Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2014 г. N 04АП-4701/14

г. Чита

07 октября 2014 г.

Дело N А10-3044/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 30 сентября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 октября 2014 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Д. Н. Рылова,

судей В. А. Сидоренко, Е. В. Желтоухова,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Фоминой О. С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение" на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 25 июля 2014 года по делу N А10-3044/2014 по заявлению открытого акционерного общества "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение" (ОГРН 1020300971096, ИНН 0323053578) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Бурятия (ОГРН 1040302983698, ИНН 0326023187) о признании недействительным распоряжения от 17 марта 2014 года N 12 о проведении плановой проверки,

(суд первой инстанции судья Мархаева Г.Д-С.)

при участии в судебном заседании:

от заявителя: не явился;

от заинтересованного лица: Баранов А.Б. - представитель по доверенности от 4 декабря 2012 года N 1621-1-64;

установил:

открытое акционерное общество "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение" (далее заявитель, ОАО "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Бурятия (далее ГУ МЧС по РБ) о признании недействительным распоряжения от 17 марта 2014 года N 12 о проведении плановой проверки.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 25 июля 2014 года в удовлетворении требований отказано.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ОАО "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение" обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции и принятии по делу нового судебного акта об удовлетворении заявления. Заявитель апелляционной жалобы считает, что оспариваемое распоряжение на проведение проверки должно быть издано на бланке органа государственного контроля, а не его структурного подразделения. Кроме того, заявитель апелляционной жалобы считает, что распоряжение о проведении проверки подписано неуполномоченным лицом - Главным государственным инспектором Республики Бурятия по пожарному надзору. Также заявитель апелляционной жалобы указал, что в пункте 5 распоряжения N 12, в котором в качестве цели проверки указано: "с целью исполнения плана проведения плановых проверок на 2014 год, утвержденным Прокуратурой Республики Бурятия", тогда как суд первой инстанции в решении упомянул план, утвержденный заместителем начальника ГУ МЧС России по РБ. То есть, по мнению заявителя, план, указанный в пункте 5 распоряжения и план, который принят во внимание судом первой инстанции, это разные документы и оба из них не имеют юридической силы, что означает проведение проверки с грубым нарушением правил, установленных частью 2 статьи 20. ОАО "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение" считает, что если в распоряжении о проведении проверки указано несколько лиц, то они и должны проводить проверки, а не один из них. Нарушение своих прав заявитель обосновывает тем, что на основе незаконного распоряжения выдано предписание, обязывающее совершить определенные действия и нести затраты.

ГУ МЧС по РБ представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором указало на законность и обоснованность решения суда первой инстанции, просило оставить его без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель ГУ МЧС по РБ в судебном заседании поддержал доводы, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просил отказать в ее удовлетворении.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке ст.ст. 122, 123 АПК РФ, однако заявитель своего представителя в судебное заседание не направил. В соответствии с п. 2 ст. 200, п. 3 ст. 205, п. 2 ст. 210, п. 2 ст. 215 АПК РФ, неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителя заинтересованного лица, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 31.10.2013 ГУ МЧС по РБ в адрес Прокуратуры Республики Бурятия был направлен план проведения плановых проверок на 2014 год, утвержденный заместителем начальника ГУ МЧС по РБ Приеменко В.В.

В данный план было включено, в том числе ОАО "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение", в котором запланировано проведение в отношении него плановой проверки.

На интернет-сайте http://plan.genproc.gov.ru/plan2014/ был размещен сводный план проверок субъектов предпринимательства на 2014 год. В данный план включено ОАО "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение" с проведением в отношении него плановой проверки, с указанием срока проверки - апрель (20 рабочих дней), а также цели проведения проверки - государственный надзор в области гражданской обороны и государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

17 марта 2014 года издано распоряжение N 12 о проведении в отношении ОАО "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение" плановой проверки, которое подписано Приеменко В.В. с указанием его должности Главного государственного инспектора Республики Бурятия по пожарному надзору (л.д.64-65)

Данным распоряжением были назначены лица, уполномоченные на проведение проверки:

- начальник отдела государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера подполковник внутренней службы Чупров В.А.

- заместитель начальника отдела государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера подполковник внутренней службы Баранов А.Б.

