Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 2 октября 2014 г. N 03АП-4734/14

г. Красноярск

02 октября 2014 г.

Дело N А74-3682/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "25" сентября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен "01"октября 2014 года.

Судья Третьего арбитражного апелляционного суда Борисов Г.Н.

при секретаре судебного заседания Елистратовой О.М.,

без участия представителей сторон,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу главы администрации муниципального образования Туимский сельсовет Ширинского района Республики Хакасия Герасченко Геннадия Ивановича

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "06" августа 2014 года по делу N А74-3682/2014,

рассмотренному в порядке упрощенного производства судьей Каспирович Е.В.,

установил:

Прокурор Ширинского района (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о привлечении главы администрации муниципального образования Туимского сельсовета Ширинского района Республики Хакасия Герасченко Геннадия Ивановича (далее - глава администрации) к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 06 августа 2014 года заявление прокурора удовлетворено, глава администрации Герасченко Г.И. привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса в виде штрафа в размере 15 000 рублей.

Глава администрации обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Из апелляционной жалобы следует, что в связи с окончанием срока действия договора безвозмездного пользования имуществом от 16.09.2013 N 2 в соответствии со статьей 14 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" в целях недопущения приостановления обеспечения населения коммунальными услугами глава администрации был вынужден продлить срок действия договора на период проведения оценки имущества и торгов.

Глава администрации считает, необоснованным вывод об отсутствии доказательств, подтверждающих наличие исключительных обстоятельств, свидетельствующих о малозначительности совершенного правонарушения, поскольку представленные в материалы дела доказательства не подтверждают факт негативных последствий для населения Туимского сельсовета Ширинского района.

Герасченко Г.И. указывает, что своими действиями предотвратил негативные последствия, которые могли бы наступить в связи с отказом ГУП РХ "Хакресводоканал" обеспечивать население Туимского сельсовета Ширинского района коммунальными услугами, не допустил срыв отопительного сезона и возникновение чрезвычайной ситуации на территории Туимского сельсовета Ширинского района; совершенное им правонарушение не нарушило охраняемые законом общественные отношения и является малозначительным.

В отзыве на апелляционную жалобу прокурор не согласился с изложенными в ней доводами, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В ходе проверки исполнения органами местного самоуправления муниципального образования Туимского сельсовета Ширинского района Республики Хакасия антимонопольного законодательства прокуратурой Ширинского района установлено, что 16.09.2013 главой администрации Герасченко Г.И. с обществом с ограниченной ответственностью (ООО) "Хакасресводоканал Ширинского района" заключен договор N 2 безвозмездного пользования имуществом. По условиям договоров имущество - объекты коммунальной инфраструктуры, являющиеся муниципальной собственностью, передаются в безвозмездное пользование ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" сроком на 30 дней по 15.10.2013.

В приложении N 1 к договору указан перечень передаваемого имущества по акту приема-передачи, являющемуся приложением N 2 к договору. Имущество предоставлено для обеспечения водоснабжения. В дальнейшем данное имущество последовательно передавалось по договорам безвозмездного пользования имуществом от 16.10.2013 N 5, от 15.11.2013 N 8, от 15.12.2013 N 11, от 01.01.2014 N 14 без проведения торгов и получения предварительного согласия антимонопольного органа, что является нарушением части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

При этом, администрация муниципального образования Туимского сельсовета Ширинского района Республики Хакасия (далее - администрация) с заявлением о даче согласия на представление муниципальной преференции в виде передачи в безвозмездное пользование муниципального имущества ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" для организации водоснабжения населения в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия не обращалась, тем самым нарушила порядок предоставления муниципальной преференции, установленный главой 5 Закона о защите конкуренции.

Решениями Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия по делам от 17.03.2014 N 7-А-Т-14, N 10-А-Т-14, N 13-А-Т-14, N 16-А-Т-14 администрация признана нарушившей пункт 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом от 16.10.2013 N 5, от 15.11.2013 N 8, от 15.12.2013 N 11, от 01.01.2014 N 14 с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" без проведения торгов на право заключения таких договоров и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Прокурором по результатам проведенной проверки исполнения органами местного самоуправления Туимского сельсовета антимонопольного законодательства в отношении должностного лица - главы администрации Герасченко Г.И. 30.05.2014 возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 14.9 Кодекса

В объяснениях от 30.05.2014 глава администрации указал, что торги на право заключения договоров от 16.10.2013 N 5, от 15.11.2013 N 8, от 15.12.2013 N 11, от 01.01.2014 N14 администрацией не проводились, за предварительным согласием в антимонопольный орган на предоставление муниципальной преференции администрация не обращалась. С нарушением закона глава администрации согласился, считает, что оно допущено в связи с недостаточными знаниями законодательства, отсутствием в штате должности юриста, необходимостью организации коммунальных услуг населению.

