Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 15 октября 2014 г. N 07АП-9256/14

г. Томск

15 октября 2014 г.

Дело N А45-10893/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10 октября 2014 г.

Полный текст постановления изготовлен 15 октября 2014 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи О.А. Скачковой,

судей Л.А. Колупаевой, А.Л. Полосина,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ю.В. Кузнецовой с использованием средств аудиозаписи,

при участии в заседании:

от заявителя - без участия (извещен),

от заинтересованного лица - без участия (извещен),

от третьего лица - М.В. Квашниной по доверенности от 01.07.2014, паспорт,

рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области

на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 01 августа 2014 г. по делу N А45-10893/2014 (судья Т.А. Наумова)

по заявлению мэрии города Новосибирска (630099, г. Новосибирск, Красный проспект, д. 34)

к Министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области (630011, г. Новосибирск, Красный проспект, д. 18)

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: общество с ограниченной ответственностью "БРИК" (630004, г. Новосибирск, ул. Челюскинцев, д. 14/2, офис 407)

об оспаривании предписания N 01-14 от 23.01.2014,

УСТАНОВИЛ:

Мэрия города Новосибирска (далее - заявитель, мэрия) обратилась в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании недействительным предписания от 23.01.2014 N 01-14, выданного Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области (далее-заинтересованное лицо, министерство).

По делу в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "БРИК" (далее - третье лицо, общество, ООО "БРИК").

Решением суда от 01.08.2014 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, министерство обратилось в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить полностью и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что действующее законодательство предусматривает возможность отмены или приостановления разрешения на строительство в случае его выдачи с нарушением градостроительного законодательства. Также апеллянт указывает, что положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) не распространяются на мероприятия по контролю, проводимые в отношении органов местного самоуправления.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Мэрия и ООО "БРИК" представили отзывы на апелляционную жалобу, в которых просят оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. По их мнению, решение суда законно и обоснованно.

Подробно доводы изложены в отзывах на апелляционную жалобу.

В судебном заседании представитель общества просила в удовлетворении жалобы отказать по основаниям, изложенным в отзыве.

Заявитель и заинтересованное лицо о месте и времени судебного разбирательства извещены надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции не явились, своих представителей не направили. На основании статьи 156 АПК РФ) апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителей перечисленных лиц, участвующих в деле.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителя третьего лица, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области в период с 13.01.2014 по 23.01.2014 на основании приказа от 24.12.2013 N 490-в проведена внеплановая документарная проверка Мэрии города Новосибирска по вопросу выдачи разрешения на строительство RU 54303000-244 от 09.08.2013 на строительство многоквартирного жилого дома со встроенными помещениями общественного назначения и подземной автостоянкой застройщику ООО "БРИК" по адресу: ул. Журинская, стр. 37.

По результатам проверки составлен акт проверки N 02-14 от 23.01.2014, в котором указано на несоответствие проектной документации требованиям Местных нормативов градостроительного проектирования г. Новосибирска (далее - МНГП), утвержденных постановлением Мэра от 23.07.2007 N 563-а, а именно: в границах земельного участка, предназначенного для жилого дома, не обеспечено достаточное количество площадок и элементов благоустройства в нарушение пункта 2.6 и приложения 1 МНГП (площадки для отдыха и игр детей составляют 197 кв.м при требуемой по проекту площади 459 кв.м, спортивные площадки составляют 159 кв.м при требуемой 656 кв.м), при этом запроектированные площадки не соответствуют требованиям пункта 5.12 СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" по инсоляции придомовой территории).

На основании акта проверки 23.01.2014 мэрии выдано предписание N 01-14, которым в срок до 30.04.2014 предписано:

1. Руководствуясь частью 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отменить разрешение на строительство RU 54303000-244 от 09.08.2013.

2. Принять меры, направленные на устранение причин и условий, способствующих отмеченным в акте нарушениям законодательства, и недопущению подобных нарушений впредь.

