Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 3 октября 2014 г. N 03АП-4732/14

г. Красноярск

03 октября 2014 г.

Дело N А74-3684/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 26 сентября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 октября 2014 года.

Судья Третьего арбитражного апелляционного суда Морозова Н.А.,

при секретаре судебного заседания Елистратовой О.М.

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу главы администрации муниципального образования Туимского сельсовета Ширинского района Республики Хакасия Герасченко Геннадия Ивановича

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "06" августа 2014 года по делу N А74-3684/2014,

рассмотренному в порядке упрощенного производства судьей Бова Л.В.,

установил:

Прокурор Ширинского района (далее - прокурор) обратился в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о привлечении главы администрации муниципального образования Туимского сельсовета Ширинского района Республики Хакасия Герасченко Геннадия Ивановича (далее - глава администрации) к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от 06 августа 2014 года заявление прокурора удовлетворено, глава администрации Герасченко Г.И. привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса в виде штрафа в размере 15 000 рублей.

Глава администрации обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт.

Из апелляционной жалобы следует, что в связи с окончанием срока действия договора безвозмездного пользования от 16.09.2013 N 3 в соответствии со статьей 14 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" в целях недопущения приостановления обеспечения населения услугами по теплоснабжению, водоснабжению, водоотведению глава администрации был вынужден продлить срок действия договора на период проведения оценки имущества и торгов.

Глава администрации считает необоснованным вывод об отсутствии доказательств, подтверждающих наличие исключительных обстоятельств, свидетельствующих о малозначительности совершенного правонарушения, поскольку представленные в материалы дела доказательства не подтверждают факт негативных последствий для населения Туимского сельсовета Ширинского района.

Герасченко Г.И. указывает, что своими действиями предотвратил негативные последствия, которые могли бы наступить в связи с отказом ГУП РХ "Хакресводоканал" обеспечивать население Туимского сельсовета Ширинского района услугами по водоотведению, не допустил срыв отопительного сезона и возникновение чрезвычайной ситуации на территории Туимского сельсовета Ширинского района; совершенное им правонарушение не нарушило охраняемые законом общественные отношения и является малозначительным.

В отзыве на апелляционную жалобу прокурор не согласился с изложенными в ней доводами, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В ходе проверки исполнения органами местного самоуправления муниципального образования Туимского сельсовета Ширинского района Республики Хакасия антимонопольного законодательства прокуратурой Ширинского района установлено, что 16.09.2013 главой администрации Герасченко Г.И. с обществом с ограниченной ответственностью (ООО) "Хакасресводоканал Ширинского района" заключен договор N 3 безвозмездного пользования имуществом. По условиям договора имущество - объекты коммунальной инфраструктуры, являющиеся муниципальной собственностью, передаются в безвозмездное пользование ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" сроком на 30 дней по 15.10.2013.

В приложении N 1 к договору указан перечень передаваемого имущества по акту приема-передачи, являющийся приложением N 2 к договору. Имущество предоставлено для обеспечения водоотведения. В дальнейшем данное имущество последовательно передавалось по договорам безвозмездного пользования имуществом от 16.10.2013 N 6, от 15.11.2013 N 9, от 15.12.2013 N 12, от 01.01.2014 N 15 без проведения торгов и получения предварительного согласия антимонопольного органа, что является нарушением части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

При этом администрация муниципального образования Туимского сельсовета Ширинского района Республики Хакасия (далее - администрация) с заявлением о даче согласия на представление муниципальной преференции в виде передачи в безвозмездное пользование муниципального имущества ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" для организации теплоснабжения населения в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия не обращалась, тем самым нарушила порядок предоставления муниципальной преференции, установленный главой 5 Закона о защите конкуренции.

