Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2014 г. N 10АП-10231/14

г. Москва

07 октября 2014 г.

Дело N А41-30844/14

Резолютивная часть постановления объявлена 02 октября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 октября 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Виткаловой Е.Н.,

судей Игнахиной М.В., Шевченко Е.Е.,

при ведении протокола судебного заседания: Шакуровым И.И.,

при участии в заседании:

от заявителя - Кашинский Д.А., по доверенности от 21.05.2014 N 5,

от заинтересованного лица - Калажоков В.Х., по доверенности от 18.12.2013 N 07,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Туровский" на решение Арбитражного суда Московской области от 07 июля 2014 года по делу N А41-30844/14, принятое судьей Гейц И.В., по заявлению открытого акционерного общества "Туровский" о признании незаконными действий Серпуховского межрайонного отдела Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по г. Москва, Московской и Тульской областям по проведению проверок на земельном участке с кадастровым номером 50:32:0060205:12 и обязании устранить нарушение прав ОАО "Туровский",

УСТАНОВИЛ:

ОАО "Туровский" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) (Управление по городу Москва, Московской и Тульской областям) (далее - заинтересованное лицо, административный орган) о признании незаконными действий Серпуховского межрайонного отдела Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по г. Москва, Московской и Тульской областям по проведению проверок на земельном участке с кадастровым номером 50:32:0060205:12 и обязании устранить нарушение прав ОАО "Туровский".

Решением от 07 июля 2014 года Арбитражный суд Московской области в удовлетворении заявленных требований общества отказал.

Не согласившись с указанным судебным актом, ОАО "Туровский" обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой решение Арбитражного суда Московской области считает незаконным и необоснованным, вынесенным при неправильном применении норм материального права, неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Просит решение суда отменить, принять новый судебный акт.

В судебном заседании апелляционного суда в обоснование доводов жалобы заявитель указал, что нормами действующего законодательства к полномочиям Россельхозпадзора не отнесено осуществление такого действия, как проведение мероприятий по обследованию каких-либо объектов. Нормами законодательства установлено, что Распоряжение о проведении проверки может быть издано либо на основании плана проверок (плановая проверка), либо по согласованию с органами прокуратуры (внеплановая проверка). В материалы настоящего дела Управлением Россельхознадзора не было представлено доказательств включения в план проверок не только ОАО "Туровский", но и не было представлено доказательств включения в план проверок проведения проверки земельных участков в кадастровом квартале N 50:32:0060205. Также не были представлены доказательства согласования проведения такой проверки с органами прокуратуры. На основании Распоряжения от 09.04.2014 N 175-РП и Распоряжения от 23.04.2014 N 205-РП должно было проводиться обследование земельных участков, входящих в кадастровый квартал с N50:32:0060205. При этом в материалах дела не содержится акта обследования земельных участков, входящих в кадастровый квартал с N 50:32:0060205, но имеется акт обследования земельного участка с кадастровым номером N 50:32:0060205:12. Таким образом, проверка всего кадастрового квартала N 50:32:0060205 не проводилась, а была проведена проверка конкретного земельного участка с кадастровым номером 50:32:0060205:12, принадлежащего ОАО "Туровский". На основании изложенного суд первой инстанции необоснованно ссылался на положения пункта 1 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". При проведении проверки на конкретном земельном участке Управление Россельхознадзора обязано осуществлять взаимодействие с собственником этого земельного участка.

Представитель административного органа возражал против доводов жалобы. Просил обжалуемое решение оставить без изменения.

Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Десятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 06.05.2014 административным органом на основании распоряжения от 09.04.2014 N 175-РП, распоряжения от 23.04.2014 N 205-РП проведено обследование территории кадастрового квартала N 50:32:0060205, в том числе земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 50:32:0060205:12, общей площадью 170 га, расположенного на территории Серпуховского муниципального района Московской области в районе населенного пункта д. Турово и входящего в границы кадастрового квартала N 50:32:0060205.