Не согласившись с указанным предписанием, мэрия обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что при отсутствии перечисленных в частях 21.1, 21.4 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) оснований, прекращение действия разрешения на строительство RU 54303000-244 от 09.08.2013 не представляется возможным, следовательно, предписание противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы мэрии и общества.

Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данными выводами суда по следующим основаниям.

Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Как следует из заявления мэрии, предметом спора по настоящему делу выступает предписание министерства, в котором мэрии предписано в административном порядке отменить ранее выданное разрешение на строительство.

В силу пункта 1 части 3 статьи 8.1 ГрК РФ должностные лица органов, осуществляющих контроль за соблюдением законодательства о градостроительной деятельности, в случае выявления фактов нарушения органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности обязаны направлять в соответствующие органы местного самоуправления обязательные предписания об устранении выявленных нарушений законодательства о градостроительной деятельности и устанавливать сроки устранения таких нарушений.

Поскольку предписание - это обязательный для исполнения документ установленной формы, составленный и направленный (врученный) от имени уполномоченного по контролю органа конкретному лицу и содержащий требования об обязательном выполнении всех пунктов выданного предписания лицом, допустившим нарушения законодательства, в установленный в нем срок и сообщения об этом контролирующему органу, арбитражный суд при рассмотрении дела о его оспаривании должен установить обеспечено ли при вынесении предписания контролирующим органом соблюдение норм действующего законодательства, а также законных интересов нарушителя или иных лиц, не превышая разумно необходимые меры воздействия на них. Таким образом, предписание должно быть законным, четко сформулированным, понятным и реально исполнимым.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (части 2, 4 указанной статьи).

Согласно части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:

1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Частью 21.1 названной статьи установлено, что действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления или уполномоченной организации, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, в случае:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

Дополнительно с учетом части 21.4 статьи 51 ГрК РФ уполномоченными на выдачу разрешений на строительство федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления или уполномоченной организацией, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, принимается также решение о прекращении действия разрешения на строительство в срок, указанный в части 21.2 настоящей статьи, при получении одного из следующих документов:

1) уведомление исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего решение о прекращении прав на земельный участок;

2) уведомление исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего решение о прекращении права пользования недрами.

Таким образом, перечень законных оснований для прекращения действия разрешения на строительство является исчерпывающим.

Согласно статье 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими издавшими соответствующий муниципальный правовой акт, судом.

Из анализа содержания вышеприведенных норм следует, что органы местного самоуправления отвечают за законность принимаемых муниципальных правовых актов, поэтому обязаны проверить наличие правовых оснований для принятия соответствующих актов. Отмена органом местного самоуправления принятого им акта возможна исходя из необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций.

Учитывая, что разрешение на строительство (реконструкцию) не может считаться выданным на законных основаниях при нарушении порядка его выдачи, прекращение действия разрешения на строительство уполномоченными на выдачу разрешений на строительство органа местного самоуправления производятся только на основаниях, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 ГрК РФ, перечень которых как указано выше, является исчерпывающим.

С учетом этого, принимая во внимание положения статей 3, 4, Федерального закона от 30.12.2004 N 214-ФЗ "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" и фактические обстоятельства настоящего дела, в том числе наличие зарегистрированных договоров участия в долевом строительстве по указанному адресу, суд первой инстанции верно установил, что при отсутствии перечисленных в части 21.1, 21.4 статьи 51 ГрК РФ оснований, прекращение действия разрешения на строительство RU 54303000-244 от 09.08.2013 не представляется возможным.

При этом арбитражный суд верно сослался на правовую позицию, изложенную в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.02.2010 N 15951/09.

Так, в данном постановлении указано, что возникшие при рассмотрении дела в данном случае гражданские права могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения этого вопроса в административном порядке законодательством не допускается. При этом в вышеуказанном судебном акте указано, что содержащееся в вышеназванном постановление толкование правовых норм является общеобязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.

Позиция подателя жалобы о невозможности применения к фактическим обстоятельствам настоящего дела указанного постановления основана на ошибочном толковании содержания постановления и приведенных в нем норм права, в связи с чем отклоняется апелляционном судом.

