Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 октября 2014 г. N 16АП-2295/14 (ключевые темы: наружная реклама - городская дума - антимонопольный орган - порядок проведения торгов - нарушение законодательства о рекламе)

Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 октября 2014 г. N 16АП-2295/14

г. Ессентуки

03 октября 2014 г.

Дело N А63-2325/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 01 октября 2014 г.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 октября 2014 г.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Афанасьевой Л.В.,

Судей: Белова Д.А., Семенова М.У.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шрамко А.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Ставропольской городской Думы на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 12.05.2014 по делу N А63-2325/2014 (судья В.Г. Русанова)

по заявлению Ставропольской городской Думы, г. Ставрополь, ОГРН 1022601951921,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь, ОГРН 1022601959508,

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, администрация г. Ставрополя, ОГРН 1022601931901,

о признании недействительным решения от 30.01.2014, предписания от 30.01.2014 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю по делу N 130,

при участии в судебном заседании:

от Ставропольской городской Думы -Гунькова Ж.А. по доверенности от 04.12.2013 N 01-13-01/2185;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Смерчанский Г.В. по доверенности от 30.04.2014 N 05/4657.

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Ставропольского края поступило заявление Ставропольской городской Думы, г. Ставрополь (далее - Дума) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь (далее - управление), с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, администрации г. Ставрополя (далее - администрация) о признании недействительным решения от 30.01.2014, предписания от 30.01.2014 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю по делу N 130.

Решением Арбитражного суда Ставропольского края от 12.05.2014 в удовлетворении требований отказано. Суд пришел к выводу о том, что решение и предписание соответствую требованиям Закона о рекламе. Принятие органом местного самоуправления нормативных актов регулирующих отношения, возникающие в процессе размещения и распространения рекламы на подведомственной территории, в ином порядке, чем тот, который установлен Законом о рекламе, является незаконным. Акты антимонопольного органа права заявителя не нарушают, вынесены в соответствии с нормами действующего законодательства и оснований для признания их незаконными не имеется.

Ставропольская городская Дума подала апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить как незаконное и необоснованное. Считает, что суд неправильно применил нормы права. Считает, что оспариваемое решение УФАС СК о признании нарушившим законодательство о рекламе и предписание не соответствуют законодательству и нарушают права муниципального органа на осуществление своих полномочий в сфере рекламы; полагает, что Дума, принимая "Положение о наружной рекламе в г. Ставрополе" и "Положение о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя" действовала в пределах полномочий, предоставленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьей 19 Закона о рекламе. Отдельные опечатки, допущенные в тексте, не являются нарушением законодательства, а носят технический характер и подлежат исправлению.

Представители доводы поддержали.

УФАС по СК просит решение оставить без изменения, так как муниципальный орган допустил нарушения законодательства о рекламе.

Представитель доводы поддержал.

Администрация г. Ставрополя, участвующая в деле, уведомлены надлежащим образом, своих представителей в судебное заседание не направила, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, оценив доводы жалобы и проверив законность судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение суда подлежит отмене.

Из материалов дела усматривается.

13.11.2013 Ставропольская городская Дума приняла решение N 414 "О некоторых вопросах распространения наружной рекламы на территории города Ставрополя", которым утверждено "Положение о наружной рекламе в г. Ставрополе" и "Положение о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя" (пункты 1.1 и 1.3 решения).

28.11.2013 в адрес УФАС по СК поступило заявление Середы Л.А. том, что данное решение нарушает требования законодательства о рекламе.

10.12.2013 УФАС по СК принято определение о возбуждении дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе.

30.01.2014 УФАС по СК принято решение о признании противоречащим законодательству о рекламе решения Ставропольской городской Думы от 13.11.2013 N 414 "О некоторых вопросах распространения наружной рекламы на территории города Ставрополя", утверждено "Положение о наружной рекламе в г. Ставрополе" и "Положение о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя".

