Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 2 октября 2014 г. N 04АП-3286/13

г. Чита

02 октября 2014 г.

дело N А10-1002/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 02 октября 2014 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Рылова Д.Н., Басаева Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Королёвой Д.С., рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации муниципального образования "Северо-Байкальский район" Республики Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 31 мая 2013 года по делу N А10-1002/2013 по заявлению Администрации муниципального образования "Северо-Байкальский район" Республики Бурятия (ОГРН 1020300796526, ИНН 0317001532) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия (ОГРН 1020300982790, ИНН 032601001) о признании недействительным предписания от 17.12.2012 N Т-099-в/7,

(суд первой инстанции: судья Дружинина О.Н.)

в отсутствии в судебном заседании представителей участвующих в деле лиц,

установил:

Администрация муниципального образования "Северо-Байкальский район" Республики Бурятия (далее - заявитель или Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Бурятия к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия (далее - Управление Росприроднадзора, Управление) с заявлением о признании недействительным предписания от 17.12.2012 N Т-099-в/7.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 31 мая 2013 года в удовлетворении заявленных требований отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого предписания.

Не согласившись с указанным решением, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции как незаконного, выражая свое несогласие с ним.

По мнению Администрации, материально-техническое снабжение деятельности местной администрации, включая приобретение сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых могут образовываться отходы, осуществляется именно Комитетом.

Заявитель как юридическое лицо не занимается деятельностью в области обращения с отходами, поскольку данная деятельность осуществляется Комитетом как входящим в структуру местной администрации самостоятельным юридическим лицом.

Возложение на заявителя обязанности в области размещения отходов в данном случае означает, что за одну и ту же деятельность по обращению с отходами ответственны сразу два субъекта.

Кроме того, такая позиция противоречит закрепленному в статье 12 Конституции Российской Федерации принципу самостоятельности местного самоуправления, по существу, запрещая местной администрации, как исполнительно-распорядительному органу местного самоуправления, определять, исходя из целесообразности, порядок организации собственной деятельности по обращению с отходами.

Управление Росприроднадзора в представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 (далее - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили. Управление Росприроднадзора представило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие его представителя.

В соответствии с частью 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 24 января 2014 года по делу N А10-3385/2012 по заявлению Администрации к Управлению Росприроднадзора о признании недействительным предписания от 15 мая 2012 года АВЗТ-029/10 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2014 года по данному делу, установлены следующие обстоятельства.

На основании приказа руководителя Управления Росприроднадзора N АВЗТ-029 от 10.04.2012 должностными лицами Управления в период с 16 по 20 апреля 2012 года проведена плановая проверка деятельности Администрации по соблюдению требований экологического законодательства.

В ходе проверки установлено, что при осуществлении Администрацией хозяйственной деятельности по эксплуатации административного здания образуются следующие виды отходов производства и потребления:

- 1 класса опасности (ртутные лампы, люминесцентные ртутьсодержащие трубки отработанные и брак);

- 4 класса опасности (отходы из выгребных ям жидкие; мусор от бытовых помещений организаций несортированный);

- 5 класса опасности (отходы бумаги и картона от канцелярской деятельности и делопроизводства, смет с территории).

По результатам проверки составлен Акт N АВЗТ-029 от 15.05.2012, согласно которому Администрацией допущены следующие нарушения:

- не разработан Проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

- лимит на размещение отходов для Администрации не установлен;

- не представлен статистический отчёт по форме 2-ТП (отходы) за 2011 год;

- паспорта на отходы I-IV классов опасности, образующиеся в результат деятельности Администрации, не составлены;

- отсутствует приказ о назначении лица, допущенного к работе с опасными отходами и прошедшего профессиональную подготовку, подтверждённую свидетельством (сертификатом) на право работы с опасными отходами;

- Администрацией как собственником объектов размещения отходов (полигонов ТБО п. Нижнеангарск, п. Новый Уоян) не организовано ведение мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях вышеуказанных объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду;

- Администрацией как собственником объектов размещения отходов не обеспечено внесение в Государственный реестр объектов размещения отходов сведений о полигонах ТБО п. Нижнеангарск и п. Новый Уоян;

- Муниципальное имущество - Полигон ТБО п. Нижнеангарск и Полигон ТБО п. Новый Уоян не закреплено за каким-либо юридическим лицом;

- 2011 году и за истекший период 2012 года не произведен расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусмотренный приказом Ростехнадзора от 05.04.2007 N 204 "Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду".

На основании результатов проверки должностным лицом административного органа выдано предписание N АВЗТ-029/10.

Указанным предписанием N АВЗТ-029/10 от 15.05.2012 Администрации предписано в срок до 20.07.2012 произвести расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду (размещение отходов) за 2011 год, 1 и 2 кварталы 2012 года, согласовать с Управлением Росприроднадзора, внести плату в бюджет.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов настоящего дела N А10-1002/2013, 30 июля 2013 года руководителем Управления издан приказ N Т-068-в о проведении внеплановой документарной проверки юридического лица - Администрации. Предметом проверки является проверка выполнения ранее выданных предписаний об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе от 15.05.2012 N АВЗТ-029/10.

В период с 31 июля по 20 августа 2012 года Управлением проведена внеплановая документарная проверка в отношении Администрации, по результатам которой составлен акт N Т-068-в.

По результатам проверки установлено, что Администрацией в установленный срок не выполнены предписания Управления.

20 августа 2012 года на основании акта проверки N Т-068-в от 20.08.2012 Администрации выдано предписание N Т-068-в/1.