- заместитель начальника отдела государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера советник государственной гражданской службы 3 класса Лысенко Ю.Г. (пункт 3).

Пунктом 5 распоряжения предусмотрено, что проверка проводится с целью исполнения плана проведения плановых проверок на 2014 год, утвержденного Прокуратурой Республики Бурятия, задачами проверки являются осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельности по соблюдению установленных требований в области защиты населения от чрезвычайных ситуаций и принятие мер по результатам проверки.

Согласно пункту 7 распоряжения установлен срок проведения проверки - не более 20 рабочих дней (с 7 апреля 2014 года до 2 мая 2014 года).

На основании вышеуказанного распоряжения заместителем начальника отдела государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера советником государственной гражданской службы 3 класса Лысенко Ю.Г. в отношении Общества была проведена плановая проверка, о чем составлен акт проверки N 12 от 15 апреля 2014 года, а также выдано предписание N 12/4/7-3 по устранению нарушений установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Не согласившись с указанным распоряжением о проведении плановой проверки от 17 марта 2014 года N 12, ОАО "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц, в том числе судебных приставов-исполнителей, установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Согласно пункту 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

1) несоответствие оспариваемого распоряжения закону или иному нормативному правовому акту;

2) нарушение прав и законных интересов заявителя этим распоряжением.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Суд апелляционной инстанции находит правильными выводы суда первой инстанции о законности обжалуемого распоряжения о проведении проверки, исходя из следующего.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.05.2007 N 305 "Об утверждении Положения о государственном надзоре в области гражданской обороны" утверждено Положение о государственном надзоре в области гражданской обороны.

Согласно данному Положению, государственный надзор в области гражданской обороны осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы.

Государственный надзор в области гражданской обороны осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Закона N 294-ФЗ предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года (часть 2 названной статьи).

Плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов (часть 3 названной статьи).

Статьями 11, 12 Закона N 294-ФЗ установлен порядок проведения документарной и выездной (как плановой, так и внеплановой) проверок.

В силу части 2 статьи 12 Закона N 294-ФЗ выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Согласно части 4 статьи 13 Закона N 294-ФЗ срок проведения каждой из предусмотренных статьями 11 и 12 названного Федерального закона проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица.

В статье 14 Закона N 294-ФЗ предусмотрено, что проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

В части 2 указанной статьи установлены обязательные требования к содержанию распоряжения или приказа руководителя контролирующего органа, а именно: наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля; фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится; цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения; правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами; сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия; перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки; даты начала и окончания проведения проверки.

Проанализировав вышеназванные нормы, установив фактические обстоятельства дела, исследовав представленные в дело доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое распоряжение о проведении плановой выездной проверки соответствует вышеперечисленным нормам.

Статьей 20 Закона N 294-ФЗ названного закона установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя (часть 1).

Согласно части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных:

1) частями 2, 3 (в части отсутствия оснований проведения плановой проверки), частью 12 статьи 9 и частью 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 настоящего Федерального закона;

1.1) пунктами 7 и 9 статьи 2 настоящего Федерального закона (в части привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не аттестованных в установленном порядке граждан);

2) пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона;

3) частью 2 статьи 13 настоящего Федерального закона (в части нарушения сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства);

4) частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля);

5) пунктом 3 (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки), пунктом 6 (в части превышения установленных сроков проведения проверок) статьи 15 настоящего Федерального закона;

6) частью 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки);

7) частью 3 статьи 9 настоящего Федерального закона (в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок);

8) частью 6 статьи 12 настоящего Федерального закона (в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки).

Как следует из материалов дела, данная проверка проводится на основании ежегодного плана разработанного органом государственного контроля, размещенного на сайте прокуратуры Республики Бурятия http://plan.genproc.gov.ru/plan2014/.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ не содержит установлений об утверждении плана проверки прокуратурой, в том время как законом предусмотрен механизм согласования такого плана. При этом указание в пункте 5 распоряжения о проведении проверки на утвержденный прокуратурой план, при том, что фактически он согласован с прокуратурой, а не утвержден ею, не является грубым нарушением, влекущим недействительность результатов проверки.

Распоряжение о проведении плановой выездной проверки, согласно материалам дела подписано Главным государственным инспектором Республики Бурятия по пожарному надзору В.В. Приеменко, являющимся заместителем начальника ГУ МЧС России по Республике Бурятия - начальником управления надзорной деятельности.