Решение в полном объеме изготовлено 07.02.2014.

Администрации города Ставрополя и Ставропольской городской Думе выдано предписание, которым предложено:

в "Положении о наружной рекламе в г. Ставрополе" (Положение N 1) исключить пункты 4.2 и 4.3;

в "Положение о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя" (Положение N 2) внести изменения, изложив пункты 1.5, 1.5 (абз. 4), 1.6, 3.3, 4.4, 5.12, 6.8 6.10, 9, изложив их в редакции, предложенной антимонопольным органом.

Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа противоречат законодательству о и нарушают права муниципального органа, Ставропольская городская Дума обратилась в арбитражный суд.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 33 Закона о рекламе антимонопольный орган осуществляет в пределах своих полномочий государственный надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации о рекламе, в том числе: предупреждает, выявляет и пресекает нарушения физическими или юридическими лицами законодательства Российской Федерации о рекламе; возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 2 статьи 33 Закона о рекламе антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, изданных ими и противоречащих законодательству Российской Федерации о рекламе;

В соответствии с пунктом 1 статьи 36 Закона о рекламе антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе, принимает по результатам рассмотрения таких дел решения и выдает предписания, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 6 статьи 36 Закона о рекламе предписание об отмене или изменении противоречащего законодательству Российской Федерации о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или акта органа местного самоуправления выдается на основании решения антимонопольного органа о противоречии такого акта законодательству Российской Федерации о рекламе. В предписании об изменении противоречащего законодательству Российской Федерации о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или акта органа местного самоуправления должны быть указаны изменения, которые следует внести в такой акт для приведения его в соответствие с законодательством Российской Федерации о рекламе.

В "Положении о наружной рекламе в г. Ставрополе" (Положение N 1) в пунктах 4.2 и 4.3 указано следующее:

"4.2. Не допускается размещение рекламных конструкций: типы и виды которых не предусмотрены настоящим Положением; препятствующих визуальному восприятию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); нарушающие требования ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения"; отдельно стоящих с площадью информационного поля свыше 18 квадратных метров - с интервалом менее 150 метров, с площадью информационного поля от 6 до 18 квадратных метров - с интервалом менее 100 метров, с площадью информационного поля менее 6 квадратных метров - с интервалом менее 30 метров; отдельно стоящих на территориях, занятых скверами, парками, бульварами, формата более 1,2 х 1,8 метра; на опорах линий электропередачи осветительной и контактной сети.

4.3. В целях сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города Ставрополя на улицах, перечень которых содержится в приложении 1 к настоящему Положению, допускается размещение следующих видов рекламных конструкций: электронные табло (светодиодные экраны); кронштейны; настенные панно; штендеры".

Антимонопольный орган пришел к выводу о том, что данные пункты нарушают законодательство о рекламе и предложил исключить их.

Признавая правомерным решение и предписание исключить данные пункты Положения N 1 законным, суд первой инстанции исходил из того, что муниципальный орган вышел за пределы полномочий, установленных законодательством о рекламе.

При этом судом не учтено следующее.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ (с дополнениями и изменениями) "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) законодательство Российской Федерации о рекламе состоит из настоящего Федерального закона. Отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы могут регулироваться также принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся: "утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа;

утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории городского округа, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление муниципального земельного контроля за использованием земель городского округа, осуществление в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, осмотров зданий, сооружений и выдача рекомендаций об устранении выявленных в ходе таких осмотров нарушений;

утверждение схемы размещения рекламных конструкций, выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе" (пункты "25"-"26'" часть 1 статья 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

В соответствии с подпунктом 4 пункта 15 статьи 19 Закона о рекламе органы местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов;

В пункте 6 Постановления Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 N 4-П указано: "_ рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданско - правовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6). В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью".

В соответствии со статьями 9, 33 Устава города Ставрополя к полномочиям Ставропольской городской Думы относится принятие планов и программ развития города, определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, утверждение генерального плана, правил застройки и землепользования в городе.