Согласно предписанию Администрации предписано в срок до 20.11.2012 произвести расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду (размещение отходов) за 2011 год, 1, 2 и 3 кварталы 2012 года, согласовать с Управлением Росприроднадзора, внести плату в бюджет.

22 ноября 2012 года руководителем Управления издан приказ N Т-099-6 о проведении внеплановой документарной проверки юридического лица - Администрации. Предметом проверки является проверка выполнения ранее выданных предписаний об устранении нарушений законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в том числе от 20.08.2012 Т-068-в/1.

23 ноября 2012 года посредством факсимильной связи Управлением в адрес Администрации направлен приказ N Т-099-6 от 22.11.2012.

В период с 23 ноября по 17 декабря 2012 года Управлением проведена внеплановая документарная проверка в отношении Администрации, по результатам которой составлен акт N Т-099-в.

По результатам проверки установлено, что Администрацией в установленный срок не выполнены предписания Управления.

17 декабря 2012 года на основании акта проверки N Т-099-в от 17.12.2012 Администрации выдано предписание N Т-099-в/7.

Согласно предписанию Администрации предписано в срок до 30.04.2013 произвести расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду (размещение отходов) за 2011 и 2012 годы, за 1 квартал 2013 года, согласовать с Управлением Росприроднадзора, нести плату в бюджет.

Администрация, не согласившись с указанным предписанием, обратилось в арбитражный суд с настоящим требованием.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о законности обжалуемого предписания ошибочными, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 АПК РФ и пунктом 6 Постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно статье 200 АПК РФ, при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5).

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах производства и потребления) отходы производства и потребления (далее - отходы) - остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства; обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов; размещение отходов - хранение и захоронение отходов; сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов; накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

В соответствии со статьей 11, частью 1 статьи 19 Закона об отходах производства и потребления индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны:

соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека; разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования; внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений; проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения;

проводить мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов; предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами; соблюдать требования предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации;

в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей природной среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Порядок учета в области обращения с отходами устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; порядок статистического учета в области обращения с отходами - федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета.

Статьей 16 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" установлено, что негативное воздействие на окружающую среду является платным. Формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами. К видам негативного воздействия на окружающую среду относится, в том числе размещение отходов производства и потребления.

Как указывалось выше, в соответствии со статьей 1 Закона об отходах производства и потребления размещением отходов является хранение и захоронение отходов; хранение отходов - содержание отходов в объектах размещения отходов в целях их последующего захоронения, обезвреживания или использования; захоронение отходов - изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую среду.

Объектом размещения отходов является специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

Вместе с тем, в соответствии с правовой позицией Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, изложенной в постановлении N 15331/11 от 13.03.2012, под обращением с отходами следует понимать деятельность по накоплению, сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, при этом названные виды деятельности (за исключением накопления отходов) вправе осуществлять специализированные организации, имеющие специальное разрешение (лицензию).

В силу указанных норм права Арбитражный суд Республики Бурятия решением от 24 января 2014 года по делу N А10-3385/2012, оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 21 мая 2014 года по данному делу признал недействительным предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия от 15 мая 2012 года N АВЗТ-029/10 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Как указали суды, поскольку в рассматриваемом случае Администрацией деятельность по обращению с отходами как специализированной организацией в смысле, придаваемом этой деятельности Законом об отходах (Федеральный закон от 30.12.2008 N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона об охране окружающей среды и в отдельные законодательные акты Российской Федерации"), не осуществляется, действия Администрации по помещению отходов IV и V класса опасности в специально оборудованные места (заглубленная емкость, металлический контейнер на открытой площадке) и вывоз указанных отходов специализированными организациями, ведущими учет отходов и имеющими договоры с Администрацией в лице ее структурного подразделения, не могут быть признаны деятельностью в области обращения с отходами, регулируемой Законом об отходах.

В связи с чем, выданное Росприроднадзором Администрации спорное предписание N АВЗТ-029/10 от 15.05.2012, противоречит требованиям Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Как установлено выше, оспариваемое в рамках настоящего дела N А10-1002/2013 предписание от 17.12.2012 N Т-099-в/7 выдано Управлением в результате неисполнения Администрацией предписания от 20.08.2012 N Т-068-в/1, которое в свою очередь было выдано в результате неисполнения предписания от 15.05.2012 N АВЗТ-029/10.

Поскольку предписание от 15.05.2012 N АВЗТ-029/10 признано судом недействительным, а также в силу вышеуказанной правовой позиции, у Управления отсутствовали законные основания для вынесения оспариваемого в рамках настоящего дела предписания от 17.12.2012 N Т-099-в/7. Данное предписание не соответствует Закону об отходах производства и потребления и нарушает права и законные интересы Администрации, незаконно возлагает на нее обязанности по деятельности в области обращения с отходами.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При указанных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции пришел к выводу о необходимости отмены решения суда первой инстанции с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении заявленных Администрацией требований.

Оспариваемое предписание подлежит признанию недействительным, как не соответствующее Федеральному закону от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" и нарушающее права Администрации, незаконно возлагающее на нее обязанности.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 31 мая 2013 года по делу N А10-1002/2013 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Предписание Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия (ОГРН 1020300982790, ИНН 032601001) от 17.12.2012 N Т-099-в/7 об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды признать недействительным, как несоответствующее Федеральному закону от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления".

Обязать Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Республике Бурятия (ОГРН 1020300982790, ИНН 032601001) устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Администрации муниципального образования "Северо-Байкальский район" Республики Бурятия (ОГРН 1020300796526, ИНН 0317001532).

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Рылов Д.Н. Басаев Д.В.