Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2014 г. N 18АП-9052/14

г. Челябинск

13 октября 2014 г.

Дело N А76-2229/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 13 октября 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Малышевой И.А., Ивановой Н.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по Красноармейскому району Челябинской области на решение Арбитражного суда Челябинской области от 27 июня 2014 года по делу N А76-2229/2014 (судья Михайлова Е.А.).

Администрация Луговского сельского поселения (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением к Начальнику ОГИБДД Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по Красноармейскому району Челябинской области Кильдюшеву М.Н. (далее - начальник ОГИБДД Кильдюшев) о признании незаконным и отмене постановления от 05.11.2013 74 АА N 010925 по делу об административном правонарушении, которым администрация привлечена к административной ответственности по ст. 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс), в виде наложения административного штрафа в размере 300 000 руб. (т. 1, л.д. 3-6).

Определением суда от 09.05.2014 (т. 1, л.д. 119-120) к участию в деле в качестве соответчика привлечен Отдел Министерства внутренних дел Российской Федерации по Красноармейскому району Челябинской области (далее - заинтересованное лицо, отдел, административный орган).

Решением суда от 27 июня 2014 года (резолютивная часть объявлена 20 июня 2014 года) заявление удовлетворено, оспоренное постановление признано незаконным и отменено. В части требований к начальнику ОГИБДД Кильдюшеву производство по делу прекращено в связи с принятием судом отказа администрации от заявления к нему (с учетом определения суда от 30.06.2014 об исправлении опечатки).

Не согласившись с таким решением, отдел обжаловал его в апелляционном порядке - в жалобе просит решение суда отменить в части удовлетворения заявленных требований и вынести новый судебный акт, отказав администрации в признании незаконным постановления от 05.11.2013 74 АА N 010925.

В жалобе административный орган указал, что судом не учтен п. 1.1.2 Соглашения от 03.12.2012 о передаче осуществления полномочий (части полномочий) по регулированию вопросов местного значения (далее - Соглашение), согласно которому администрация передала полномочия Администрации Красноармейского муниципального района (далее - муниципальный район) по дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также не учтен п. 1.3 и 1.3.2 Соглашения, согласно которому муниципальный район передал часть осуществления своих полномочий по регулированию вопросов местного значения администрации, в том числе: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района и обеспечение безопасности дорожного движения на них.

Участок дороги, не соответствующий п. 3.1.1, 3.1.2 "ГОСТ Р 50597-93. Государственный стандарт Российской Федерации. Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" (утвержден постановлением Госстандарта России от 11.10.1993 N 221), соединяет два населенных пункта: поселок Луговой и деревню Печенкино, то есть не находится в границах населенных пунктов.

Поэтому полномочиями по содержанию данной автомобильной дороги в безопасном для дорожного движения состоянии наделена администрация, то есть оспоренное постановление вынесено в отношении надлежащего лица, являющегося субъектом совершенного административного правонарушения.

Также, по мнению отдела, административным органом порядок привлечения заявителя к административной ответственности не нарушен.

Письменных отзывов на жалобу в материалы дела не поступило.

Лица, участвующие в деле о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом - в судебное заседание после перерыва лица, участвующие в деле, не явились.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), дело рассмотрено апелляционным судом в отсутствие лиц, участвующих в деле.

В соответствии с ч. 5 ст. 268 АПК РФ, в отсутствие возражений лиц, участвующих в деле, решение пересматривается арбитражным апелляционным судом в обжалуемой заинтересованным лицом части.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, 29.10.2013 государственным инспектором ОГИБДД ОМВД РФ по Красноармейскому району Челябинской области Харченко В.И. в порядке ежедневного обследования составлены два акта комплексной проверки участка автомобильной дороги "пос. Луговой - дер. Печенкино" с 1 по 19 км. и с 1 по 6 км. соответственно (т. 1, л.д. 83-84), которыми зафиксированы: на 8 км. ямочность, коллейность, просадки, выбоины, отсутствует обочина, всего в количестве 11 штук (ответственный за устранение - администрация); на 3 км. ямочность, коллейность, просадки, выбоины, всего в количестве 3 штук (ответственный за устранение - администрация).

По результатам проверки 29.10.2013 в отношении заявителя составлен протокол 74 АА N 211825 об административном правонарушении, которым администрации вменено нарушение п. 3.1.1 ГОСТ Р50597-93, п. 13. Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090 "О правилах дорожного движения" (далее - Основные положения), в виде допущения образования дефектов дорожного покрытия, превышающих по длине 15 см., по ширине 60 см., по глубине 5 см. (т. 1, л.д. 82).

05 ноября 2013 года постановлением 74 АА N 010925 по делу об административном правонарушении администрация привлечена к административной ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа в размере 300 000 руб. (т. 1, л.д. 81).

