Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2014 г. N 02АП-8139/14

г. Киров

13 октября 2014 г.

Дело N А17-1700/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 октября 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Буториной Г.Г.,

судей Ившиной Г.Г., Кононова П.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шестаковой М.О.

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ивановской области:

представителя заявителя - Туева Р.А., действующего на основании доверенности от 14.04.2014,

представителей ответчика - Маракасовой Д.В., действующей на основании доверенности от 13.01.2014, Строгановой О.П. действующей на основании доверенности от 27.03.2014;

представителя ТОС "Березниковский" - председателя Оловянникова В.Г. действующего на основании приказа от 16.07.2013,

представителя Ивановской городской Думы - Корягина А.В., действующего на основании доверенности от 20.01.2014,

рассмотрев апелляционные жалобы Ивановской городской Думы, администрации города Иванова

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 22.07.2014 по делу N А17-1700/2014, принятое судом в составе судьи Калиничевой М.С.

по заявлению администрации города Иванова (Ивановская область, г. Иваново, площадь Революции, д. 6)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (ОГРН 1023700560619, Ивановская область, г. Иваново, ул. Жарова, д. 10),

третьи лица: территориальное общественное самоуправление "Березниковский" (Ивановская область, г. Иваново, ул. 2-я Березниковская, д. 26), Ивановская областная общественная организация защиты прав малого и среднего бизнеса "Перспектива" (ОГРН 1103700001261, Ивановская область, г. Иваново, ул. Стрелковая, д. 8, кв. 88), Ивановская городская Дума,

о признании недействительным ненормативного правового акта,

установил:

Администрация города Иванова (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее - ответчик, антимонопольный орган, Управление) о признании незаконными решения и предписания Управления по делу N 02-09/2013-021 от 20.02.2014 года.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены территориальное общественное самоуправление "Березниковский" (далее - третье лицо, ТОС "Березниковский"), Ивановская областная общественная организация защиты прав малого и среднего бизнеса "Перспектива" (далее - третье лицо, ИООО ЗПБ "Перспектива"), Ивановская городская Дума (далее - третье лицо, Дума) (том 1, л.д. 1-2, том 3, л.д. 4-6).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 22.07.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация, Дума с принятым решением суда не согласны, обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на несоответствие выводов, изложенных в решении суд, обстоятельствам дела; неправильное толкование судом норм материального права, неприменение судом закона, подлежащего применению. В апелляционной жалобе Администрации указано, что полномочия органов местного самоуправления ограничены правами территориального общественного самоуправления (далее - также ТОС) и обязанности по благоустройству за Администрацией сохраняются лишь в той части, которая не принята на себя органами ТОС; законодательство не устанавливает каких-либо различий, специфики в осуществлении деятельности ТОС в зависимости от источников формирования имущества (денежных средств) - за счет средств граждан, проживающих на соответствующей территории, или за счет средств местного бюджета; предоставление субсидии предполагает переход прав на соответствующие денежные средства от органа местного самоуправления к лицу - получателю субсидии, и с момента получения ТОС субсидии соответствующие денежные средства лишаются статуса бюджетных; утверждение и реализация Порядка определения объема и предоставления субсидий органам ТОС не повлекло негативных последствий для конкуренции; антимонопольным органом не проводился анализ соответствующего товарного рынка.

В апелляционной жалобе Думы указано, что судом не применены положения статей 69, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации; понятие "муниципальные нужды" по смыслу Федерального закона о контрактной системе и Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления отличаются; по смыслу Федерального закона о контрактной системе "муниципальные нужды" - это только те потребности, которые обеспечены средствами местного бюджета и внебюджетными источниками финансирования, следовательно, если в текущем году собственные инициативы ТОС требуют приобретения товаров, осуществления работ, оказания услуг, которые не включены в муниципальные целевые программы, финансируемые в соответствующем финансовом году, то такие потребности не относятся к категории муниципальных нужд.

Ответчик и ИООО ЗПБ "Перспектива" в отзывах на апелляционные жалобы приведенные в них доводы опровергают, решение суда просят оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения.

ТОС "Березниковский" письменный отзыв на жалобы не представил.