Из совокупности приведенных норм следует, что упорядочение мест размещения рекламных конструкций на территории муниципального образования относится к сфере градостроительного развития, территориального планирования, генерального плана города Ставрополя, благоустройства муниципального образования города Ставрополя.

Принимая оспариваемые пункты Положения, Ставропольская краевая Дума действовала в пределах своих полномочий.

Вывод суда первой инстанции о том, что муниципальный орган в соответствии с частью 5.8. статьи 19 Закона о рекламе вправе утверждать только схему размещения рекламных конструкций, согласуемую в установленном законом порядке с уполномоченным органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации" основан на неправильном применении норм права.

Подпункт 4 пункта 15 статьи 19 Закона о рекламе, предоставляющий органам местного самоуправления муниципальных районов или органы местного самоуправления городских округов определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки поселений или городских округов, не устанавливает формы акта, в котором должно быть реализовано такое решение.

В соответствии со статьей 62 Устава города Ставрополя Ставропольская городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города Ставрополя.

Решение Думы об утверждении Положения о наружной рекламе в городе Ставрополе по своей форме не противоречит форме акта, принимаемого муниципальным образованием.

В Положении о наружной рекламе в городе Ставрополе определяются общие требования к распространению наружной рекламы, размещению и эксплуатации рекламных конструкций на территории города Ставрополя, оформлению разрешения на их установку и эксплуатацию, контролю за соблюдением этих требований, а также условия использования недвижимого имущества, находящегося в муниципальной собственности города Ставрополя, недопущения его нарушения, художественно-эстетической организации внешнего благоустройства города Ставрополя, сохранения его градостроительного облика.

В соответствии с пунктом 5.8. статьи 19 Закона о рекламе схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. При этом схема размещения рекламных конструкций, как нормативный документ, не распространяет свое действие на рекламные конструкции, размещаемые на зданиях, сооружениях или на ином недвижимом имуществе, не являющимся собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью, и не может содержать обязательных требований к ним.

В рассматриваемом нормативном акте (Положение 1) установлены общие требования, обязательные для неопределенного круга лиц, что позволяет муниципальному органу принять меры по распространению рекламы с учетом требований по сохранению архитектурного облика города.

Принятое Думой Положение о рекламе (Положение 1) не исключает принятие муниципальным органом самостоятельного документа - схемы, не заменяет его и не освобождает от обязанности разработать и принять схему и карту, которые являются обязательными требованиями при проведении торгов на право заключения договоров на установку и размещение рекламных конструкций.

Устанавливая типы, виды, а также перечень улиц, на которых допускается размещение отдельных видов рекламных конструкций, Ставропольская городская Дума исходила из того, что согласно пункту 4 части 15 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" органы местного самоуправления городских округов вправе определять типы и виды рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории соответствующего муниципального образования или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городских округов.

Вывод суда о том, что отсутствие документа, регламентирующего порядок отнесения наружной рекламы к средствам, мешающим визуальному восприятию объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), оставляет место для принятия субъективного решения органов местного самоуправления, что может повлечь негативные последствия для субъектов рекламного рынка, а потому решение и предписание антимонопольного органа является правомерным, сделан без учета оценочного характера размещения рекламы.

В Определении ВАС РФ от 06.09.2013 N ВАС-11496/13 указано: "нарушение внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города" носит оценочный характер, поскольку вопрос о соответствии рекламной конструкции внешнему архитектурному облику застройки, исходя из смысла подпункта 4 части 15 статьи 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе), решается с учетом архитектурных и градостроительных особенностей конкретных зданий, территорий в испрашиваемом месте установления рекламной конструкции, с учетом установления зон повышенного рекламного контроля, ограничений, касающихся размещения наружной рекламы относительно объектов культурного и исторического значения, архитектурных стилевых ансамблей".