Решениями Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия от 17.03.2014 по делам N 8-А-Т-14, N 11-А-Т-14, N 14-А-Т-14, N 17-А-Т-14 администрация признана нарушившей пункт 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования имуществом от 16.10.2013 N 6, от 15.11.2013 N 9, от 15.12.2013 N 12, от 01.01.2014 N 15 с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" без проведения торгов на право заключения таких договоров и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, а именно: без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Требованием от 28.05.2014 N 7-22-2014 главе администрации предложено прибыть к 11 час. 00 мин. 30.05.2014 в прокуратуру Ширинского района для ознакомления с результатами (материалами) проверки и рассмотрения вопроса о составлении и вынесении постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 14.9 Кодекса. Требование направлено лицу, привлекаемому к административной ответственности, 28.05.2014 посредством электронной почты (вх. от 28.05.2014 N 404).

Прокурором по результатам проведенной проверки исполнения органами местного самоуправления Туимского сельсовета антимонопольного законодательства в отношении должностного лица - главы администрации Герасченко Г.И. 30.05.2014 возбуждено дело об административном правонарушении по части 1 статьи 14.9 Кодекса.

В объяснениях от 30 мая 2014 года глава администрации указал, что торги на право заключения договоров от 16.10.2013 N 6, от 15.11.2013 N 9, от 15.12.2013 N 12, от 01.01.2014 N 15 администрацией не проводились, предварительное согласие антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции не получалось. С нарушением закона согласен, указывает, что оно допущено в связи с недостаточными знаниями законодательства, отсутствием в штате должности юриста, необходимостью организации предоставления коммунальных услуг населению. С сентября 2013 года до января 2014 года не мог найти коммунальную организацию, поэтому были заключены договоры с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района".

На основании постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 30.05.2014 прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении главы администрации к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса.

Исследовав представленные доказательства и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Наличие полномочий прокурора на составление протокола об административном правонарушении и оснований для его составления установлено судом первой инстанции, подтверждается материалами дела.

В силу статьи 28.4 Кодекса при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.

О возбуждении дела об административном правонарушении прокурором выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 Кодекса. Указанное постановление выносится в сроки, установленные статьей 28.5 Кодекса.

В части 1.2 статьи 28.1 Кодекса предусмотрено, что поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в том числе статьей 14.9 Кодекса, является вступление в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

С этой же даты на основании части 6 статьи 4.5 Кодекса исчисляется срок давности привлечения к административной ответственности за административное правонарушение, предусмотренное статьей 14.9 Кодекса.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно указал, что прокурором нарушен срок вынесения постановления, предусмотренный частью 1 статьи 28.5 Кодекса, однако данное нарушение является несущественным, поскольку срок не пресекательный и не является основанием для отказа в удовлетворении требования о привлечении к административной ответственности, так как права лица, привлекаемого к административной ответственности при возбуждении административного дела обеспечены, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено уполномоченным лицом в пределах срока давности привлечении к административной ответственности, установленного статьей 4.5 Кодекса (один год со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа).

Частью 1 статьи 14.9 Кодекса предусмотрена административная ответственность должностных лиц органов местного самоуправления за действия (бездействие), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, в виде административного штрафа в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Объективную сторону данного правонарушения составляет нарушение запретов, предусмотренных в статье 15 Закона о защите конкуренции, на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов и организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из материалов дела следует, что 16.09.2013 между администрацией (ссудодатель) в лице главы Герасченко Г.И. и директором ООО "Хакресводоканал Ширинского района" (ссудополучатель) заключен договор безвозмездного пользования имуществом N 3, согласно которому ссудодатель передает, а ссудополучатель принимает в безвозмездное пользование имущество - объекты коммунальной инфраструктуры, находящиеся в муниципальной собственности муниципального образования Туимский сельсовет в соответствии с приложением N 1 к договору (пункт 1.1. договора). Согласно пункту 1.3 договора имущество предоставляется ссудополучателю для использования (эксплуатации) в целях осуществления деятельности по обеспечению водоотведения на территории муниципального образования Туимский сельсовет.