В заседании суда представители сторон, Ивановской городской Думы поддержали свои позиции, представитель ТОС "Березниковский" поддержал позицию заявителей жалобы.

ИООО ЗПБ "Перспектива" своего представителя в судебное заседание не направила, о времени и месте судебного заседания извещена надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителя указанного третьего лица.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 04.10.2013 Управление получило заявление ИООО ЗПБ "Перспектива" с просьбой провести проверку законности выделения из бюджета города Иванова денежных средств юридическому лицу - ТОС "Березниковский" на выполнение работ по уборке улиц и обрезке деревьев (том 1, л.д. 42-43).

26.12.2013 Управлением издан приказ N 129 (том 1, л.д. 67), которым возбуждено дело N02-09/2013-021 по признакам нарушения Администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Федеральный закон о защите конкуренции).

18.02.2014 Управлением вынесено решение по делу N 02-09/2013-021 (в полном объеме изготовлено 20.02.2014) (том 1, л.д. 11-17), которым антимонопольный орган признал действия Администрации по принятию Порядка определения объема и предоставления субсидий органам территориальных общественных самоуправлений, являющихся юридическими лицами, на организацию и осуществление территориального общественного самоуправления на территории города Иванова, утвержденного постановлением Администрации от 25.04.2013 N 900 (ред. от 12.11.2013) (далее - Порядок предоставления субсидий), из общего смысла которого следует, что органам территориального общественного самоуправления предоставлено право самостоятельно определять подрядчиков (исполнителей) работ (услуг), подлежащих выполнению (оказанию) в целях решения вопросов местного значения за счет использования средств бюджета, нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции. Из указанного решения следует, что денежные средства юридическому лицу - ТОС "Березниковский" выделены на основании Порядка предоставления субсидий. Антимонопольный орган установил, что предусмотренное Порядком предоставления субсидий выделение органам ТОС средств из бюджета города для решения вопросов местного значения направлено на обход Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о контрактной системе), Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о размещении заказов) и может повлечь ограничение конкуренции на товарном рынке по осуществлению деятельности по благоустройству территории города Иванова (деятельность согласно коду 90.03, 01.41.2, 4560227 ОКВЭД). Вопросы благоустройства территории города Иванова (даже в границах ТОС) не перестают оставаться вопросами местного значения городского округа в том смысле, который ему придают нормы пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления) и пункта 25 части 1 статьи 13 устава города Иванова. Решение вопросов местного значения в сфере благоустройства даже на территории отдельно взятого ТОС не снимает с компетентного органа власти обязанности соблюдать положения Федерального закона о контрактной системе (ранее - Федерального закона о размещении заказов), Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части проведения закупок в случае и в порядке, установленном данными нормативными актами. Учитывая изложенное, антимонопольный орган сделал вывод, что при принятии Порядка предоставления субсидий Администрацией не были в совокупности учтены положения пункта 25 части 1 статьи 16, статьи 18, статьи 54 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, пункта 25 части 1 статьи 13 устава города Иванова, Федерального закона о контрактной системе (Федерального закона о размещении заказов), статей 72, 78, 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

20.02.2014 Управлением выдано предписание (том 1, л.д. 18), которым на Администрацию возложена обязанность прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, для чего в срок до 30.05.2014 отменить Порядок предоставления субсидий или внести в Порядок предоставления субсидий соответствующие изменения в части устранения нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции при решении вопросов местного значения.

Не согласившись с решением и предписанием Управления от 20.02.2014, заявитель обратился в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что обжалуемые решение и предписание не противоречат законодательству и не нарушают права и законные интересы заявителя.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и отзывов на них, заслушав представителей сторон и присутствующих представителей третьих лиц, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона о защите конкуренции целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно пунктам 7, 17 статьи 4 Федерального закона о защите конкуренции конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7). Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе, любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Федерального закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно пункту 25 части 1 статьи 16 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

В соответствии с частью 2 статьи 18 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации).

Согласно частям 1, 8 статьи 27 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения (часть 1). Органы территориального общественного самоуправления, в том числе могут осуществлять хозяйственную деятельность по благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (часть 8).