Указание в оспариваемом положении на то, что не допускается размещение рекламных конструкций, нарушающих требования ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие требования к средствам наружной рекламы", не является нарушением законодательства о рекламе, поскольку ГОСТ, устанавливающий ограничения, является действующим.

Из совокупности приведенных норм следует, что Ставропольская городская Дума в рамках своих полномочий и в соответствии Федеральным законом "О рекламе", Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставом муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края, в целях упорядочения распространения наружной рекламы на территории города Ставрополя, приняла Решение Ставропольской городской Думы.

Решение и предписание УФАС по СК в части пунктов 4.2 и 4.3 Положения о рекламе не соответствует требованиям законодательства и нарушает права Ставропольской городской Думы, как органа местного самоуправления, на определение типов и видов рекламных конструкций, допустимых и недопустимых к установке на территории муниципального образования города Ставрополя или части его территории, в том числе требования к таким рекламным конструкциям, с учетом необходимости сохранения внешнего архитектурного облика сложившейся застройки городского округа города Ставрополя, в порядке, предусмотренном пунктом 4 части 15 статьи 19 Федерального закона "О рекламе".

2. решением УФАС по СК признано противоречащим законодательству о рекламе решение Ставропольской городской Думы от 13.11.2013 N 414 "О некоторых вопросах распространения наружной рекламы на территории города Ставрополя" в части утверждения "Положения о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя" (далее - Положение 2).

Администрации города Ставрополя и Ставропольской городской Думе выдано предписание, которым предложено в Положение о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя" (Положение N 2) внести изменения, изложив пункты 1.5, 1.5 (абз. 4), 1.6, 3.3, 4.4, 5.12, 6.8 6.10, 9 в редакции, предложенной антимонопольным органом.

В соответствии с пунктом 5.1. статьи 19 Закона о рекламе заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, который находится в государственной собственности, муниципальной собственности или государственная собственность на который не разграничена, а также на здании или ином недвижимом имуществе, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности, после утверждения в соответствии с частью 5.8 настоящей статьи схем размещения рекламных конструкций проводятся органом государственной власти, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа либо уполномоченной ими организацией только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах.

Порядок проведения торгов регулируется статьями 447-449 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Статьей 447 ГК РФ предусмотрено, что договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса.

В соответствии со статьей 448 ГК РФ аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели.

Антимонопольным органом были выявлены следующие нарушения законодательства о рекламе.

1. Пункт 1.5 Положения N 2 устанавливает, что по решению организатора конкурса лот формируется как из одной, так и из нескольких рекламных конструкций, но не более 10 рекламных конструкций одного вида.

В соответствии с частью 5.1 статьи 19 Закона о рекламе органами местного самоуправления проводятся торги на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Антимонопольный орган указал, что лот формируется не из рекламных конструкций, а из мест установки и эксплуатации рекламных конструкций. Рекламная конструкция находится в собственности владельца рекламной конструкции и не является предметом или объектом торгов.

2. В соответствии с абзацем 4 пункта 1.5 Положения N 2 в целях соблюдения прав субъектов малого бизнеса количество мест на установку и эксплуатацию рекламной конструкции должно составлять не менее десяти процентов и не более двадцати процентов от общего количества рекламных конструкций, выставленных на конкурс. При этом в состав лота не должно включаться более пяти рекламных конструкций одного вида.

Антимонопольный орган сделал вывод, что при установлении понятий в пункте 1.5 Положения N 2 Думой смешаны понятия: "места" и "конструкции", при том, что рекламные конструкции не являются предметом торгов; Рекламная конструкция является собственностью ее владельца и не является предметом торгов; абзац 4 антимонопольному органу не понятен.

Суд признал эту позицию правильной.

Данный вывод сделан без учета положений, содержащихся в полном тексте пункта 1.5 Положения 2. Так, в абзаце 1 пункта 1.5 Положения правильно указано, что предметом конкурса является право на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, что соответствует пункту 5.1. статьи 19 Закона о рекламе.

