Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 сентября 2014 г. N 14АП-7325/14

г. Вологда

30 сентября 2014 г.

Дело N А44-1665/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 сентября 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 30 сентября 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Романовой А.В., судей Зайцевой А.Я. и Шадриной А.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Смирновой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Новгородской области от 07 июля 2014 года по делу N А44-1665/2014 (судья Деменцова И.Н.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Междугородник" (ОГРН 1045300713424; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с иском к Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области (ОГРН 1025300788094; далее - Новгородская область) о взыскании 9 017 531 руб. 15 коп. убытков, возникших в в связи с предоставлением льгот по оплате проезда на общественном транспорте отдельным категориям граждан в 2012 - 2013 годах.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент транспорта и связи Новгородской области (далее - Департамент транспорта).

В ходе рассмотрения дела Общество уточнило заявленные требования и ходатайствовало о привлечении к участию в деле в качестве соответчика Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство финансов РФ). Просило взыскать с Новгородской области 4 815 707 руб. 79 коп. убытков от перевозки областных льготников, с Российской Федерации 4 201 823 руб. 36 коп. убытков от перевозки федеральных льготников.

Уточненные исковые требования приняты арбитражным судом. Определением от 23.04.2014 суд удовлетворил ходатайство истца и привлек к участию в деле в качестве соответчика Министерство финансов РФ.

До принятия судом решения по делу истец отказался от иска к Новгородской области о взыскании 4 815 707 руб. 79 коп. убытков от перевозки региональных льготников. Данный отказ от иска принят судом.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 07 июля 2014 года исковые требования удовлетворены. С Министерства финансов РФ за счет средств казны Российской Федерации в пользу Общества взыскано 4 201 823 руб. 36 коп. в возмещение убытков, возникших от перевозки федеральных льготников. Производство по делу в части требований к Новгородской области прекращено.

Министерство финансов РФ с решением суда не согласилось в части взыскания убытков с Российской Федерации, обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, просит его отменить.

Доводы жалобы сводятся к тому, что с 2005 года был изменен механизм обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан. Субъекты Российской Федерации приняли свои нормативные акты, которыми обеспечили равную доступность услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан. На федеральном уровне отсутствуют нормы, устанавливающие льготы на проезд отдельных категорий граждан в общественном транспорте, а следовательно, порождающие обязательства Российской Федерации по возмещению расходов транспортных организаций согласно статье 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Расходы транспортных предприятий, связанные с установлением льгот или преимуществ для отдельных категорий граждан, подлежат возмещению за счет средств соответствующего бюджета публично-правового образования, нормативно-правовым актом которого установлена данная льгота или преимущество. С 2005 года на федеральном уровне в рамках обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан имеются лишь нормы, регламентирующие порядок перечисления денежных средств между публично-правовыми образованиями. При этом указанные нормы не регулируют отношения с транспортными организациями, а также отношения по предоставлению гражданам льгот на проезд. Указанные нормы регулируют лишь отношения в рамках межбюджетных правоотношений, в которых истец, являясь коммерческой организацией, не участвует.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, Новгородская область и Департамент транспорта отзывы на жалобу не представили. Общество в отзыве на жалобу против ее доводов возражало, ходатайствовало о рассмотрении жалобы в отсутствие своего представителя.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда в обжалуемой части, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Как следует из материалов дела, Общество является коммерческой организацией, осуществляющей перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования на городских маршрутах в городе Боровичи Новгородской области. В 2012 - 2013 годах на основании заключенных с администрацией города Боровичи (прежнее наименование - администрация Боровичского городского поселения) договоров и муниципальных контрактов Общество осуществляло регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом общего пользования на территории города Боровичи по утвержденному графику движения общественного транспорта по городской маршрутной сети, в том числе перевозку граждан, имеющих право на льготный проезд в общественном транспорте на основании единых социальных проездных билетов (далее - ЕСПБ).

Истец обратился в суд с настоящим иском, ссылаясь на то, что в результате предоставления льгот по оплате проезда на общественном транспорте, предусмотренных федеральными законами для отдельных категорий граждан Общество понесло убытки в размере 4 201 823 руб. 36 коп.