Не согласившись с таким постановление, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, со ссылкой на п. 1.1.2 Соглашения, исходил из того, что администрация в данном случае не является субъектом вмененного правонарушения.

Кроме того, суд посчитал нарушенным процессуальный порядок привлечения заявителя к административной ответственности, поскольку вопрос о наличии вины администрации в совершении вмененного правонарушения административным органом не исследовался, в чем конкретно состоит вина заявителя, в постановлении не указано, факт признания вины заявителем в постановлении не зафиксирован.

Оценив в порядке ст. 71, 210 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со ст. 12.34 КоАП РФ несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц, ответственных за состояние дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

Субъектами правонарушения, ответственность за которое предусмотрена данной статьей, являются, в том числе, юридические лица независимо от форм собственности, уполномоченные осуществлять содержание и ремонт данных объектов.

Согласно правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 09.07.2013 N 3369/13 по делу N А09-7558/2012, лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления.

В силу ст. 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ), основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Статьей 12 Закона N 196-ФЗ установлено, что содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения.

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Федеральными законами от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) и от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" на органы местного самоуправления возложены обязанности по благоустройству территорий муниципальных образований, осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

В соответствии с п. 13 Основных положений, должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, обязаны содержать дороги в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, принимать меры к своевременному устранению помех для движения.

Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения устанавливает ГОСТ Р 50597-93.

Так, п. 3.1.1 названного ГОСТ установлено, что покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной Правилами дорожного движения скоростью.

Предельные размеры отдельных просадок, выбоин и т.п. не должны превышать по длине 15 см, ширине - 60 см и глубине - 5 см (п. 3.1.2 ГОСТ Р50597-93).

Установленные стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов. В случае, когда эксплуатационное состояние дорог и улиц не отвечает требованиям настоящего стандарта, на них должны быть введены временные ограничения, обеспечивающие безопасность движения, вплоть до полного запрещения движения.

Делая вывод о том, что администрация в рассматриваемой ситуации не является надлежащим субъектом инкримнированного административного правонарушения в силу отсутствия у нее полномочий по надлежащему содержанию автомобильной дороги "пос. Луговой - дер. Печенкино", не правильно применил нормы материального права, неполно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, и соответственно сделал выводы, не соответствующие обстоятельствам дела.

В соответствии с ч. 4 ст. 15 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема указанных в настоящей части межбюджетных трансфертов, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений. Порядок заключения соглашений определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования.

На основании указанной нормы Закона N 131-ФЗ 03 декабря 2012 года муниципальное образование "Луговское сельское поселение" и муниципальное образование "Красноармейский муниципальный район" заключили Соглашение, в силу п. 1.1.2 которого дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (в том числе организация капитального ремонта), переданы администрацией муниципальному району.

В свою очередь, согласно п. 1.3 Соглашения муниципальный район передал администрации часть осуществления своих полномочий по регулированию вопросов местного значения, в том числе в соответствии с п. 1.3.2 - дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Настоящее Соглашение вступило в действие с 01.01.2013, заключено сроком на 1 год (п. 5.1 и 5.2 Соглашения).

Из дела видно, что автодорога местного значения "пос. Луговой - дер. Печенкино" является автомобильной дорогой местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, она не относится к местным дорогам в границах населенных пунктов - Луговское сельское поселение и деревня Печенкино. Следовательно, на момент совершения правонарушения (29.10.2013) ответственность за надлежащую организацию деятельности в отношении этой автомобильной дороги, осуществления муниципального контроля за сохранностью этой автомобильной дороги, и обеспечение безопасности дорожного движения на ней, возложена на администрацию в силу Закона N 131-ФЗ и Соглашения.

Поэтому в рассматриваемом случае именно администрация является надлежащим субъектом вмененного административного правонарушения, ответственность за совершение которого установлена ст. 12.34 КоАП РФ.

Соответственно, вывод суда первой инстанции об отсутствии у административного органа оснований для привлечения заявителя к административной ответственности является необоснованным, сделанным при неправильном применении норм материального права и не соответствует установленным по делу обстоятельствам.

Кроме того, судом не учтено следующее.

На основании ч. 1 ст. 1.5 Кодекса лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В силу ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Порядок привлечения к административной ответственности, который является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях, установлен КоАП РФ.

Юридическое лицо, каковым является администрация, признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (ч. 1 ст. 2.1 Кодекса).

Однако, суд первой инстанции, указав в своем решении названную норму права, неправомерно сослался на индивидуального предпринимателя как привлекаемое лицо.