При этом не точность изложения не дает оснований для выводов о нарушении законодательства о рекламе. В законе о рекламе отсутствует понятие "лот". Подробное изложение этих понятий определяется в конкурсной документации.

Неточность в изложении пункта 1.5. Положения 2 следует расценивать как техническую ошибку, но не как нарушение законодательства о рекламе. Вместе с тем, Ставропольская городская Дума признала наличие технических ошибок, не являющихся нарушением законодательства о рекламе, и приняла меры к их устранению.

3. В пункте 1.6. Положения N 2 указано: Типы и виды рекламных конструкций, места их размещения, выставляемых на конкурс, должны соответствовать Схеме размещения рекламных конструкций на территории города Ставрополя, утвержденной Думой (далее-Схема).

Антимонопольный орган квалифицировал это как нарушение законодательства о рекламе, так как на конкурс выставляется право на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, а не типы и виды рекламных конструкций.

Между тем в соответствии с пунктом 5.8. статьи 19 Закона о рекламе Схема размещения рекламных конструкций является документом, определяющим места размещения рекламных конструкций, типы и виды рекламных конструкций, установка которых допускается на данных местах. Согласно пункту 5.1. статьи 19 торги проводятся только в отношении рекламных конструкций, указанных в данных схемах.

На этом основании формулировка, указанная в данном пункте не является нарушением законодательства о рекламе. Вместе с тем, Ставропольская городская Дума признала наличие технических ошибок, не являющихся нарушением законодательства о рекламе, и приняла меры к их устранению.

4. В пункте 3.3 Положения N 2 указано, что изменения в извещение о проведении конкурса могут быть внесены, опубликованы в официальном печатном издании и размещены на официальном сайте организатором конкурса не позднее, чем за пять дней до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе. При этом срок подачи заявок на участие в конкурсе должен быть продлен таким образом, чтобы с даты размещения в официальном печатном издании и на официальном сайте внесенных изменений в извещение о проведении конкурса до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе он составлял не менее семи дней.

В пункте 4.4 Положения N 2 указано, что организатор конкурса вправе принять решение о внесении изменений в конкурсную документацию не позднее, чем за пять дней до даты окончания подачи заявок на участие в конкурсе. В течение одного дня со дня принятия решения о внесении изменений в конкурсную документацию такие изменения размещаются организатором конкурса на официальном сайте. При этом срок подачи заявок на участие в конкурсе должен быть продлен так, чтобы со дня размещения на официальном сайте внесенных изменений в конкурсную документацию до даты окончания подачи заявок на участие в конкурсе такой срок составлял не менее чем семь дней".

Антимонопольный орган счел это нарушением законодательства о рекламе, так как в соответствии с частью 2 статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за тридцать дней до их проведения. Извещение должно содержать во всяком случае сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене.

При этом антимонопольный орган не учел, что в данном случае предметом торгов является право на заключение договора

В соответствии с абзацем 2 части 2 статьи 448 ГК РФ в случае, если предметом торгов является только право на заключение договора, в извещении о предстоящих торгах должен быть указан предоставляемый для этого срок.

Статья 448 ГК РФ не содержит императивной нормы о сроках, в случае внесения изменений в конкурсную документацию.

В предписании антимонопольный орган предложил свою редакцию пунктов 3.3 и 4.4. указав, что срок подачи заявок должен быть продлен так, чтобы со дня размещения на официальном сайте внесенных изменений в конкурсную документацию до даты окончания срока подачи заявок составлял не менее 20 дней.

При этом в решении и предписании не содержится нормы права, в соответствии с которой рассчитан этот срок.

При таких обстоятельствах нет оснований для признания решения и предписания в этой части законными.

Ставропольская городская Дума признала наличие технических ошибок, не являющихся нарушением законодательства о рекламе, и приняла меры к их устранению.

