Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2014 г. N 13АП-16961/14

г. Санкт-Петербург

14 октября 2014 г.

Дело N А56-25670/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 02 октября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 октября 2014 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания: Медведевой В.В.

при участии:

от заявителя: Якубов Ш.М. по доверенности от 09.11.2011 N 47 БА 0899427 (до и после перерыва)

от заинтересованного лица: Довлятшина Г.П. по доверенности от 27.11.2013 N 42-Д (до и после перерыва), Попов Н.А. по доверенности от 23.09.2014 N 71-Д

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-16961/2014) Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.06.2014 по делу N А56-25670/2014 (судья Ю.В. Рогова), принятое

по заявлению Главы крестьянского (фермерского) хозяйства Комарова А.Н.

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области

о признании незаконным и отмене постановления от 07.04.2014 по делу N ВВН-01/14-36

установил:

Глава крестьянского (фермерского) хозяйства Комаров Александр Николаевич (далее - заявитель, Предприниматель, Комаров А.Н.) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (198095, Санкт-Петербург, ул. Швецова, д. 12; далее - Управление) от 07.04.2014 N ВВН-01/14-36 о привлечении к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 10.6. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде административного штрафа в размере 3 000 рублей.

Решением суда от 23.06.2014, вынесенным в порядке упрощенного производства, заявленное требование удовлетворено.

Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на незаконность и необоснованность решения, а также на неполное выяснение обстоятельств дела, просит решение от 23.06.2014 отменить. По мнению подателя жалобы, Управление является полномочным органом по осуществлению функций, в том числе в сфере надзора за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения, поэтому должностные лица Управления уполномочены осуществлять мероприятия по контролю и надзору в сфере соблюдения ветеринарного законодательства. Считает вывод суда об отсутствии в ветеринарных правилах требований Технических регламентов, нарушение которых вменяется в вину Комарову А.Н. не обоснован в силу того, что данные правила являются отраслевыми, раскрывают требования, заложенные в Технических регламентах, контроль за исполнением которых возложен на Россельхознадзор.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Управления поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе, а представитель Комарова А.Н. возражал против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве на жалобу.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании приказа заместителя руководителя Управления от 21.03.2014 N 177-п в отношении Предпринимателя проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой составлен акт от 27.03.2014 N ВВН-01/14-20 согласно которому при осуществлении деятельности по адресу: Ленинградская область, Гатчинский район, деревня Тихковицы на ферме "Новая заря" допущены нарушения "Ветеринарно-санитарных правил для специализированных свиноводческих предприятий", утвержденных Главным управлением ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией Госагропрома СССР 04.11.1986, "Правил ветеринарного осмотра убойных животных и ветеринарно-санитарной экспертизы мяса и мясных продуктов", утвержденных Главным управлением ветеринарии Минсельхоза СССР 27.12.1983, "Инструкции по ветеринарному учету и ветеринарной отчетности", утвержденной Главным управлением ветеринарии Минсельхоза СССР 03.09.1975.

Указанные нарушения послужили основанием для составления 27.03.2014 в отношении Комарова А.Н. протокола N ВВН-01/14-37 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 10.6. КоАП РФ.

Постановлением от 07.04.2014 Комаров А.Н. привлечен к административной ответственности в виде штрафа в размере 3 000 рублей.

Не согласившись с вынесением постановлением, Комаров А.Н. оспорил его в арбитражном суде.

Удовлетворяя заявление, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в материалы дела не представлены доказательства опубликования правовых актов, нарушение которых вменяется Комарову А.Н. в связи с чем, их положения не могут рассматриваться как обязательные, а их нарушение не может образовывать состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 10.6. КоАП РФ.

Выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения судом норм материального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

Частью 1 статьи 10.6. КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 названной статьи, в виде наложения административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, от трех тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В силу статьи 18 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии), ответственность за здоровье, содержание и использование животных возложена на их владельцев, а за выпуск безопасных в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства - на производителей этих продуктов. На владельцев животных и производителей животноводства также возложены следующие обязанности: осуществлять хозяйственные и ветеринарные мероприятия, обеспечивающие предупреждение болезней животных и безопасность в ветеринарно-санитарном отношении продуктов животноводства, содержать в надлежащем состоянии животноводческие помещения и сооружения для хранения кормов и переработки продуктов животноводства, не допускать загрязнения окружающей среды отходами животноводства; соблюдать зоогигиенические и ветеринарно-санитарные требования при размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию объектов, связанных с содержанием животных, переработкой, хранением и реализацией продуктов животноводства; предоставлять специалистам в области ветеринарии по их требованию животных для осмотра, немедленно извещать указанных специалистов о всех случаях внезапного падежа или одновременного массового заболевания животных, а также об их необычном поведении; до прибытия специалистов в области ветеринарии принять меры по изоляции животных, подозреваемых в заболевании; соблюдать установленные ветеринарно-санитарные правила перевозки и убоя животных, переработки, хранения и реализации продуктов животноводства; выполнять указания специалистов в области ветеринарии о проведении мероприятий по профилактике болезней животных и борьбе с этими болезнями.

Судом первой инстанции установлено, материалами дела подтверждается и Предпринимателем не оспаривается факт совершения последним выявленных проверкой нарушений.

В соответствии со статьей 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из данного Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Выводы суда первой инстанции о необходимости обязательной публикации "Ветеринарно-санитарных правил для специализированных свиноводческих предприятий", утверждённых Главным управлением ветеринарии с государственной ветеринарной инспекцией Госагропрома СССР 04.11.1986, "Правил ветеринарного осмотра убойных животных и ветеринарно-санитарной экспертизы мяса и мясных продуктов", утвержденных Главным управлением ветеринарии Минсельхоза СССР 27.12.1983, "Инструкции по ветеринарному учету и ветеринарной отчетности", утвержденной Главным управлением ветеринарии Минсельхоза СССР 03.09.1975 для возможности их применения как действующих нормативных актов в системе правовых актов, регулирующих вопросы ветеринарии в Российской Федерации являются ошибочными, поскольку указанные акты были изданы до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, установившей в положениях части 3 статьи 15 условия применения законов и нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Ветеринарное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных.

Одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации согласно статье 1 Закона N 4979-1 является осуществление государственного ветеринарного надзора.

Под государственным ветеринарным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области ветеринарии, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных государственных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности (часть 1 статьи 8 Закона N 4979-1).

Государственный ветеринарный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (федеральный государственный ветеринарный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный ветеринарный надзор) (далее - органы государственного ветеринарного надзора) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (часть 2 статьи 8 Закона N 4979-1).

В соответствии с пунктом 3 Положения о государственном ветеринарном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2013 N 476 Федеральный государственный надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований в области ветеринарии, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок указанных органов и лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

В силу положений подпункта "б" пункта 12 вышеназванного Положения о государственном ветеринарном надзоре предметом проверок при осуществлении федерального государственного надзора являются, в том числе, выполнение ветеринарно-санитарных и противоэпизоотических мероприятий, направленных на предупреждение и ликвидацию болезней, общих для человека и животных, заболеваний животных заразными и незаразными болезнями.

Таким образом, в рассматриваемом случае Управление обладало полномочиями на проведение проверки Предпринимателя.

Материалами дела подтверждается факт совершения Предпринимателем вмененного правонарушения. Процедура привлечения Предпринимателя к административной ответственности Управлением соблюдена. Привлечение к административной ответственности произведено в пределах предусмотренного частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ давностного срока. Наказание за совершенное правонарушение назначено в пределах санкции части 1 статьи 10.6 КоАП РФ.

Вместе с тем, повторно изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции признал возможным квалифицировать совершенное Предпринимателем правонарушение малозначительным ввиду следующего.

В соответствии со статьей 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

В пункте 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - постановление N 10) разъяснено, что малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

Малозначительным административным правонарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений (пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 года N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству. Таким образом, административные органы и суды обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния. В частности, существенная угроза охраняемым общественным отношениям может заключаться в пренебрежительном отношении заявителя к исполнению своих публично-правовых обязанностей, к формальным требованиям публичного права.

Состав административного правонарушения, описанный в диспозиции части 1 статьи 10.6 КоАП РФ, является формальным, то есть, не предусматривает материально-правовых последствий содеянного как обязательной составляющей объективной стороны правонарушения и считается законченным правонарушением независимо от наступления вредных последствий.

В связи с этим для оценки действий лица, привлекаемого к административной ответственности по части 1 статьи 10.6 КоАП РФ, эти последствия не имеют правового значения.

Однако, в пункте 18.1 постановления N 10 указано, что при квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ.

Возможность или невозможность квалификации деяния в качестве малозначительного не может быть установлена абстрактно, исходя из сформулированной в КоАП РФ конструкции состава административного правонарушения, за совершение которого установлена ответственность. Так, не может быть отказано в квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного только на том основании, что в соответствующей статье Особенной части КоАП РФ ответственность определена за неисполнение какой-либо обязанности и не ставится в зависимость от наступления каких-либо последствий.

Закон N 4979-1 устанавливает необходимость соблюдения ветеринарно-санитарных правил субъектами данного закона и КоАП РФ установлена ответственность за нарушение его требований.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции полагает необходимым учесть правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 15.07.99 г. N 11-П, согласно которой, санкции штрафного характера, исходя из общих принципов права, должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям справедливости и соразмерности. Принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания. Указанные принципы привлечения к ответственности в равной мере относятся к физическим и юридическим лицам.

Должностное лицо в силу статей 1.5, 2.1, 26.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении обязано рассмотреть все стороны нарушения (событие, состав, вину), оценить его последствия, убедиться, что совершением проступка нанесен существенный ущерб государственным интересам, исследовать обстановку, в которой совершено нарушение, личность нарушителя, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность и т.д.

Таким образом, административные органы обязаны установить не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и решить вопрос о социальной опасности деяния (наличии либо отсутствии каких-либо опасных угроз для личности, общества или государства).

Исследуя в совокупности все установленные данные, должностное лицо, принимая постановление по административному делу, решает вопрос о привлечении к административной ответственности или об освобождении лица, допустившего нарушение законодательства, от административной ответственности за малозначительностью правонарушения.

Поскольку законодатель предоставил правоприменителю право оценки факторов, характеризующих понятие малозначительности, а в силу статьи 71 АПК РФ арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, суд апелляционной инстанции при повторной проверке законности постановления управления оценил так же характер и степень общественной опасности административного правонарушения, допущенного обществом.

При этом судом апелляционной инстанции не выявлено наступления каких-либо негативных последствий и причинения вреда охраняемых общественным отношениям от совершенного обществом правонарушения.

Так, из материалов дела усматривается, что фактов заболевания и падежа свиней на животноводческой ферме Предпринимателя Управление не зафиксировало, в связи с чем выявленные Управлением нарушения могут быть квалифицированы в качестве малозначительных.

Учитывая изложенное, признавая правомерность вывода Управления о недопустимости нарушения Предпринимателем положений закона N 4979-1 и подзаконных актов, повторно исследовав материалы дела, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства в соответствии со ст. 71 АПК РФ по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, суд апелляционной инстанции, исходя из характера и степени общественной опасности административного правонарушения, допущенного учреждением, не выявил наступления существенных негативных последствий и причинения вреда охраняемым общественным отношениям.

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции считает возможным расценить совершенное Предпринимателем административное правонарушение как малозначительное.

Согласно пункту 17 постановления N 10, если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

В связи с изложенным, заявление Предпринимателя об отмене постановления управления подлежало удовлетворению на основании части 2 статьи 211 АПК РФ и статьи 2.9 КоАП РФ и оспариваемое в деле постановление Управления подлежало признанию незаконным и отмене.

Пленум ВАС РФ в пункте 35 постановления от 28.05.2009 N 36 разъяснил арбитражным судам апелляционной инстанции, что при принятии постановления суд апелляционной инстанции действует в пределах полномочий, определенных статьей 269 АПК РФ; в случае несогласия суда только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции, которым оспариваемое постановление Учреждения признано незаконным и отменено, не подлежит отмене, поскольку резолютивная часть принятого судом первой инстанции решения совпадает с резолютивной частью постановления, которое вынес бы суд апелляционной инстанции по делу в случае отмены решения суда первой инстанции. В связи с изложенным, апелляционная жалоба Управления не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.06.2014 по делу N А56-25670/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Санкт-Петербургу и Ленинградской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса РФ, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Судья

Н.И. Протас