При проведении обследования административным органом установлено, что собственником земельного участка с кадастровым номером 50:32:0060205:12 является ОАО "Туровский"; земельный участок сельскохозяйственного назначения; обществом не выполнены установленные требования и обязательные мероприятия по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, часть участка на площади, примерно 4 га, для сельскохозяйственного производства не используется, зарастает многолетней ссорной и древесно-кустарниковой растительностью; не проводятся мероприятия по устранению засоренности почв сорными растениями, деревьями и кустарниками.

По результатам обследования составлен акт от 06.05.2014 о проведении обследования территорий земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым N 50:32:0060205:12, с приложением фототаблицы.

06.05.2014 в связи с выявленными нарушениями, отраженными в материалах проверки, административным органом вынесено определение N 51з/2014 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования по признакам состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Одновременно административным органом вынесено определение N 51з/2014 об истребовании сведений.

Считая, действия Серпуховского межрайонного отдела Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по г. Москва, Московской и Тульской областям по проведению проверок на земельном участке с кадастровым номером 50:32:0060205:12 незаконными, нарушающими права ОАО "Туровский", общество обратилось с заявлением в суд.

Изучив материалы дела, апелляционный суд находит обоснованным вывод суда первой инстанции о законности действий Управления Россельхознадзора по проведению проверок на земельном участке с кадастровым номером 50:32:0060205:12 в связи со следующим.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, названной нормой предусмотрено оспаривание не только ненормативных правовых актов, но и любых иных решений публичных органов, а также их действий (бездействия) не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту и нарушающих их права заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания оспариваемых действий незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: оспариваемые действия должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту и нарушать права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно материалам дела 09.04.2014 с целью контроля за соблюдением требований законодательства в сфере земельного и природоохранного законодательства, обеспечения плодородия почв, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельхозиспользования) Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по городу Москва, Московской и Тульской областям вынесено распоряжение о проведении мероприятий по обследованию земельных участков сельскохозяйственного назначения, входящих в состав кадастрового квартала N 50:32:0060205.

Задачами указанного обследования определены: выявление, предупреждение и пресечение нарушений обязательных требований законодательства в области земельного и природоохранного законодательства, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения и земельных участков сельхозиспользования).

На основании указанного распоряжения административным органом проведено обследование земельных участков, входящих в состав кадастрового квартала N 50:32:0060205, в том числе земельного участка сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 50:32:0060205:12, собственником которого является ОАО "Туровский", земельный участок имеет разрешенное использование для сельхозпроизводства.

Согласно главе 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 (далее - Положение), Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных; руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, а также настоящим Положением; осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с главой 2 Положения Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет, в том числе государственный земельный надзор на землях сельскохозяйственного назначения и на земельных участках в составе зон сельскохозяйственного использования в населенных пунктах в пределах своей компетенции.

Согласно главе 1 Положения об Управлении Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по городу Москва, Московской и Тульской областям, утвержденного Приказом Россельхознадзора от 15.04.2013 N 204 (далее - Положение об Управлении), Управление является государственным органом, находящимся в подчинении Россельхознадзора, который осуществляет полномочия в закрепленной сфере деятельности на территории города Москвы, Московской и Тульской областей.

В соответствии с пунктом 9.3.5 главы 2 Положения об Управлении Управление на закрепленной территории, в том числе на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования в составе земель населенных пунктов, осуществляет надзор за соблюдением выполнения мероприятий по сохранению и воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения, включая мелиорированные земли; требований по предотвращению самовольного снятия, перемещения и уничтожения плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; иных требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель в пределах установленной сферы деятельности.

При этом Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по городу Москва, Московской и Тульской областям в рамках своих полномочий на закрепленной территории: составляет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, протоколы об административных правонарушениях, рассматривает в установленном порядке дела об административных правонарушениях и налагает административные штрафы; подготавливает и передает в следственные органы, прокуратуру и судебные инстанции материалы по делам о нарушениях законодательства Российской Федерации в закрепленной сфере деятельности; организовывает проведение необходимых расследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления надзора в закрепленной сфере деятельности; выдает предписания юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям об устранении выявленных нарушений; в установленной сфере деятельности взыскивает штрафы и предъявляет иски на возмещение нанесенного ущерба.