Ссылка подателя жалобы на иную судебную практику не может быть принята апелляционным судом во внимание при рассмотрении настоящего дела, так как какого-либо преюдициального значения для настоящего дела не имеет, принята судами по конкретным делам, фактические обстоятельства которых отличны от фактических обстоятельств настоящего дела.

Кроме того, как следует из материалов дела и верно указал суд первой инстанции, при выдаче спорного разрешения на строительство обществу мэрией проверены основания для его выдачи и соответствие проектной документации установленным требованиям.

Так, министерство указывает, что: 1. площадки для отдыха и игр детей составляют 197 кв.м при требуемой по проекту площади 459 кв.м. Однако для обеспечения проектируемого жилого дома площадками для игр детей проектом предусмотрено 542 кв.м: 345 кв.м на третьем этаже, 197 кв.м - на земельном участке в уровне первого этажа; 2. спортивные площадки составляют 159 кв.м при требуемой 656 кв.м. Однако для обеспечения проектируемого жилого дома площадками для занятий физкультурой проектом предусмотрено 1426 кв.м, в том числе 352 кв.м на третьем этаже, 119 кв.м на земельном участке в уровне первого этажа, а также запланирована велодорожка общей площадью 955 кв.м; 3. запроектированные площадки не соответствуют требованиям пункта 5.12 СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях" по инсоляции придомовой территории. Указанные выводы министерства противоречат результатам положительного заключения негосударственной экспертизы ООО "Геопроект" от 20.03.2013 N 2-1-1-0205.12, акту Инспекции государственного строительного надзора Новосибирской области от 15.05.2014.

С учетом изложенного, представленные в материалы дела документы подтверждают доводы заявителя и общества о соответствии проекта требуемым нормативам, не опровергнуты министерством в порядке статьи 65 АПК РФ соответствующими доказательствами. Кроме того апелляционный суд учитывает, что апеллянт в жалобе не указывает в чем именно имеется несоответствие проектной документации требованиям градостроительного законодательства с учетом представленных заявителем и третьим лицом доказательств и выводов суда первой инстанции по ним.

Таким образом, апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что предписание выдано в отсутствии правовых оснований для его выдачи и невозможно к исполнению ввиду незаконности предписанного в нем действия по отмене выданного разрешения на строительство.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 АПК РФ каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого акта и обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или лицо, которые приняли соответствующий акт (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Принимая во внимание вышеуказанные положения процессуального и материального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее по отдельности, оценив все имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям статей 65, 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что предписание от 23.01.2014 N 01-14 противоречит требованиям действующего законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что фактические обстоятельства, имеющие существенное значение для разрешения спора по существу, установлены судом на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого предписания и о нарушении в данном случае прав и законных интересов мэрии и общества являются обоснованными.

Вместе с тем апелляционный суд считает обоснованным довод жалобы министерства о том, что положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) не распространяются на мероприятия по контролю, проводимые в отношении органов местного самоуправления.

В данном случае указание судом первой инстанции в решении иного вывода по доводу министерства само по себе не привело к принятию неправильного по существу судебного акта, соответственно, не может служить обязательным основанием для его отмены или изменения. Доказательства, имеющиеся в материалах дела, исследованы судом первой инстанции в соответствии с требованиями АПК РФ, существенных нарушений положений статей 10, 15, 65, 71, 168, 170 АПК РФ, повлекших возможность принятия иного судебного акта в данной части, а также обстоятельств, влекущих безусловную отмену судебного акта, апелляционным судом не установлено.

В целом доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, положенные в основу принятого решения, и не могут служить основанием для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Таким образом, принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы у суда апелляционной инстанции не имеется.

С учетом того, что заинтересованное лицо освобождено от уплаты государственной пошлины в силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 НК РФ, судебные расходы по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не распределяются.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Новосибирской области от 01 августа 2014 г. по делу N А45-10893/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

О.А. Скачкова

Судьи

Л.А. Колупаева А.Л. Полосин