Суд первой инстанции признал требования истца законными и обоснованными.

Апелляционный суд не находит оснований не согласиться с обжалуемым судебным актом.

В соответствии со статьями 426 и 789 ГК РФ договор перевозки пассажиров транспортом общего пользования является публичным договором. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

В силу пункта 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Постановлением администрации Новгородской области от 29.12.2005 N 519 (далее - Постановление N 519) с 01 января 2006 года на территории Новгородской области введена продажа месячных и квартальных ЕСПБ, утверждено Положение о порядке продажи и пользования ЕСПБ. В соответствии с пунктами 2 и 3 Порядка, утвержденного Постановлением N 519, ЕСПБ действуют на всей территории области в автобусах (троллейбусах) городских и автобусах пригородных маршрутов, при отсутствии пригородных маршрутов проездные билеты действительны на маршрутах в межмуниципальном сообщении. Право на приобретение ЕСПБ имеют граждане, являющиеся получателями ежемесячных и ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным и областным законодательством, местом жительства которых является территория области. Проезд в автобусах (троллейбусах) городских и автобусах пригородных маршрутов осуществляется при предъявлении проездного документа, документа, подтверждающего право на получение денежных выплат, либо документа удостоверяющего личность.

Кроме того, 02.06.2009 принят Закон Новгородской области N 540-ОЗ "О предоставлении права приобретения единого социального проездного билета на проезд в автомобильном транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок", статьей 1 которого установлено, что граждане, получающие ежемесячные или ежегодные денежные выплаты на основании федерального или областного законодательства, местом жительства которых является территория Новгородской области, имеют право приобретать ЕСПБ на проезд в автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок, осуществляемых в городском и пригородном сообщениях. Форма ЕСПБ, их стоимость, порядок продажи и пользования, срок их действия устанавливаются администрацией Новгородской области.

Согласно Постановлению N 519 для категории лиц, являющихся участниками Великой Отечественной войны, стоимость ЕСПБ на месяц составила 120 руб., на полмесяца - 60 руб., на квартал - 360 руб.; для иных категорий граждан, имеющих право приобретения единого социального проездного билета в соответствии с Областным законом от 02.06.2009 N 540-ОЗ "О предоставлении права приобретения единого социального проездного билета на проезд в автомобильном транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок", стоимость месячного единого социального проездного билета - 310 руб., единого социального проездного билета на полмесяца - 155 руб., квартального единого социального проездного билета - 930 руб. (в ред. постановления администрации Новгородской области от 24.11.2011 N 643).

Постановлением администрации Боровичского городского поселения от 11.11.2011 N 237 с 01 января 2012 года установлена стоимость месячных проездных билетов (не льготных) на перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении на территории Боровичского городского поселения для граждан в размере 700 руб. (т. 1, л. 43).

Постановлением администрации города Боровичи от 14.11.2012 N 328 с 1 января 2013 года установлена стоимость месячных проездных билетов (не льготных) на перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в городском сообщении на территории Боровичского городского поселения для граждан в размере 850 руб. (т. 1, л. 44).

С 01 февраля 2013 года для категории лиц, являющихся участниками Великой Отечественной войны, инвалидами Великой Отечественной войны, стоимость месячного единого социального проездного билета составила 120 рублей, единого социального проездного билета на полмесяца - 60 рублей, квартального единого социального проездного билета - 360 рублей, для иных категорий граждан, имеющих право приобретения единого социального проездного билета в соответствии с Областным законом от 02.06.2009 N 540-ОЗ "О предоставлении права приобретения единого социального проездного билета на проезд в автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок", стоимость месячного единого социального проездного билета - 460 рублей, единого социального проездного билета на полмесяца - 230 рублей, квартального единого социального проездного билета - 1380 рублей (в ред. постановления администрации Новгородской области от 18.01.2013 N 19).

В соответствии с постановлением администрации Новгородской области от 16.03.2009 N 65 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий организациям автомобильного и городского наземного электрического транспорта общего пользования и индивидуальным предпринимателям на компенсацию выпадающих доходов от перевозки пассажиров отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Новгородской области" (в редакции, действующей в спорный период) (далее - Порядок) организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в городском и (или) пригородном сообщении отдельных категорий граждан, обладающих правом проезда по ЕСПБ, предоставляется субсидия на компенсацию выпадающих доходов, связанных с предоставлением указанным категориям граждан права проезда по ЕСПБ, за счет средств областного бюджета.