На основании постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 30.05.2014 прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении главы администрации к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса.

Исследовав представленные доказательства и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Наличие полномочий прокурора на вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении и оснований для его составления установлено судом первой инстанции, подтверждается материалами дела.

В силу статьи 28.4 Кодекса при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 Кодекса.

В части 1.2 статьи 28.1 Кодекса предусмотрено, что поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе статьей 14.9 Кодекса, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

С этой же даты на основании части 6 статьи 4.5 Кодекса исчисляется срок давности привлечения к административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное статьей 14.9 Кодекса.

Решениями Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия по делам от 17.03.2014 N 7-А-Т-14, 10-А-Т-14, 13-А-Т-14, 16-А-Т-14 администрация признана нарушившей пункт 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения с ООО "Хакресводоканал Ширинского района" договоров безвозмездного пользования имуществом от 16.10.2013 N 4, от 15.11.2013 N 7, от 15.12.2013 N 10, от 01.01.2014 N 13 без проведения установленной законодательством процедуры торгов и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, а именно без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно указал, что прокурором нарушен срок вынесения постановления, предусмотренный частью 1 статьи 28.5 Кодекса, однако данное нарушение является несущественным, поскольку срок не пресекательный и не является основанием для отказа в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности, так как права лица, привлекаемого к административной ответственности при возбуждении административного дела обеспечены, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено уполномоченным лицом в пределах срока давности привлечении к административной ответственности, установленного статьей 4.5 Кодекса (один год со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа).

Согласно статье 2.1 Кодекса административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Частью 1 статьи 14.9 Кодекса предусмотрена административная ответственность должностных лиц органов местного самоуправления за действия (бездействие), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, в виде административного штрафа в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Объективной стороной данного правонарушения является нарушение запретов, предусмотренных в статье 15 Закона о защите конкуренции, на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов и организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из материалов дела следует, что 16.09.2013 главой администрации Герасченко Г.И. с обществом с ограниченной ответственностью (ООО) "Хакасресводоканал Ширинского района" заключены договоры безвозмездного пользования имуществом, по условиям которых имущество - объекты коммунальной инфраструктуры, являющиеся муниципальной собственностью, передаются в безвозмездное пользование ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" сроком на 30 дней по 15.10.2013.

В приложениях к договорам перечислен перечень передаваемого по актам приема-передачи имущества, являющегося муниципальной собственностью для обеспечения населения коммунальными услугами водоотведения, водоснабжения, теплоснабжения.

В дальнейшем данное имущество последовательно передавалось по договорам безвозмездного пользования имуществом от 16.10.2013, от 15.11.2013, от 15.12.2013, от 01.01.2014 без проведения торгов и получения предварительного согласия антимонопольного органа, что является нарушением части 1 статьи 17.1, 19-21 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

При этом, администрация муниципального образования Туимского сельсовета Ширинского района Республики Хакасия (далее - администрация) с заявлением о даче согласия на представление муниципальной преференции в виде передачи в безвозмездное пользование муниципального имущества ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" для обеспечения коммунальными услугами населения в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия не обращалась, тем самым нарушила порядок предоставления муниципальной преференции, установленный главой 5 Закона о защите конкуренции.

Указанные нарушения отражены в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении от 30.05.2014.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции удовлетворяя заявление прокурора по данному делу повторно привлек главу администрации к административной ответственности за совершение одного правонарушения, по следующим основаниям.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Красноярского края от 05 августа 2014 года по делу N А74-3679/2014 глава администрации уже привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса за правонарушение, выразившееся в нарушении главой администрации пункта 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом от 16.09.2013, от 16.10.2013, от 15.11.2013, от 15.12.2013, от 01.01.2014 с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района", которыми переданы объекты жилищно-коммунального хозяйства, находящиеся в муниципальной собственности, без проведения торгов на право заключения таких договоров и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Согласно части 5 статьи 4.1 Кодекса никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

В силу статьи 4.4 Кодекса при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Из содержания норм Кодекса следует, что разрешение вопроса о том, одно или несколько административных правонарушений совершено лицом, привлекаемым к административной ответственности, зависит от конкретного состава совершенного административного правонарушения, результатов исследования объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны административного правонарушения.

Поскольку прокурором по результатам одной проверки вынесено несколько постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 Кодекса, то прокурор обязан доказать, что лицом, привлеченным к административной ответственности, совершено несколько административных правонарушений.