Из содержания приведенных положений КоАП РФ следует, что административное правонарушение характеризуется такими обязательными признаками, как противоправность и виновность.

В п. 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 21.04.2005 N 119-О, положения ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ, предусматривающие основания, при обязательном наличии которых юридическое лицо может быть признано виновным в совершении административного правонарушения, направлены на обеспечение действия презумпции невиновности (ст. 1.5 Кодекса), имеют целью исключить возможность привлечения юридических лиц к административной ответственности при отсутствии их вины и сами по себе не нарушают конституционные права и свободы заявителя. Установление же того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, и были ли приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, а также проверка доказательств, свидетельствующих о наличии его вины или ее отсутствии, связаны с исследованием фактических обстоятельств дела, что является прерогативой судов общей и арбитражной юрисдикции.

Также Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 02.04.2009 N 486-О указал, что ответственность за нарушение административного законодательства применяется лишь при условии наличия возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, когда не были приняты все зависящие от юридического лица меры по их соблюдению.

Вместе с тем, отсутствие достаточного финансирования на организацию содержания и ремонта автомобильных дорог местного значения не является основанием для освобождения от административной ответственности по ст. 12.34 КоАП РФ по причине отсутствия вины органа местного самоуправления.

Как видно из материалов дела, 29.10.2013 акты комплексной проверки участка автомобильной дороги составлены в присутствии Главы Луговского сельского поселения Возняк Б.С., который в протоколе от 29.10.2013 вину администрации не отрицал, а указал, что дороги не ремонтируются из-за отсутствия финансирования (т. 1, л.д. 83, 84, 82).

С учетом изложенного, апелляционный суд приходит к убеждению о несоответствии вывода суда первой инстанции обстоятельствам дела в том, что административным органом не доказан состав вмененного заявителю административного правонарушения.

Таким образом, материалами дела подтверждено, что отдел установил как событие, так и в виновных действиях администрации состав административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена ст. 12.34 Кодекса.

Порядок привлечения администрации к названной административной ответственности административным органом не нарушен, постановление вынесено в срок, установленный ст. 4.5 КоАП РФ, с назначением наказания, предусмотренного санкцией ст. 12.34 Кодекса - 100 000 руб.

Апелляционный суд при этом полагает возможным снизить размер наложенного на заявителя административного штрафа до 20 000 руб.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 25.02.2014 N 4-П указал, что впредь до внесения в КоАП РФ надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическим лицам за совершение административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 7.3, ч. 1 ст. 9.1, ч. 1 ст. 14.43, ч. 2 ст. 15.19, ч. 2 и 5 ст. 15.23.1 и ст. 19.7.3 КоАП РФ, а равно за совершение других административных правонарушений, минимальный размер административного штрафа за которые установлен в сумме ста тысяч рублей и более, может быть снижен на основе требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем постановлении, если наложение административного штрафа в установленных соответствующей административной санкцией пределах не отвечает целям административной ответственности и с очевидностью влечет избыточное ограничение прав юридического лица.

Принимая во внимание, что до внесения в КоАП РФ надлежащих изменений возможность снижения минимального размера административного штрафа законодательно не установлена, и учитывая особую роль суда как независимого и беспристрастного арбитра и вместе с тем наиболее компетентного в сфере определения правовой справедливости органа государственной власти, Конституционный Суд Российской Федерации полагает, что принятие решения о назначении юридическому лицу административного штрафа ниже низшего предела, предусмотренного соответствующей административной санкцией, допускается только в исключительных случаях и только в судебном порядке. Если же административное наказание за совершение административного правонарушения было назначено иным компетентным органом, должностным лицом, суд (безотносительно к законодательному регулированию пределов его полномочий при судебном обжаловании решений о применении мер административной ответственности), рассмотрев соответствующее заявление юридического лица, также не лишен возможности снизить размер ранее назначенного ему административного штрафа.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в обжалованной части подлежит отмене по мотиву несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела (п. 3 ч. 1 ст. 270 АПК РФ), и неправильного применения норм материального права (п. 4 ч. 1 ст. 270 АПК РФ), и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных администрацией требований в части снижения санкции за совершенное административное правонарушение до 20 000 руб.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 27 июня 2014 года по делу N А76-2229/2014 в обжалованной части отменить, заявление Администрации Луговского сельского поселения удовлетворить частично.

Признать незаконным и отменить постановление 74 АА N 010925 по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, которым Администрация Луговского сельского поселения привлечена к административной ответственности по статье 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде наложения административного штрафа в размере, превышающем 20 000 рублей.

В остальной части решение Арбитражного суда Челябинской области от 27 июня 2014 года по делу N А76-2229/2014 оставить без изменения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

И.А. Малышева Н.А. Иванова