5. В части 5.12. Положения N 2 указано, что в случае если по окончании срока подачи заявок на участие в конкурсе подана только одна заявка, конверт с указанной заявкой вскрывается и заявка рассматривается в порядке, установленном в разделе 6 данного Положения. В случае если такая заявка соответствует требованиям, предусмотренным конкурсной документацией, организатор конкурса в течение трёх рабочих дней со дня рассмотрения заявки на участие в конкурсе обязан передать участнику конкурса, подавшему единственную заявку на участие в конкурсе, проект договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, который составляется путем включения условий исполнения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, предложенных данным участником в заявке на участие в конкурсе, в проект договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, прилагаемого к конкурсной документации.

В соответствии с частью 6.8. Положения N 2 если конкурс признан несостоявшимся и только одна заявка на участие в конкурсе соответствует требованиям настоящего Положения и конкурсной документации, организатор конкурса в течение трех рабочих дней со дня подписания протокола проведения конкурса обязан передать участнику конкурса, подавшему указанную заявку, проект договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, который составляется путем включения условий исполнения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, предложенных данным участником в заявке на участие в конкурсе, в проект договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, прилагаемого к конкурсной документации.

Антимонопольный орган сделал вывод о том, что согласно названной выше редакции организатор торгов обязан только передать проект договора.

В соответствии с частью 5.7 статьи 19 Закона о рекламе в случае, если к участию в аукционе или конкурсе допущен один участник, аукцион или конкурс признается не состоявшимся. При соблюдении требований, установленных частями 5.2-5.5 данной статьи, договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается с лицом, которое являлось единственным участником аукциона или конкурса.

В предписании УФАС предложил новую редакцию, указав, что организатор торгов обязан передать договор.

Между тем, употребление слов "проект договора" в данной ситуации не является существенным нарушением, так как в соответствии с пунктом 1 статьи 433 ГК РФ договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта.

В целом формулировка пунктов 5.12 и 6.8 Положения 2 по своему смыслу соответствует содержанию части 5.7 статьи 19 Закона о рекламе.

Использование иной терминологии не является нарушением законодательства о рекламе.

Ставропольская городская Дума признала наличие технических ошибок, не являющихся нарушением законодательства о рекламе, и приняла меры к их устранению.

6. В пункте 6.10 Положения N 2 указано, что критериями оценки заявок на участие в конкурсе являются:

размер цены права на заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции (значимость критерия 95%).

годовой объем социальной рекламы (в процентах к информационной площади, включенной в лот), который победитель обязуется разместить (значимость критерия 5%).

Антимонопольный орган сделал вывод, что исходя из названных критериев шансы на победу имеются исключительно у крупных участников рекламного рынка, способных предложить наибольшую цену за право размещения рекламных конструкций; требования Положения не отвечают принципам возможности равного участия в конкурсе как крупного, среднего и малого бизнеса, что приведет к вытеснению малого и среднего бизнеса с рынка наружной рекламы. В предписании антимонопольный орган предложил свои критерии.

Суд признал решение и предписание обоснованными.

При этом судом не учтено, что выработка критериев оценки заявок в конкурсе принадлежит муниципальному органу.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 25.12.2012 N 11237/12 по делу N А41-10785/11 указано: "в отсутствие специальных правил регулирования законность организуемых органами государственной власти или местного самоуправления торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций должна определяться судами исходя из положений статей 447 - 449 Гражданского кодекса, статьи 19 Закона о рекламе, статей 15 - 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"

Как следует из материалов дела, антимонопольный орган не проводил проверку данного положения на соответствие Закону о защите конкуренции, не привел норму права, в соответствии с которой названные критерии не соответствуют отдельным категориям хозяйствующих субъектов, не сделал ссылку на общие критерии, выработанные правоприменительной практикой, не привел экономических обоснований того, что предложенные им в предписании критерии обеспечат интересы всех групп хозяйствующих субъектов.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что требования Положения не отвечают принципам возможности равного участия в конкурсе как крупного, среднего и малого бизнеса. Суд отклонил довод Думы о том, Положением предусмотрены права субъектов малого и среднего бизнеса, которые гарантированы 4 абзацем пункта 1.5 Положения N 2, поскольку в пункте 6.10 Положения N 2 установлено, что цена за лот является фактически единственным критерием, влияющем на результаты конкурса, и может ограничить субъектов малого бизнеса в сфере распространения наружной рекламы в г. Ставрополе.

