Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 октября 2014 г. N 13АП-18428/14

г. Санкт-Петербург

06 октября 2014 г.

Дело N А56-6857/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 29 сентября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 октября 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Сомовой Е.А.

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем судебного заседания Медведевой В.В.

при участии:

от заявителя: не явился, извещен

от ответчика: Олейник Л.В. по доверенности от 04.09.2014

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-18428/2014) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.07.2014 по делу N А56-6857/2014 (судья Королева Т.В.), принятое

по заявлению ОАО "РОССИЙСКИЕ ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании постановления

установил:

ОТКРЫТОЕ АКЦИОНЕРНОЕ ОБЩЕСТВО "РОССИЙСКИЕ ЖЕЛЕЗНЫЕ ДОРОГИ" (далее - Общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене Постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) от 23.12.2013 г. N 07-53-03/526 о привлечении Общества к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) с назначением административного наказания в виде штрафа 20 000 руб. за неисполнение в установленный срок Предписания Управления от 25.06.2013 г.

Решением суда первой инстанции от 07.07.2014 заявленные требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе Управление просит решение отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нарушение норм материального права.

В судебном заседании представитель Управления поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

Представитель Общества в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещен надлежащим образом, в связи с чем апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие его представителя.

Законность и обоснованность решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, Управлением была проведена внеплановая документарная проверка в отношении железнодорожного вокзала Ухта Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги", с целью контроля исполнения предписания Управления об устранении выявленных нарушений от 25.06.2013 N 07-44-03/285, срок для исполнения которого истек 22.11.2013 (далее Предписание).

Постановлением от 23.12.2013 по делу об административном правонарушении N 07-53-03/526 общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, назначено административное наказание в административного штрафа в размере 20 000 рублей. Обществу вменяется неустранение следующих нарушений, отраженных в Предписании Управления:

1. Не разработана номенклатура (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры (далее ОТИ) железнодорожного вокзала Ухта - подразделения Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее ОАО "РЖД"), что является нарушением п. 5.6.4 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования).

2. Не разработана номенклатура (перечень) должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности или на критических элементах ОТИ, что является нарушением п. 5.6.5, 5.6 Требований.

3. Не разработан порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконного вмешательства (далее АНВ) в деятельность ОТИ и/или транспортных средств (далее ТС), что является нарушением п.5.6.10 Требований.

4. Должностное лицо - начальник железнодорожного вокзала Ухты Кобзева Н.М. назначенная приказом по Северной дирекции железнодорожных вокзалов от 13.01.2012 года N 23 ответственной за обеспечением транспортной безопасности на ОТИ -железнодорожный вокзал не проверена с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу, что является нарушением п. 5.10 Требований.

5. Не осуществлена специальная профессиональная подготовка, повышение квалификации, переподготовка должностного лица - начальника железнодорожного вокзала Ухта Кобзевой Н.М., назначенной ответственной за обеспечением транспортной безопасности на ОТИ вокзала Ухта в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, что является нарушением п. 5.12 Требований.

6. Отсутствует информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС. а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение: - прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности вне КПП или без соблюдения условий допуска,

- перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным перевозочным и/или удостоверяющим личность документам,

- проноса (провоза) предметов и/или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и зону свободного доступа ОТИ или ТС, а также о предметах и веществах, которые запрещены или ограничены для перемещения,

- совершения АНВ в отношении ОТИ и ГС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий, что является нарушением п.п.5.14.1, 5.14.2, 5.14.3, 5.14.4 Требований.

7. Не проведено самостоятельно, так и с участием представителей федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией учения и тренировки по реализации планов обеспечения транспортной безопасности с периодичностью не реже одного раза в год для ОТИ и ТС третьей и четвертой категорий и не менее двух раз в год для ОТИ и ТС первой и второй категорий, что является нарушением п. 5.15 Требований.

8. Не созданы и оснащены посты (пункты) управления обеспечением транспортной безопасности необходимыми средствами управления и связи, обеспечивающими взаимодействие как между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ или ТС, так и с силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие, что является нарушением п. 5.22 Требований.

9. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС), что является нарушением п. 5.25.1 Требований.

10. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС, что является нарушением п.5.25.2 Требований.

11. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности), что является нарушением п. 5.25.3 Требований.