В дальнейшем орган местного самоуправления передавал указанное муниципальное имущество тому же ссудополучателю по последовательно заключаемым договорам безвозмездного пользования, то есть ООО "Хакресводоканал Ширинского района" предоставлена муниципальная преференция в виде передачи в безвозмездное пользование муниципального имущества без проведения процедуры торгов в нарушение порядка, установленного частью 1 статьи 17.1, статьей 19 Закона о защите конкуренции, что свидетельствует об ограничении конкуренции путем создания для ООО "Хакресводоканал Ширинского района" преимущественных условий деятельности.

При этом, администрация с заявлением о даче согласия на представление муниципальной преференции при передаче в безвозмездное пользование ООО "Хакресводоканал Ширинского района" муниципального имущества по договорам от 16.10.2013 N 6, от 15.11.2013 N 9, от 15.12.2013 N 12, от 01.01.2014 N 15 для организации водоотведения населения в Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Хакасия не обращалась, нарушив порядок предоставления муниципальной преференции, установленной главой 5 Закона о защите конкуренции.

Указанные нарушения отражены в постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении от 30.05.2014.

Суд апелляционной инстанции полагает, что суд первой инстанции удовлетворяя заявление прокурора по данному делу повторно привлек главу администрации к административной ответственности за совершение одного правонарушения, по следующим основаниям.

Вступившим в законную силу решением Арбитражного суда Красноярского края от 05 августа 2014 года по делу N А74-3679/2014 глава администрации уже привлечен к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса за правонарушение, выразившееся в нарушении главой администрации пункта 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом от 16.09.2013, от 16.10.2013, от 15.11.2013, от 15.12.2013, от 01.01.2014 с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района", которыми переданы объекты жилищно-коммунального хозяйства, находящиеся в муниципальной собственности, без проведения торгов на право заключения таких договоров и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Согласно части 5 статьи 4.1 Кодекса никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение.

В силу статьи 4.4 Кодекса при совершении лицом двух и более административных правонарушений административное наказание назначается за каждое совершенное административное правонарушение.

Из содержания норм Кодекса следует, что разрешение вопроса о том, одно или несколько административных правонарушений совершено лицом, привлекаемым к административной ответственности, зависит от конкретного состава совершенного административного правонарушения, результатов исследования объекта, объективной стороны, субъекта, субъективной стороны административного правонарушения.

Поскольку прокурором по результатам одной проверки вынесено несколько постановлений о возбуждении дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 14.9 Кодекса, то прокурор обязан доказать, что лицом, привлеченным к административной ответственности, совершено несколько административных правонарушений.

При этом, обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, возлагается на административный орган, и не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности (часть 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что Герасченко Г.И. вменяется совершения действий (бездействия) выразившихся в нарушении главой администрации пункта 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом от 16.10.2013 N 6, от 15.11.2013 N 9, от 15.12.2013 N 12, от 01.01.2014 N 15, по которым объекты жилищно-коммунального хозяйства, находящиеся в муниципальной собственности переданы ООО "Хакасресводоканал Ширинского района", без проведения торгов на право заключения таких договоров и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции. Следовательно, прокурором и судом первой инстанции правонарушение квалифицировано как продолжаемое, то есть состоящее из нескольких действий по заключению договоров безвозмездного пользования имуществом от 16.10.2013, от 15.11.2013, от 15.12.2013, от 01.01.2014 с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" по передаче объектов жилищно-коммунального хозяйства для обеспечения населения Туимского сельсовета Ширинского района коммунальными услугами, совершенных с нарушением законодательства о защите конкуренции.

Из постановления о возбуждении дела об административном правонарушении следует, что прокуратурой Ширинского района Республики Хакасия была проведена проверка исполнения органами местного самоуправления Туимского сельсовета антимонопольного законодательства, то есть объектом проверки являлась деятельность администрации в целом.