При этом судом не учтено, что пунктом 6.10 Положения 2 предусмотрен другой критерий - годовой объем социальной рекламы, который победитель обязуется разместить. Кроме того, абзацем 4 пункта 1.5 предусмотрено, что количество мест на установку и размещение рекламной конструкции для мелкого и среднего должно быть не менее 10 и не более 20 процентов от общего количества рекламных конструкций, выставленных на конкурс.

Сделав вывод о недостаточности гарантий, антимонопольный орган не оценивал эти предложения на предмет их реальности, выгодности для администрации и наличия у нее экономической возможности ими воспользоваться без нарушения требований законодательства.

При таких обстоятельствах нет оснований для выводов о наличии нарушений законодательства о рекламе.

7. В пункте 9 Положения N 2 указано, что любой участник конкурса имеет право обжаловать в администрацию города Ставрополя, а также в судебном порядке действия (бездействие) организатора конкурса, конкурсной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника конкурса.

Жалоба на положение конкурсной документации или извещения о проведении конкурса может быть подана участником конкурса до окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе. При этом в случае, если обжалуемые действия (бездействие) совершены после начала вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, обжалование таких действий (бездействия) может осуществляться только участником конкурса, подавшим заявку на участие в конкурсе.

Антимонопольный орган признал этот пункт нарушающим законодательство о рекламе, поскольку в данной части Положения не предусмотрен порядок обжалования действий по проведению конкурса в антимонопольный орган; так как предусмотрен судебный порядок обжалования действий по проведению конкурса, то соответственно данным Положением не могут быть установлены сроки по обжалованию данных действий, иные, чем предусмотрены АПК РФ; в соответствии с частью 1 статьи 449 ГК РФ торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица.

Суд признал этот вывод правомерным, поскольку указание в Положении N 2 ограниченного перечня защиты прав участников может вводить участника конкурса в заблуждение относительно объёма его прав.

Между тем, судом не учтено следующее.

В пункте 1.2 Положения 2 указано, что оно разработано в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом о рекламе, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления".

Главой 5 Закона о рекламе "Государственный надзор в сфере рекламы и ответственность за нарушение законодательства российской федерации о рекламе" предусмотрены полномочия антимонопольного органа на осуществление государственного надзора в сфере рекламы, в том числе организовывать и проводить проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации о рекламе органами государственной власти, органами местного самоуправления, рекламодателями, рекламопроизводителями и рекламораспространителями, основанием для проведения внеплановой проверки является: поступление в антимонопольный орган обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, должностных лиц антимонопольного органа, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах нарушений обязательных требований.

С учетом этих положений участник конкурса на установку и размещение рекламных конструкций должен быть осведомлен о своих правах.

Кроме того, в рассматриваемом Положении муниципальный орган предусматривает основные вопросы проведения торгов на территории муниципального образования в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом о рекламе, Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления", но при этом он не обязан воспроизводить их положения дословно.

Рассматриваемый пункт определяет особенности подачи жалобы участниками конкурса в администрацию города Ставрополя. При этом никаких процессуальных норм, противоречащих АПК РФ при обращении в суд в нем не содержится.

С учетом изложенного, в пункте 9 Положения N 2 не содержится положений, нарушающих законодательство о рекламе.

