Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2014 г. N 10АП-9720/14

г. Москва

26 сентября 2014 г.

Дело N А41-25978/14

Резолютивная часть постановления объявлена 22 сентября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 26 сентября 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Катькиной Н.Н.,

судей Бархатова В.Ю., Коротковой Е.Н.,

при ведении протокола судебного заседания: Чугуевой Н.Н.,

при участии в заседании:

от индивидуального предпринимателя Синицкой Яны Михайловны: Богуш Д.А. по нотариально удостоверенной доверенности N 1Д-902 от 20.05.14;

от администрации городского поселения Тучково Рузского муниципального района Московской области: Сенникова А.Г. по доверенности N 299/2-12 от 13.02.14; Калягина Е.И. по доверенности N 1993/2-12 от 13.08.14,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Синицкой Яны Михайловны на решение Арбитражного суда Московской области от 27 июня 2014 года по делу N А41-25978/14, принятое судьей Богатиной Ю.Г., по заявлению индивидуального предпринимателя Синицкой Яны Михайловны о признании недействительным постановления администрации городского поселения Тучково Рузского муниципального района Московской области,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель (ИП) Синицкая Я.М. обратилась в Арбитражный суд Московской области с заявлением о (с учетом уточнений, поданных в порядке ст. 49 АПК РФ):

- признании недействительным ненормативного правового акта - постановления администрации городского поселения Тучково Рузского муниципального района Московской области N 408 от 12.09.13 об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:19:0020116:104 площадью 2 500 кв.м., расположенного по адресу: Московская область, Рузский район, г.п. Тучково, п. Тучково;

- обязании устранить допущенные нарушения путем принятия акта об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:19:0020116:104 площадью 2 500 кв.м., расположенного по адресу: Московская область, Рузский район, г.п. Тучково, п. Тучково, категория земель - земли населенных пунктов, с "под зону отдыха" на "под административно-торговый комплекс" (л.д. 2-5).

Заявление подано на основании статей 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Московской области от 27 июня 2014 года в удовлетворении требований было отказано (л.д. 63-67).

Не согласившись с вынесенным судебным актом, ИП Синицкая Я.М. обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, указывая на несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела (л.д. 69-71).

В судебном заседании апелляционного суда представитель ИП Синицкой Я.М. поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, просил решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

Представители администрации городского поселения Тучково Рузского муниципального района Московской области возражали против доводов заявителя апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения суда проверены апелляционным судом в соответствии со статьями 266-268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав материалы дела и доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей сторон, апелляционный суд полагает, что решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Как следует из материалов дела, ИП Синицкая Я.М. является собственником земельного участка с кадастровым номером 50:19:0020116:104, площадью 2 500 кв.м., расположенного по адресу: Московская область, Рузский район, г.п. Тучково, п. Тучково, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: под зону отдыха (л.д. 9).

25.02.13 ИП Синицкая Я.М. обратилась в администрацию г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования принадлежащего ей земельного участка (л.д. 39).

Письмом N 44/2-14 от 01.03.13 администрация г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области сообщила предпринимателю о невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка в связи с планируемым в данном месте в соответствии с Генеральным планом развития городского поселения Тучково строительством средней общеобразовательной школы. Также администрация сослалась на то, что земельный участок с кадастровым номером 50:19:0020116:104 был выделен с нарушением действующего законодательства (л.д. 34).

19.07.14 ИП Синицкая Я.М. повторно обратилась в администрацию г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:19:0020116:104 с "под зону отдыха" на "под административно-торговый комплекс" (л.д. 54).

На основании постановлений N 312 от 19.07.13 и N 313 от 19.07.13 администрацией г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области были назначены публичные слушания по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка ИП Синицкой Я.М. (л.д. 35, 38).

Сообщение об этом было опубликовано в газете "Красное знамя" N 29 от 25.06.13 (л.д. 41).

21.08.13 были проведены публичные слушания, по итогам которых было решено отказать ИП Синицкой Я.М. в изменении вида разрешенного использования принадлежащего ей земельного участка (л.д. 42-43).