На основании представленных Обществом отчетов о транспортной работе за 1 - 4-й кварталы 2012 года, 1 - 4-й кварталы 2013 года (т. 2, л. 16 - 19), Департаментом транспорта произведен расчет субсидии, причитающейся к выплате истцу за указанный период. При расчете Департаментом транспорта учтены доля транспортной работы Общества в общем объеме; общее количество проданных ЕСПБ за квартал на территории муниципального образования, а также размер ставки субсидии. Согласно указанным расчетам сумма субсидии, подлежащей выплате Обществу за осуществление в 2012 году регулярных перевозок льготной категории граждан на территории Боровичского городского поселения, составила 177 667 руб. 00 коп.; за 2013 год - 139 764 руб. 38 коп. Начисленные суммы компенсации выпадающих доходов за 2012 год перечислены Департаментом транспорта в полном объеме. В связи с отсутствием в 2013 году лимитов бюджетных обязательств для выплаты субсидии Обществу выплачена субсидия в размере 128 825 руб. 18 коп. (за 1-й квартал 2013 года), а всего за спорный период выплачено 306 492 руб. 18 коп.

Удовлетворяя иск, суд первой инстанции исходил из вышеуказанных обстоятельств дела и применил следующие правовые нормы.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (пункты 18, 19 Постановления Пленума ВАС РФ N 23).

В связи с принятием Закона N 122- ФЗ государство возложило на субъект Российской Федерации обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан (независимо от места проживания), а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Согласно пункту 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

В соответствии с Постановлением N 519 федеральные и региональные льготники в Новгородской области обеспечены равной мерой социальной поддержки по проезду на общественном транспорте в городском и пригородном сообщении в виде права проезда по ЕСПБ, имеющему меньшую стоимость, чем обычный проездной билет (не льготный).

Право льготного проезда на городском и пригородном транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан является гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально не защищенных граждан.

Согласно статьям 3, 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 11 Закона Российской Федерации от 09.06.1993 N 5142-1 "О донорстве крови и ее компонентов" (действовавшего в спорный период) граждане, награжденные знаком "Почетный донор России", имеют право на ежегодную денежную выплату в размере шести тысяч рублей в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Средства на данную выплату в виде субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации, а также размер ее индексации предусматривается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Финансовое обеспечение расходов, связанных с выплатой указанных средств, является расходным обязательством Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции, действовавшей в спорный период) расходными обязательствами Российской Федерации является оказание мер социальной поддержки инвалидам войны (статья 14), участникам Великой Отечественной войны (статья 15), ветеранам боевых действий (статья 16), членам семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий (статья 21).

Таким образом, все вышеперечисленные льготные категории граждан, имеющие право на получение ежемесячных или ежегодных денежных выплат, имеют право на приобретение ЕСПБ.

Общество в 2012-2013 годах осуществляло перевозку граждан, являющихся получателями ежемесячных или ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным законодательством и имеющих право на льготный проезд в общественном транспорте, следовательно истец вправе рассчитывать на компенсацию расходов, понесенных в связи с перевозкой пассажиров, предъявивших ЕСПБ.

Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Как следует из пункта 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию: о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Учитывая изложенное, надлежащим ответчиком по иску является Российская Федерация в лице Министерства финансов РФ.

Размер понесенных истцом расходов основан на следующих показателях: соотношении региональных и федеральных льготников, проживающих на территории Боровичского муниципального района; расчетном количестве реализованных ЕСПБ; стоимости ЕСПБ; сумме, полученной предприятием от реализации ЕСПБ; разнице в тарифах между стоимостью ЕСПБ и месячного проездного билета (не льготного); доле транспортной работы; сумме компенсации, полученной из областного бюджета (т. 1, л. 69).