Решение УФАС по СК от 30.01.2014 о признании противоречащим законодательству о рекламе решения Ставропольской городской Думы от 13.11.2013 N 414 "О некоторых вопросах распространения наружной рекламы на территории города Ставрополя", которым утверждено "Положение о наружной рекламе в г. Ставрополе" и "Положение о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя" противоречит законодательству о рекламе и нарушает права муниципального образования в этой сфере.

Отдельные неточности, допущенные в изложении текста Положений, не могут быть расценены как существенные нарушения и могут быть исправлены в установленном порядке. Ставропольская городская Дума признала наличие технических ошибок, не являющихся нарушением законодательства о рекламе, и приняла меры к их устранению.

Кроме того, УФАС по СК в тексте решения признал нарушающими законодательство только отдельные положения нормативного акта: пункты 4.2 и 4.3 Положения о наружной рекламе в г. Ставрополе" (Положение N 1); пункты 1.5, 1.5 (абз. 4), 1.6, 3.3, 4.4, 5.12, 6.8 6.10, 9 Положения о порядке организации и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя" (Положение N 2), а в резолютивной части на признание не соответствующим законодательству названных Положений в полном объеме.

Предписание также является недействительным в виду отсутствия существенных нарушений законодательства.

В соответствии с пунктом 6 статьи 36 Закона о рекламе антимонопольный орган вправе выдать предписание об отмене или изменении противоречащего законодательству Российской Федерации о рекламе акта федерального органа исполнительной власти, акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или акта органа местного самоуправления.

Подпунктом "а" пункта 3 части 1 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу предоставлено такое же право выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

В пункте 3.1. Определения Конституционного Суда РФ от 03.04.2012 N 630-О "По запросу Администрации Краснодарского края о проверке конституционности подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" указано: "Из содержания подпункта "а" пункта 3 части 1 статьи 23 Федерального закона "О защите конкуренции" следует, что антимонопольный орган вправе выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и иным указанным в законе органам или организациям обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении как индивидуальных (ненормативных), так и нормативных актов, нарушающих антимонопольное законодательство.

При этом предписание об изменении нормативного акта, нарушающего антимонопольное законодательство, может использоваться антимонопольным органом только в целях исключения из такого акта не соответствующих антимонопольному законодательству положений и не должно содержать требований о внесении в него дополнений, что, в частности, подтверждается положением подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 данного Федерального закона, наделяющим антимонопольный орган правом обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными полностью или частично нормативных правовых актов соответствующих органов или организаций.

Иное означало бы неправомерное вмешательство антимонопольного органа в компетенцию органов или организаций, принявших нормативный акт и обладающих правом по своему усмотрению определять способы (варианты) изменения содержащихся в таком акте положений, включая устранение имеющихся в нем пробелов, в целях приведения в соответствие с требованиями антимонопольного законодательства, а применительно к муниципальным нормативным правовым актам свидетельствовало бы также об отступлении от гарантированной Конституцией Российской Федерации (статья 12) самостоятельности местного самоуправления".

В предписании о внесении изменений в нормативный акт органа местного самоуправления в части отдельных пунктов Положения о порядке организация и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя, УФАС по СК предложил муниципальному органу внести изменения, изложив пункты 1.5, 1.5 (абз. 4), 1.6, 3.3, 4.4, 5.12, 6.8 6.10, 9, в редакции, предложенной антимонопольным органом.

Предписание УФАС по СК в отношении Положения о порядке организация и проведения торгов на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на территории города Ставрополя по своей форме не соответствует законодательству и нарушает права муниципального управления.

Доводы апелляционной жалобы подтвердились.

Суд первой инстанции неправильно применил нормы права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам и материалам дела, что в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации является основанием для отмены судебного акта.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 12.05.2014 по делу N А63-2325/2014 отменить, апелляционную жалобу удовлетворить.

Признать недействительным решения от 30.01.2014 и предписания от 30.01.2014 Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю по делу N 130.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов М.У. Семенов