При этом, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, возлагается на административный орган, и не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности (часть 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что Герасченко Г.И. вменяется совершение действий (бездействия), выразившихся в нарушении пункта 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом от 16.10.2013 N 5, от 15.11.2013 N 8, от 15.12.2013 N 11, от 01.01.2014 N 14 с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" без проведения торгов на право заключения таких договоров и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции. Следовательно, прокурором и судом первой инстанции правонарушение квалифицировано как продолжаемое, то есть состоящее из нескольких действий по заключению договоров безвозмездного пользования имуществом от 16.10.2013, от 15.11.2013, от 15.12.2013, от 01.01.2014 с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" по передаче объектов жилищно-коммунального хозяйства для обеспечения населения Туимского сельсовета Ширинского района коммунальными услугами, совершенных с нарушением законодательства о защите конкуренции.

Из постановления о возбуждении дела об административном правонарушении следует, что прокуратурой Ширинского района Республики Хакасия была проведена проверка исполнения органами местного самоуправления Туимского сельсовета антимонопольного законодательства, то есть объектом проверки являлась деятельность администрации в целом.

В ходе одной проверки были установлены допущенные главой администрации нарушения одних и тех же норм антимонопольного законодательства - пункта 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом без проведения торгов на право заключения таких договоров и порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Объект посягательства в обоих случаях один - общественные отношения в сфере антимонопольного регулирования (обеспечения конкуренции).

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса, образует нарушение запретов, предусмотренных в статье 15 Закона о защите конкуренции, на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов и организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Вменяемое главе администрации правонарушение выражается действиях (бездействии) Герасченко Г.И. по несоблюдению законодательства о защите конкуренции, нарушении пункта 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района", по которым обществу переданы объекты жилищно-коммунального хозяйства, находящиеся в муниципальной собственности, без проведения торгов на право заключения таких договоров и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется тем, что при заключении договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом по передаче объектов жилищно-коммунального хозяйства, находящихся в муниципальной собственности, ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" без проведения торгов на право заключения таких договоров и без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции, глава администрации должен был осознавать противоправность своего поведения по нарушению требований законодательства о защите конкуренции и предвидеть возможность вредных последствий в виде наступления административной ответственности, то есть действовал неосторожно.

Объяснениями Герасченко Г.И. от 30.05.2014 и апелляционной жалобой главы администрации подтверждается, что совершение неправомерных действий (бездействия), связанных с нарушением законодательства об обеспечении конкуренции было обосновано одной причиной - недопустить наступление негативных последствий, связанных с прекращением обеспечения населения Туимского сельсовета Ширинского района коммунальными услугами по водоотведению, водоснабжению, теплоснабжению и срывом отопительного сезона.

По мнению суда апелляционной инстанции, в данном случае имеет место одно продолжаемое правонарушение, выразившееся в заключении нескольких договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом, за которые суд неоднократно привлек главу администрации к ответственности в нарушение части 5 статьи 4.1 Кодекса.

В таком случае, у суда апелляционной инстанции имеются основания полагать, что все рассмотренные нарушения являются составными частями одного нарушения, характеризующегося целостностью всех его элементов.

Прокурор не представил доказательств того, что лицом, привлеченным к административной ответственности, совершено более одного административного правонарушения.

Таким образом, главой администрации были допущены действия (бездействие), выразившиеся в нарушении пункта 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом от 16.10.2013, от 15.11.2013, от 15.12.2013, от 01.01.2014 с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района", которыми переданы объекты жилищно-коммунального хозяйства, находящиеся в муниципальной собственности, без проведения торгов на право заключения таких договоров и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции, образующие состав одного административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса.

При изложенных обстоятельствах по результатам проведения проверки прокурор должен был вынести одно постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении в котором зафиксированы выявленные факты нарушений, и соответственно суд первой инстанции - вынести одно решение о привлечении к административной ответственности. В таком случае Кодекс не предусматривает возможность применения наказания отдельно за каждый выявленный факт нарушения.

В силу статьи 24.5 Кодекса производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае наличия по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного.

Суд первой инстанции решением от 06 августа 2014 года по делу А33-3682/2014 повторно привлек главу администрации к административной ответственности.

Исходя из изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с неправильным применением норм материального права.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации не предусматривают уплату государственной пошлины по данной категории дел.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "06" августа 2014 года по делу N А74-3682/2014 отменить, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления прокурора Ширинского района Республики Хакасия о привлечении главы администрации муниципального образования Туимский сельсовет Ширинского района Республики Хакасия Герасченко Геннадия Ивановича к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение (определение) только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Г.Н. Борисов