Постановлением администрации г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области N 408 от 12.09.13 ИП Синицкой Я.М. было отказано в изменении вида разрешенного использования принадлежащего ей земельного участка со ссылкой на то, что в отношении спорного земельного участка в генеральном плане г.п. Тучково учтен вид разрешенного использования "под здание школы", а действия по изменению желаемого заявителем вида разрешенного использования могут свидетельствовать о намерениях Синицкой Я.М. избежать в момент предоставления земельного участка, процедуры торгов, а это в свою очередь нарушает права неопределенного круга лиц, которые могли бы в прошлом (в случае проведения аукциона Администрацией Рузского муниципального района аукциона на продажу земельного участка с видом разрешенного использования "под административно-торговый комплекс") по участию в указанных торгах посредством состязательности (л.д. 10).

Полагая названое постановление незаконным, ИП Синицкая Я.М. обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции указал на отсутствие достаточных оснований для признания оспариваемого постановления недействительным, а также пропуск заявителем трехмесячного срока на обжалование ненормативного правового акта.

Апелляционный суд не может согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно разъяснениям, данным в пункте 1 совместного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 01.07.96 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", если суд установит, что оспариваемый акт не соответствует закону или иным правовым актам и ограничивает гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, то в соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации он может признать такой акт недействительным.

Пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 6/8 от 01.07.96 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. В случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 настоящего Кодекса.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что признание ненормативного правового акта недействительным, а также незаконными решений и действий (бездействия) органов возможно при одновременном наличии двух обстоятельств: оспариваемые решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушают права и законные интересы заявителя.

Частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что заявление может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Из материалов дела следует, что с настоящим заявлением об оспаривании постановления администрации г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области N 408 от 12.09.13 ИП Синицкая Я.М. обратилась в арбитражный суд 05.05.14, то есть за пределами установленного законом трехмесячного срока.

Между тем, как следует из заявления предпринимателя от 25.04.14, в котором ИП Синицкая Я.М. просила администрацию г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области выдать ей на руки решение, принятое по заявлению об изменении вида разрешенного использования, о вынесенном постановлении ей известно не было, данный ненормативный правовой акт предпринимателем не был получен (л.д. 18).

Учитывая невозможность определить дату публикации постановления N 408 от 12.09.13 на официальном сайте администрации г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области в сети "Интернет", отсутствие доказательств публикации данного ненормативного правового акта в официальных печатных изданиях, апелляционный суд приходит к выводу о том, что ИП Синицкой Я.М. установленный законом трехмесячный срок на обжалование пропущен не был, поскольку об обжалуемом постановлении ей стало известно не ранее 25.04.14. Доказательств обратного не представлено.

Обращаясь в арбитражный суд с настоящим заявлением, ИП Синицкая Я.М. указала, что ей неправомерно было отказано в изменении вида разрешенного использования принадлежащего ей на праве собственности земельного участка.

Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

В силу статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Таким образом, по общему, правилу вид разрешенного использования земельных участков определяется градостроительным регламентом.

В силу части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты в соответствии с пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяются правилами землепользования и застройки. Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Утверждение правил землепользования и застройки городских округов отнесено к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности (часть 3 статьи 8 ГрК РФ).

В соответствии с частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

На основании статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации документом территориального планирования городского округа является генеральный план.

Согласно части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются, в том числе границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов.

В соответствии с пунктом 5 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Пунктом 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Анализ указанных норм права позволяет сделать вывод о том, что изменение вида разрешенного использования земельного участка, находящегося в частной собственности, производится по волеизъявлению собственника такого земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом.

В силу подпункта 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона N 191-ФЗ от 29.12.04 "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, с учетом результатов публичных слушаний. Указанные публичные слушания организуются и проводятся в порядке, определенном уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования с учетом положений частей 3 - 10 статьи 39 Градостроительного кодекса Российской Федерации в части соответствующих требований.

Статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.03 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что на публичные слушания должны выноситься, в том числе, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки. При этом порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

В силу пункта 1.3. Положения "О порядке проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в г.п. Тучково", утвержденного решением Совета депутатов г.п. Тучково Московской области N 56/04 от 26.06.12, на публичные слушания должны выноситься, в числе прочего, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования (л.д. 48-51).

Как указывалось выше, ИП Синицкая Я.М. 19.07.14 обратилась в администрацию г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области с заявлением об изменении вида разрешенного использования принадлежащего ей земельного участка с кадастровым номером 50:19:0020116:104 с "под зону отдыха" на "под административно-торговый комплекс" (л.д. 34).