Пунктом 5 Положения N 712 государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется лицами, перечень должностей которых утверждается Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Перечень должностных лиц Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определен приказом МЧС России от 25.01.2011 N 14, в пункте 3 которого предусмотрено, что государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляют в Главных управлениях МЧС России по субъектам Российской Федерации должностные лица управлений надзорной деятельности, в том числе заместитель начальника главного управления по надзорной деятельности - начальник управления.

Из материалов дела следует, что 29.11.2010 приказом N 112-НС Приеменко В.В. назначен на должность заместителя начальника Главного управления МЧС России по Республике Бурятия - начальника управления надзорной деятельности (Главного государственного инспектора Республики Бурятия по пожарному надзору).

Согласно должностной инструкции заместителя начальника Главного управления МЧС России по Республике Бурятия - начальника Управления надзорной деятельности определено, что заместитель начальника Главного управления МЧС России по Республике Бурятия - начальник управления надзорной деятельности является по должности Главным государственным инспектором Республики Бурятия по пожарному надзору, осуществляет федеральный государственный пожарный надзор, государственный надзор в области гражданской обороны и государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Республики Бурятия.

Кроме того, указанной инструкцией предусмотрено, что начальник Управления надзорной деятельности имеет право, в том числе назначать и проводить проверки противопожарного состояния объектов, используемых организациями и гражданами, проверки выполнения организациями и гражданами требований в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций на территории Республики Бурятия.

Таким образом, Главный государственный инспектор Республики Бурятия по пожарному надзору Приеменко В.В., вынесший оспариваемое распоряжение, одновременно является заместителем начальника Главного управления МЧС России по Республике Бурятия, то есть в силу приведенных норм лицом, уполномоченным на вынесение распоряжения о проведении плановой проверки.

При этом, указание в оспариваемом распоряжении должности Приеменко В.В. как Главного государственного инспектора Республики Бурятия по пожарному надзору или как заместителя начальника Главного управления МЧС России по Республике Бурятия-начальника управления надзорной деятельности не имеет правового значения, не влечет недействительность спорного распоряжения и не нарушает прав заявителя.

Как правильно указал суд первой инстанции, в силу должностных обязанностей, данное лицо, как руководитель управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Республике Бурятия правомерно согласовал с прокуратурой ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2014, куда был включен и заявитель по делу.

Таким образом, оспариваемое распоряжение издано в соответствии с требованиями статей 10, 14 Федерального закона N 294-ФЗ, каких либо грубых нарушений требований указанного закона при принятии оспариваемого распоряжения судом не установлено.

Факт проведения проверки одним лицом, либо группой лиц, для признания распоряжения о назначении плановой выездной проверки незаконной значения не имеет.

При указанных обстоятельствах, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии нарушений при вынесении оспариваемого распоряжения, и соответственно о законности оспариваемого распоряжения о проведении проверки.

Следовательно отсутствуют основания для признания распоряжения от 17 марта 2014 года N 12 о проведении плановой проверки недействительным и отсутствуют основания для удовлетворения заявленных требований.

Доводы, приведенные ОАО "Улан-Удэнское приборостроительное производственное объединение" в апелляционной жалобе, основаны на неправильном толкований норм действующего законодательства и свидетельствуют не о нарушении судом первой инстанции норм материального права, а о не согласии заявителя апелляционной жалобы с установленными по делу фактическими обстоятельствами, в связи с чем, не влияют по существу на правильность принятого судом первой инстанции решение. Кроме того, указанные доводы апелляционной жалобы были предметом рассмотрения и оценки суда первой инстанции, который в полном соответствии с требованиями статей 15 и 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации мотивированно и обоснованно их отклонил, сославшись на соответствующие правовые нормы и имеющиеся в материалах дела доказательства. Каких-либо убедительных контраргументов, опровергающих выводы суда первой инстанции, заявителем апелляционной жалобы не приведено.

При изложенных фактических обстоятельствах дела и правовом регулировании суд апелляционной инстанции не находит оснований, предусмотренных статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 25 июля 2014 года по делу N А10-3044/2014, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 25 июля 2014 года по делу N А10-3044/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

В. А. Сидоренко Е. В. Желтоухов