В ходе одной проверки были установлены допущенные главой администрации нарушения одних и тех же норм антимонопольного законодательства - пункта 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом без проведения торгов на право заключения таких договоров и порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Объект посягательства в обоих случаях один - общественные отношения в сфере антимонопольного регулирования (обеспечения конкуренции).

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса, образует нарушение запретов, предусмотренных в статье 15 Закона о защите конкуренции, на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов и организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Вменяемое главе администрации правонарушение выражается действиях (бездействии) Герасченко Г.И. по несоблюдению законодательства о защите конкуренции, нарушении пункта 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района", по которым обществу переданы объекты жилищно-коммунального хозяйства, находящиеся в муниципальной собственности, без проведения торгов на право заключения таких договоров и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Субъективная сторона правонарушения характеризуется тем, что при заключении договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом по передаче объектов жилищно-коммунального хозяйства, находящихся в муниципальной собственности, ООО "Хакасресводоканал Ширинского района" без проведения торгов на право заключения таких договоров и без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции, глава администрации должен был осознавать противоправность своего поведения по нарушению требований законодательства о защите конкуренции и предвидеть возможность вредных последствий в виде наступления административной ответственности, то есть действовал неосторожно.

Объяснениями Герасченко Г.И. от 30.05.2014 и апелляционной жалобой главы администрации подтверждается, что совершение неправомерных действий (бездействия), связанных с нарушением законодательства об обеспечении конкуренции было обосновано одной причиной - намерением недопустить наступление негативных последствий, связанных с прекращением обеспечения населения Туимского сельсовета Ширинского района коммунальными услугами по водоотведению, водоснабжению, теплоснабжению и срывом отопительного сезона из-за того что ГУП РФ "Хакресводоканал" отказался предоставлять коммунальные услуги населению Туимского сельсовета Ширинского района.

По мнению суда апелляционной инстанции, в данном случае имеет место одно продолжаемое правонарушение, выразившееся в заключении нескольких договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом, за которые суд неоднократно привлек главу администрации к ответственности в нарушение части 5 статьи 4.1 Кодекса.

В таком случае, у суда апелляционной инстанции имеются основания полагать, что все рассмотренные нарушения являются составными частями одного нарушения, характеризующегося целостностью всех его элементов.

Прокурор не представил доказательств того, что лицом, привлеченным к административной ответственности, совершено более одного административного правонарушения.

Таким образом, главой администрации были допущены действия (бездействие), выразившиеся в нарушении пункта 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-21 Закона о защите конкуренции в части заключения договоров безвозмездного пользования муниципальным имуществом от 16.10.2013, от 15.11.2013, от 15.12.2013, от 01.01.2014 с ООО "Хакасресводоканал Ширинского района", которыми переданы объекты жилищно-коммунального хозяйства, находящиеся в муниципальной собственности, без проведения торгов на право заключения таких договоров и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции, без предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции, образующие состав одного административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса.

При изложенных обстоятельствах по результатам проведения проверки прокурор должен был вынести одно постановлении о возбуждении дела об административном правонарушении в котором зафиксированы выявленные факты нарушений, и соответственно суд первой инстанции - вынести одно решение о привлечении к административной ответственности. В таком случае Кодекс не предусматривает возможность применения наказания отдельно за каждый выявленный факт нарушения.

В силу статьи 24.5 Кодекса производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению в случае наличия по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного.

Суд первой инстанции решением от 06 августа 2014 года по делу N А74-3684/2014 повторно привлек главу администрации к административной ответственности.

Исходя из изложенного, решение суда первой инстанции подлежит отмене в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с неправильным применением норм материального права.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации не предусматривают уплату государственной пошлины по данной категории дел.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "06" августа 2014 года по делу N А74-3684/2014 отменить. Принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления прокурора Ширинского района Республики Хакасия о привлечении главы администрации муниципального образования Туимский сельсовет Ширинского района Республики Хакасия Герасченко Геннадия Ивановича к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Н.А. Морозова

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.