Соотношение федеральных и региональных льготников, проживающих в Боровичском муниципальном районе и имеющих право на приобретение ЕСПБ в период с 01 января 2012 года по 31 декабря 2013 года, определено истцом на основании письменной информации, предоставленной Департаментом социальной защиты населения Новгородской области (т. 1, л. 126).

Поскольку в отношении лиц, приобретших ЕСПБ, соответствующий учет по критерию отнесения к льготникам федерального или регионального регистра в Новгородской области не велся, примененный истцом расчетный способ является допустимым. Отсутствие раздельного учета лиц, воспользовавшихся правом на приобретение ЕСПБ, не может препятствовать реализации истцом своего права на определение размера убытков применительно к каждому из ответчиков.

Согласно письменной информации, предоставленной обществом с ограниченной ответственностью "Новгородская пассажирская автотранспортная компания" (далее - ООО "НПАТК"), осуществлявшим учет реализованных ЕСПБ в соответствии с заключенными соглашениями, реализация ЕСПБ в 2012 - 2013 годах в городе Боровичи и Боровичском районе производилась ООО "НПАТК", обществом с ограниченной ответственностью "Автовокзал", обществом с ограниченной ответственностью "НПА" и федеральным государственным унитарным предприятием "Почта России". Разделение реализованных ЕСПБ на городские и пригородные перевозки не проводилось, поскольку пассажиры льготной категории используют ЕСПБ для проезда как в черте города, так и в пригороде. В информации указано количество реализованных ЕСПБ и сведения о выручке, перечисленной перевозчикам от реализации ЕСПБ, соответствующие отчетности (т. 1, л. 113-125).

Сведения о количестве реализованных ЕСПБ указаны истцом и в отчетах о транспортной работе за 2013 год, утвержденных администрацией Боровичского городского поселения (т. 2, л. 18-19).

Доля транспортной работы указана истцом в соответствии с данными, предоставленными отделом дорожного хозяйства, транспорта и связи администрации Боровичского муниципального района (т. 1, л. 127).

Доказательств, опровергающих указанные сведения, Министерством финансов РФ суду не представлено.

Стоимость месячных проездных билетов на городских маршрутах регулярных перевозок на 2012 - 2013 года была установлены постановлениями администрации города Боровичи от 14.11.2012 N 328 и от 11.11.2011 N 237 (т. 1, л. 43-44).

Размер суммы компенсации, полученной истцом из областного бюджета в 2012 - 2013 годах и указанной в расчете убытков, подтверждается материалами дела и ответчиком не оспорен (т. 1, л. 37-42).

Из письма Департамента финансов Новгородской области от 30.06.2013 N КФ-1324-И следует, что начиная с 2010 года, в том числе и в спорный период, субвенции из федерального бюджета на осуществление расходов на обеспечение равной доступности услуг общественного транспорта Новгородской области не выделялись (т. 2, л. 23).

Довод третьего лица о необоснованности представленного истцом расчета в связи с отсутствием натурных обследований пассажиропотока в спорный период судом обоснованно отклонен, поскольку законом или иным нормативным актом такая обязанность на истца не возложена.

Довод Минфина РФ о нормативном установлении способа расчета размера не полученной предприятием провозной платы со ссылками на нормативные акты, принятые администрацией Новгородской области, судом также правомерно не принят, поскольку в указанных нормативных актах в редакции, действовавшей в спорный период, не использован размер провозной платы.

Ввиду отсутствия в спорный период на законодательном уровне способа расчета размера платы, не полученной от льготных категорий пассажиров, и их количества суд пришел к правильному выводу о возможности применения истцом расчетного метода определения размера убытков.

При таких обстоятельствах дела суд сделал правильный вывод, что заявленные Обществом к Российской Федерации требования о взыскании 4 201 823 руб. 36 коп. в возмещение убытков, возникших от перевозки федеральных льготников, являются обоснованными по праву и по размеру и подлежат удовлетворению в полном объеме за счет казны Российской Федерации.

Апелляционный суд считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, выводы суда им соответствуют, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда не имеется.

Поскольку Министерство финансов РФ в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины, то за рассмотрение апелляционной жалобы государственная пошлина взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 07 июля 2014 года по делу N А44-1665/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Романова

Судьи

А.Я. Зайцева А.Н. Шадрина