Согласно частям 1, 2 статьи 54 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в редакции, действовавшей на момент принятия Порядка предоставления субсидий, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (часть 1). Муниципальный заказ на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг оплачивается за счет средств местного бюджета (часть 2).

В соответствии с пунктом 1 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации в редакции, действовавшей на момент принятия Порядок предоставления субсидий, размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Из пунктов 1.4.13, 2.2.2, 2.2.5, 2.2.6, 3.10 Правил благоустройства города Иванова, утвержденных решением Ивановской городской Думы пятого созыва от 27.06.2012 N 448 (далее - Правила благоустройства города Иванова) следует, что объектами благоустройства территории являются территории города Иванова, на которых осуществляется деятельность по благоустройству: площадки, дворы, кварталы, функционально-планировочные образования, территории районов города и территориального общественного самоуправления, а также территории, выделяемые по принципу единой градостроительной регламентации (охранные зоны) или визуально-пространственного восприятия (площадь с застройкой, улица с прилегающей территорией и застройкой), другие территории городского округа Иваново (пункт 1.4.13). Благоустройство территории города заключается в проведении мероприятий, обеспечивающих, в том числе: благоустройство объектов улично-дорожной сети, инженерных сооружений (мостов, дамб, путепроводов и т.д.), объектов уличного освещения, малых архитектурных форм и других объектов благоустройства; уборку, полив, подметание территории города, в зимнее время года - уборку и вывоз снега, обработку объектов улично-дорожной сети противогололедными препаратами, очистку от мусора родников, ручьев, канав, лотков, ливневой канализации и других водопроводных устройств; озеленение городских территорий, а также содержание зеленых насаждений, в том числе кошение травы, обрезку деревьев и кустарников (пункты 2.2.2, 2.2.5, 2.2.6). Благоустройство территорий осуществляется органами местного самоуправления города Иванова (их функциональными органами) в соответствии с установленными полномочиями и в пределах средств, предусмотренных на эти цели бюджетом города (пункт 3.10).

По смыслу указанных нормативных положений организация благоустройства территории городского округа Иваново относится к вопросам местного значения городского округа и является муниципальной нуждой; использование средств местного бюджета, направляемых на оплату работ (услуг) для организации благоустройства территории городского округа Иваново, обусловлено необходимостью применения Федерального закона о размещении заказов (с учетом момента принятия Порядка предоставления субсидий).

На территории города Иванова территориальное общественное самоуправление осуществляется в соответствии с Положением о территориальном общественном самоуправлении в городе Иванове, утвержденным решением Ивановской городской думы от 31.05.2006 N 151.

Согласно пунктам 1, 6 Порядка предоставления субсидий настоящий порядок устанавливает механизм определения объема и предоставления субсидий органам территориальных общественных самоуправлений, являющихся юридическими лицами, на организацию и осуществление территориального общественного самоуправления на территории города Иванова в целях возмещения затрат, связанных с осуществлением собственных инициатив по вопросам местного самоуправления (пункт 1). Субсидии предоставляются в целях финансовой поддержки территориальных общественных самоуправлений на осуществление хозяйственной деятельности по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иной хозяйственной деятельности, направленной на удовлетворение социально-бытовых потребностей жителей, проживающих на соответствующей территории города Иванова (пункт 6). В целях получения субсидии органы территориальных общественных самоуправлений предоставляют в Администрацию, в том числе заявку о предоставлении субсидии с приложением расчета (сметы) на производство работ (оказание услуг) с перечнем мероприятий по использованию субсидии и их финансово-экономическим обоснованием (пункт 7). Основанием для определения объема субсидии является расчет (смета) и перечень мероприятий по использованию субсидии с финансово-экономическим обоснованием (пункт 12). Ответственность за соблюдение настоящего порядка, правильностью расчетов и достоверностью предоставляемых сведений в Администрацию возлагается на территориальные общественные самоуправления (пункт 14).