На основании изложенного апелляционный суд не принимает довод жалобы об отсутствии у органов Россельхозпадзора полномочий на осуществление мероприятий по обследованию каких-либо объектов.

Судом первой инстанции обоснованно отклонен довод заявителя о том, что при проведении в отношении общества проверки административным органом допущены нарушения положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в соответствии с которым при проведении проверки на конкретном земельном участке Управление Россельхознадзора обязано осуществлять взаимодействие с собственником этого земельного участка.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

В силу пункта 1 части 3 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля (далее также - органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля), и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются.

Апелляционный суд поддерживает суд первой инстанции в выводе о том, что сами по себе действия административного органа по обследованию земельных участков не могут являться действиями, направленными на взаимодействие с собственником, владельцем или пользователем земельного участка.

Кроме того, осматриваемый в рамках обследования земельный участок сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 50:32:0060205:12 не огорожен и свободный доступ на него не ограничен. Соответственно, применительно к обстоятельствам рассматриваемого дела, взаимодействия между обществом и административным органом не требовалось.

Как верно отмечено судом первой инстанции, действия административного органа по обследованию земельного участка, а также оформленный по его результатам акт о проведении обследования территорий земельного участка не возлагает на общество какие-либо обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора).

Проведенное административным органом обследование спорного земельного участка не влияет непосредственно на объем прав общества в отношении проверяемого участка, не определяют меру ответственности, носят информационный характер, поскольку содержат лишь установленные в ходе обследования обстоятельства.

В данном случае рассматриваемый акт административного органа не содержит конкретных предписаний в адрес заявителя, влияющих на возникновение, изменение, отмену его прав и обязанностей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Данный акт лишь фиксирует обстоятельства, установленные проверяющими в ходе проверки, а также содержит сделанные на основании анализа этих обстоятельств выводы проверяющих, то есть носит информационный характер, и прав заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушает.

Таким образом, оспариваемыми действиями административного органа по проведению обследования земельного участка и составления по его результатам акта права общества не нарушены, ему не созданы препятствия в осуществлении предпринимательской деятельности. Доказательств обратного заявителем суду не представлено.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ одним из поводов к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Таким образом, уполномоченное лицо административного органа, установив при обследовании спорного земельного участка, непосредственно выявив при осуществлении контрольно-надзорных мероприятий признаки состава административного правонарушения, вправе возбудить дело об административном правонарушении и проведении административного расследования.

Из материалов дела следует, что поводом к возбуждению дела об административном правонарушении по части 2 статьи 8.7 КоАП РФ в отношении общества явилось непосредственное обнаружение должностным лицом административного органа достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения. Соответственно, нарушений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в части организации и проведения обследования спорного земельного участка и возбуждения на основании материалов обследования дела об административном правонарушении, проведении административного расследования, не усматривается, применению в данном случае положения указанного закона не подлежат.

Согласно части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, возлагается на соответствующий орган.

В данном случае заинтересованным лицом доказана законность и обоснованность проведения обследования рассматриваемого земельного участка.

Обществом не представлены доказательства, подтверждающие нарушение его прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 3 статьи 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

При таких обстоятельствах апелляционный суд поддерживает суд первой инстанции в выводе о законности действий Управления Россельхознадзора по проведению проверок на земельном участке с кадастровым номером 50:32:0060205:12, не находит оснований для удовлетворения жалобы ОАО "Туровский", считает ее ошибочной, основанной на неправильном толковании норм законодательства.

Также апелляционный суд не находит безусловных оснований для отмены обжалуемого решения, не усматривает процессуальных нарушений при принятии оспариваемого судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 07.07.2014 по делу N А41-30844/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Виткалова

Судьи

М.В. Игнахина Е.Е. Шевченко