На основании постановлений N 312 от 19.07.13 и N 313 от 19.07.13 администрацией г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области были назначены публичные слушания по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка ИП Синицкой Я.М. (л.д. 35, 38).

Сообщение об этом было опубликовано в газете "Красное знамя" N 29 от 25.06.13 (л.д. 41).

Согласно протоколу публичных слушаний от 21.08.13 и заключению по результатам проведения публичных слушаний возражений против изменения вида разрешенного использования земельного участка ИП Синицкой Я.М. от участников слушаний не поступило (л.д. 42-43).

Публичные слушания носят рекомендательный характер, так как их результаты не обязательны для уполномоченного органа местного самоуправления при принятии им распорядительного решения.

По итогам публичных слушаний было принято решение об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка предпринимателя и 12.09.13 вынесено соответствующее постановление N 408 со ссылкой на планируемое размещение на данном участке здания школы в соответствии с Генеральным планом г.п. Тучково, а также незаконность передачи спорного земельного участка заявителю без проведения торгов.

В соответствии с частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Как указывалось выше, утвержденный Генеральный план соответствующей территории является источником информации о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка.

Применительно к данному случаю, наличие в Генеральном плане г.п. Тучково запланированного строительства здания средней общеобразовательной школы на земельном участке с кадастровым номером 50:19:0020116:104 исключает возможность изменения вида разрешенного использования данного участка.

Между тем, в нарушение статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации администрацией г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области доказательств утверждения Генерального плана г.п. Тучково с указанием на вышеназванное использование спорного земельного участка не представлено.

Апелляционный суд также учитывает, что земельный участок с кадастровым номером 50:19:0020116:104 находится в частной собственности, таким образом, для строительства на нем объекта муниципальной инфраструктуры данный участок должен быть изъят в порядке статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации или зарезервирован для этих целей.

Однако доказательств резервации спорного земельного участка для строительства школы или направления ИП Синицкой Я.М. сообщения об изъятии данного земельного участка для муниципальных нужд в материалы дела и апелляционному суду не представлено.

Указание администрацией г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области на то, что земельный участок с кадастровым номером 50:19:0020116:104 должен был предоставляться ИП Синицкой Я.М. по результатам торгов со ссылкой на статью 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации апелляционный суд находит необоснованным.

Согласно пункту 2 статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах.

Таким образом, предоставление земельного участка под жилищное строительство происходит исключительно после проведения аукциона.

Между тем, земельный участок с кадастровым номером 50:19:0020116:104 уже находится в собственности ИП Синицкой Я.М., право которой на данный участок в установленном законом порядке не оспорено, то есть проведение аукциона в данном случае не требуется.

Учитывая изложенное, апелляционный суд приходит к выводу о том, что отказ администрации г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области в изменении вида разрешенного использования земельного участка принадлежащего ИП Синицкой Я.М. на праве собственности не соответствует нормам действующего законодательства.

Частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации закреплено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться, в том числе, указание на признание оспариваемых действий (бездействия) незаконными и обязанность соответствующих органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц совершить определенные действия, принять решения или иным образом устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя в установленный судом срок либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части (п. 3 ч. 5 ст. 201 АПК РФ).

Учитывая изложенное, апелляционный суд считает необходимым возложить на администрацию г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области обязанность по принятию акта об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:19:0020116:104 в соответствии с заявлением ИП Синицкой Я.М. от 25.02.13.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 1 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Московской области от 27 июня 2014 года по делу N А41-25978/14 отменить.

Признать недействительным постановление N 408 от 12.09.13 администрации г.п. Тучково Рузского муниципального района Московской области об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:19:0020116:104 площадью 2 500 кв.м., расположенного по адресу: Московская область, Рузский район, г.п. Тучково, п. Тучково.

Обязать администрацию городского поселения Тучково Рузского муниципального района Московской области устранить допущенные нарушения путем принятия акта об изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 50:19:0020116:104 площадью 2 500 кв.м., расположенного по адресу: Московская область, Рузский район, г.п. Тучково, п. Тучково, в соответствии с заявлением ИП Синицкой Я.М. от 25.02.13.

Председательствующий

Н.Н. Катькина

Судьи

В.Ю. Бархатов Е.Н. Короткова