Таким образом, положениями Порядка предоставления субсидий органам территориального общественного самоуправления предоставлена возможность самостоятельно составлять смету работ и определять подрядчиков, в том числе при осуществлении мероприятий по благоустройству территории. При этом указанный Порядок не содержит каких-либо положений, исключающих возможность привлечения хозяйствующих субъектов к осуществлению мероприятий по благоустройству без проведения процедур, предусмотренных Федеральным законом о размещении заказов (в настоящее время - Федеральным законом о контрактной системе). В связи с чем, данным хозяйствующим субъектам могут быть предоставлены преимущественные условия осуществления деятельности в сфере благоустройства территории города Иванова (территории территориального общественного самоуправления) (деятельность согласно коду 90.03, 01.41.2, 4560227 ОКВЭД), что приведет к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, поскольку доступ иных хозяйствующих субъектов к осуществлению работ по благоустройству будет ограничен.

Из материалов дела следует, что Администрация, руководствуясь заявкой ТОС "Березниковский", выделила указанному ТОС субсидию, в том числе на осуществление мероприятий по обрезке и валке деревьев, механизированной уборке улиц от снега. В связи с чем, ТОС "Березниковский" 18.11.2013 заключило с ООО "Зеленстрой" (подрядчик) договор на выполнение работ по благоустройству территории территориального общественного самоуправления (том 3, л.д. 108-109). В материалах дела отсутствуют доказательства того, что данный договор заключен с соблюдением требований Федерального закона о размещении заказов.

Изложенное позволяет прийти к выводу, что обжалуемые решения и предписание антимонопольного органа соответствуют законодательству Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы заявителя, незаконно не возлагают на него какие-либо обязанности.

Названные обстоятельства в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием для отказа в удовлетворении требований о признании недействительными ненормативных правовых актов органов, осуществляющих публичные полномочия.

Доводы апелляционных жалоб Администрации и Думы о том, что полномочия органов местного самоуправления ограничены правами территориального общественного самоуправления; законодательство не устанавливает каких-либо различий, специфики в осуществлении деятельности территориального общественного самоуправления в зависимости от источников формирования имущества (денежных средств) - за счет средств граждан проживающих на соответствующей территории или за счет средств местного бюджет; предоставление субсидии предполагает переход прав на соответствующие денежные средства от органа местного самоуправления к лицу - получателю субсидии; понятие "муниципальные нужды" по смыслу Федерального закона о контрактной системе и Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления отличаются, судом апелляционной инстанции рассмотрены и признаны подлежащими отклонению, поскольку организация благоустройства территории городского округа Иваново является вопросом местного значения городского округа и относится к категории муниципальных нужд, что, в свою очередь обусловливает необходимость применения положений Федерального закона о контрактной системе, Федерального закона о размещении заказов (до 01.01.2014) при использовании средств местного бюджета, направляемых на оплату работ (услуг) для организации благоустройства территории.

Доводы апелляционных жалоб о том, что принятие и реализация Порядка предоставления субсидий не повлекло негативных последствий для конкуренции; антимонопольным органом не проводился анализ соответствующего товарного рынка, также отклоняются судом апелляционной инстанции, поскольку из материалов дела следует, что договор от 18.11.2013 на выполнение работ по благоустройству территории заключен между ТОС "Березниковский" и ООО "Зеленстрой" (подрядчик) без соблюдения требований Федерального закона о размещении заказов, что создает угрозу ограничения конкуренции и, соответственно, свидетельствует о нарушении антимонопольных запретов.

Ссылки заявителей жалоб на статьи 69 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции не принимаются, как не исключающие необходимость соблюдения требований Федерального закона о размещении заказов для муниципальных нужд.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционных жалоб, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта, влияли на его обоснованность и законность, либо опровергали выводы суда первой инстанции. Нормы материального и процессуального права применены судом правильно.

На основании изложенного решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционные жалобы Администрации, Думы без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по жалобам в силу положений подпункта 1.1 пункта 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации судом апелляционной инстанции не рассматривался.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ивановской области от 22.07.2014 по делу N А17-1700/2014 оставить без изменения, а апелляционные жалобы Ивановской городской Думы, администрации города Иванова - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Г.Г. Буторина

Судьи

Г.Г. Ившина П.И. Кононов