12. Не установлена в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее -технологический сектор зоны транспортной безопасности), что является нарушением п. 5.25.4 Требований.

13. Не разработана схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ, а также зоны свободного доступа ОТИ, что является нарушением п. 5.25.5 Требований.

14. Не организован пропускной и внутриобъектовый режимы на ОТИ в соответствии с внутренними организационно-распорядительными документами субъекта транспортной инфраструктуры, направленными на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ. и утвержденными планами обеспечения транспортной безопасности, что является нарушением п. 5.27 Требований.

15. Не установлены единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев в соответствии со следующим порядком, что является нарушением п. 5.30 Требований.

16. Образцы пропусков всех видов не согласованы с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности, что является нарушением п. 5.30.23 Требований.

17. Не обеспечено хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности в течение 15 суток, что является нарушением п. 10.5.6 Требований.

18. Охрана железнодорожного вокзала Ухта, согласно Договора "на оказание услуг по охране объектов" N СРДЖВю-11 от 06.02.20212г. осуществляется обществом с ограниченной ответственностью, частным охранным предприятием "Дон", что является нарушением части 2 статьи 4 Федерального закона РФ от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", пункта 15 Приложения N 1 к Постановлению Правительства РФ от 14.08.1992 г. N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности".

Не согласившись с указанным постановлением, ОАО "РЖД" оспорило его в судебном порядке.

Исследовав материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на апелляционную жалобу, апелляционный суд приходит к выводу о наличии оснований для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы.

Согласно части 10 статьи 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Согласно пункту 10 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу части 2 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ).

Пунктом 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ установлено, что на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 2 статьи 9 Закона N 16-ФЗ).

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 4 Требований N 43 они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

В соответствии с пунктом 5.7 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В силу пункта 5.8 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Следовательно, проведение оценки уязвимости и принятие решения об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости не являются компетенцией субъекта транспортной инфраструктуры, в данном случае - ОАО "РЖД", а отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для разработки плана обеспечения его транспортной безопасности.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Согласно пункту 2 указанного Порядка план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности. В соответствии с пунктом 3 Порядка план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства для подписания от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористических операций.

Железнодорожный вокзал Ухта (объект транспортной инфраструктуры) внесен в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств 29.06.2011 под реестровым номером ЖВД 116178 с присвоением 2 категории. Уведомление о включении в реестр категорированных ОТИ получено обществом 31.05.2011.

Арбитражным судом первой инстанции сделан вывод о том, что общество не имело возможности предпринять какие-либо иные законные меры для обеспечения проведения оценки уязвимости железнодорожного вокзала и утверждение ее результатов в установленный пунктом 5.7 Требований срок, а соответственно на момент проведения проверки в отношении общества, установленный частью 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ срок для разработки и направления на утверждение плана обеспечения транспортной безопасности не истек.

Между тем, суд апелляционной инстанции считает нецелесообразным длительное проведение оценки уязвимости ОТИ (с 2011 года по 2013 год). Неисполнение контрагентом по договору принятых на себя обязательств в период с ноября 2011 года по март 2013 года не является уважительной причиной для несоблюдения требований законодательства в области обеспечения безопасности на железнодорожном транспорте. С учетом того, что железнодорожный вокзал Ухта включен в реестр категорированных ОТИ 29.06.2011 под реестровым номером ЖВД 116178 с присвоением 2 категории, ОАО "РЖД" при должной степени осмотрительности могло исполнить предписание уполномоченного органа в надлежащие сроки. Невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности, образует событие административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

Вместе с тем, согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Между тем, для привлечения к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 КоАП РФ достаточно наличие состава вменяемого правонарушения по одному из вменяемых нарушений (неисполнение одного из требований предписания).

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доказательств, свидетельствующих о том, что правонарушение вызвано чрезвычайными обстоятельствами и другими непредвиденными, непреодолимыми препятствиями, обществом в материалы дела не представлено. Общество имело реальную и объективную возможность для исполнения предписания уполномоченного органа.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об обоснованности требований апелляционной жалобы Управления и наличии в действиях ОАО "РЖД" состава вменяемого административного правонарушения. При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 07.07.2014 по делу N А56-6857/2014 отменить, в удовлетворении заявления - отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.А. Сомова

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова