Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 октября 2014 г. N 14АП-7898/14

г. Вологда

16 октября 2014 г.

Дело N А13-8043/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 16 октября 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе судьи Мурахиной Н.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

при участии от заявителя Батова А.А. по доверенности от 01.07.2014 N 172-1/12, от ответчика Власовой Е.В. по доверенности от 27.01.2014 N 63/ДВ;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Вологодской области от 18 августа 2014 года по делу N А13-8043/2014 (судья Селиванова Ю.В.), рассмотренному в порядке упрощенного производства,

установил:

администрация Вологодского муниципального района (ОГРН 1023500594842, ИНН 3507002258; место нахождения: 160035, Вологодская область, город Вологда, улица Пушкинская, дом 24; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Северо-Западному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) (ОГРН 5067847165018, ИНН 7709561778; место нахождения: 109147, город Москва, улица Таганская, дом 34, строение 1; далее - управление, Ростехнадзор) о признании незаконным постановления о назначении административного наказания от 26.05.2014 N 52-2566-1103/ЛС, которым заявитель привлечен к административной ответственности по статье 9.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

На основании статьи 227 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) заявление администрации рассмотрено судом в порядке упрощенного производства.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 18 августа 2014 года по делу N А13-8043/2014 заявленные требования удовлетворены.

Ростехнадзор с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что именно администрация является лицом, ответственным за обеспечение безопасности гидротехнического сооружения - плотины р. Поченьга.

Администрация в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилась, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Заслушав объяснения представителей администрации и управления, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, должностным лицом управления на основании распоряжений от 09.04.2014 N 52-2566/Рк, от 19.05.2014 N 52-3399/Рк в период с 12.05.2014 по 19.05.2014 в отношении администрации проведена плановая выездная проверка соблюдения администрацией требований безопасности гидротехнических сооружений.

В ходе проверки управлением установлено, что администрацией не осуществляются меры по обеспечению безопасности гидротехнического сооружении и по уточнению критериев их безопасности, разработанные в 2011 году. Нарушение выразилось в следующем:

- гидротехническое сооружение не оснащено техническими средствами в целях постоянного контроля за его состоянием;

- не обеспечивается обслуживание гидротехнического сооружения;

- не осуществляется мониторинг за показателями состояния плотины на реке Поченьга (не ведутся журнал визуальных наблюдений за техническим состоянием гидротехнических сооружений (далее - по тексту также и ГТС), журнал наблюдений за уровнем воды в водохранилище, журнал учета ремонтов и работ по содержанию или регистрации ГТС);

- не представлены акты осмотров гидротехнического сооружения в паводковый и межпаводковый периоды 2013 и 2014 годов, тем самым не обеспечивается контроль (мониторинг) за показателями состояния сооружения, природных и техногенных воздействий;

- не осуществляется оценка безопасности гидротехнического сооружения;

- не обеспечивается проведение регулярных обследований гидротехнического сооружения;

- не проводятся мероприятия по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на ГТС;

- не созданы материальные резервы, предназначенные для ликвидации аварии гидротехнического сооружения;

- разработанные Правила эксплуатации гидротехнического сооружения требуют корректировки с учетом фактического состояния сооружения, наличия декларации безопасности, отсутствием эксплуатирующей организации.

В связи с этим управление пришло к выводу о нарушении администрацией статей 8, 9, 15, 17, 19 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (далее - Закон N 117-ФЗ, Закон о безопасности), статей 7, 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ), приказа Ростехнадзора от 29.01.2007 N 37 "О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", приказа Ростехнадзора от 27.09.2012 N 546 "Об утверждении рекомендаций к содержанию правил эксплуатации гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений)".

Результаты проверки отражены в акте от 19.05.2014 N 52-2566-2835/А. Помимо того администрации выдано соответствующее предписание от 19.05.2014 N 52-2566-1169/ПР об устранении нарушений обязательных требований.

Управлением в отношении администрации 22.05.2013 составлен протокол об административном правонарушении N 52-2566-1362/П, а также 26.05.2014 вынесено постановление N 52-2566-1103/ПС о назначении административного наказания, которым администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.2 КоАП РФ, и ей назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, администрация обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к вывод о том, что администрация не является в данном случае субъектом вмененного ей административного правонарушения.

Апелляционная коллегия соглашается с таким выводом суда в связи со следующим.

В соответствии с частью 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Статьей 9.2 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения.

Отношения в области обеспечения безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, реконструкции, восстановлении, консервации, и ликвидации гидротехнических сооружений регулируются Законом N 117-ФЗ.

В силу статьи 8 этого Закона обеспечение безопасности гидротехнических сооружений осуществляется на основании следующих общих требований: обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений; представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений; осуществление федерального государственного надзора в области безопасности гидротехнических сооружений; непрерывность эксплуатации гидротехнических сооружений; осуществление мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений, в том числе установление критериев их безопасности, оснащение гидротехнических сооружений техническими средствами в целях постоянного контроля за их состоянием, обеспечение необходимой квалификации работников, обслуживающих гидротехническое сооружение; необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях.

Статьей 9 Закона о безопасности предусмотрены обязанности собственника гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующей организации.

Собственник гидротехнического сооружения и (или) эксплуатирующая организация обязаны: обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений при их строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации, выводе из эксплуатации и ликвидации; обеспечивать контроль (мониторинг) за показателями состояния гидротехнического сооружения, природных и техногенных воздействий и на основании полученных данных осуществлять оценку безопасности гидротехнического сооружения, в том числе, регулярную оценку безопасности гидротехнического сооружения и анализ причин ее снижения с учетом работы гидротехнического сооружения в каскаде, вредных природных и техногенных воздействий, результатов хозяйственной и иной деятельности, в том числе деятельности, связанной со строительством и с эксплуатацией объектов на водных объектах и на прилегающих к ним территориях ниже и выше гидротехнического сооружения и др.

Обязательное страхование гражданской ответственности за причинение вреда в результате аварии гидротехнического сооружения осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте (статьи 15 Закона N 117-ФЗ).

Собственник гидротехнического сооружения и(или) эксплуатирующая организация несет ответственность за безопасность гидротехнического сооружения (в том числе возмещает в соответствии со статьями 16, 17 и 18 настоящего Федерального закона ущерб, нанесенный в результате аварии гидротехнического сооружения) вплоть до момента перехода прав собственности к другому физическому или юридическому лицу либо до полного завершения работ по ликвидации гидротехнического сооружения.

Нарушениями законодательства о безопасности гидротехнических сооружений является, в том числе, непринятие мер по обеспечению безопасности гидротехнических сооружений при возросшем уровне вредных природных или техногенных воздействий, ухудшении показателей прочности и водонепроницаемости материалов, из которых возведены гидротехнические сооружения, и пород основания, неудовлетворительных условиях эксплуатации, технического оснащения гидротехнических сооружений и организации контроля (мониторинга) за их безопасностью (статья 19 Закона N 117-ФЗ).

В соответствии со статьей 7 Закона N 68-ФЗ мероприятия, направленные на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, проводятся заблаговременно. Планирование и осуществление мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе по обеспечению безопасности людей на водных объектах, проводятся с учетом экономических, природных и иных характеристик, особенностей территорий и степени реальной опасности возникновения чрезвычайных ситуаций.

Подпунктом "ж" статьи 14 Закона N 68-ФЗ установлено, что организации обязаны, в том числе создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Таким образом, субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.2 КоАП РФ, могут являться как собственники гидротехнического сооружения, так и эксплуатирующие данные сооружения организации, каждый из которых в силу определенных прав несет корреспондирующие им обязанности.

В рассматриваемом случае судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что собственником гидротехнического сооружения (плотина на р. Поченьга) является муниципальное образование "Вологодский муниципальный район".

Данный факт подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 26.05.2010 N 35-35-04/001/2010-399.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения муниципального района относится владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района.

Аналогичная норма установлена пунктом 3 части 1 статьи 6 устава Вологодского муниципального района, принятого районным референдумом 22.01.1995 (далее - Устав).

В статье 19 Устава приведена структура органов местного самоуправления Вологодского муниципального района, в ее состав, в частности, входят администрация (пункт 3 части 1) и комитет по управлению муниципальным имуществом (пункт 11 части 1).

Согласно статье 37 данного Закона N 131-ФЗ вопросы местного значения решаются местной администрацией в соответствии с уставом муниципального образования.

Полномочия администрации отмечены в статье 32 Устава и к ним, среди прочего относятся: организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории района; осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Вместе с тем, как правильно отметил суд первой инстанции, решением Представительного Собрания Вологодского муниципального района от 03.04.2012 N 10 "О комитете по управлению муниципальным имуществом Вологодского муниципального района" в структуре органов местного самоуправления Вологодского муниципального района создан комитет по управлению муниципальным имуществом Вологодского муниципального района, который является органом местного самоуправления района в сфере управления муниципальным имуществом и земельными ресурсами, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения Вологодского муниципального района и осуществлению переданных в установленном порядке отдельных государственных полномочий.

Указанным решением утверждено положение о комитете по управлению муниципальным имуществом Вологодского муниципального района (далее - Положение).

Согласно пункту 1.4 Положения комитет обладает статусом юридического лица, является муниципальным казенным учреждением, имеет самостоятельный баланс, бюджетную смету, лицевые счета в органах казначейства, печать, штампы и бланки со своим наименованием и изображением герба Вологодского муниципального района.

В соответствии с частью 2 статьи 40.1 Устава к полномочиям комитета относятся:

управление и распоряжение муниципальным имуществом, находящимся в собственности Вологодского муниципального района;

осуществление контроля за сохранностью и использованием муниципального имущества, находящегося в собственности Вологодского муниципального района;

ведение реестра муниципального имущества, находящегося в собственности Вологодского муниципального района;

организация приватизации муниципального имущества Вологодского муниципального района;

осуществление функций и полномочий учредителя муниципальных предприятий;

управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Вологодского муниципального района;

осуществление государственных полномочий по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории района;

формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства на территориях района и обеспечение ее деятельности.

Аналогичные нормы содержатся в главе 2 Положения о комитете.

Помимо того, в силу пункта 3.8.11 Положения комитет обеспечивает выполнение мероприятий по гражданской обороне, предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, противопожарной безопасности, охране труда и технике безопасности; организует и обеспечивает мобилизационную подготовку в сфере деятельности Комитета.

Таким образом, комитет по управлению муниципальным имуществом Вологодского муниципального района является функциональным органом местного самоуправления Вологодского муниципального района, наделенным собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, осуществляющим управление муниципальным имуществом и земельными ресурсами, в связи с этим является лицом, ответственным за определение порядка содержания объектов собственности муниципального образования.

В апелляционной жалобе Ростехнадзор указывает на то, что декларация безопасности гидротехнического сооружения - плотины р. Поченьга разработана именно администрацией, разрешение на эксплуатацию гидротехнического сооружения от 05.08.2011 N 02-2011 сроком на 5 лет также выдано администрации, в связи с этим именно она является лицом, ответственным за обеспечение безопасности указанного гидротехнического сооружения.

Вместе с тем, документальное обоснование данного довода управлением не осуществлено. Кроме того, названные им декларация и разрешение оформлены до создания комитета по управлению имуществом.

В соответствии с частью 2 статьи 272.1 АПК РФ дополнительные доказательства по делам, рассмотренным в порядке упрощенного производства, арбитражным судом апелляционной инстанции не принимаются, за исключением случаев, если в соответствии с положениями части 6.1 статьи 268 настоящего Кодекса арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дела по правилам, установленным для рассмотрения дел в арбитражном суде первой инстанции.

Согласно части 6.1 статьи 268 АПК РФ при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 270 названного Кодекса, арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции.

В рассматриваемом случае предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ оснований для перехода к рассмотрению дела по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, не имеется.

Статьей 26.2 КоАП РФ установлено, что доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В силу части 1 статьи 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежит наличие события административного правонарушения и вина лица в его совершении.

Действующие нормы КоАП РФ предписывают административному органу четко оформлять процессуальные документы, которые являются основными доказательствами при привлечении лиц к административной ответственности (статьи 26.2, 28.1, 28.2 КоАП РФ).

Из указанных норм следует, что в производстве по делу об административном правонарушении административному органу необходимо доказать, что имел место факт его совершения и что привлекаемое лицо виновно в его совершении.

В рассматриваемом случае, апелляционная коллегия приходит к выводу о том, что управлением не доказан тот факт, что администрация в рассматриваемом случае является субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.2 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При изложенных обстоятельствах принятое арбитражным судом первой инстанции решение является законным и обоснованным, судом полно и всесторонне исследованы имеющиеся в материалах дела доказательства, им дана правильная оценка, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, а равно принятия доводов апелляционной жалобы, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 18 августа 2014 года по делу N А13-8043/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Н.В. Мурахина