Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14 октября 2014 г. N 05АП-12545/14

г. Владивосток

14 октября 2014 г.

Дело N А51-15586/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 09 октября 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 14 октября 2014 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Т.А. Солохиной,

судей Л.А. Бессчасной, В.В. Рубановой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.С. Гребенюковой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Департамента дорожного хозяйства Приморского края,

апелляционное производство N 05АП-12545/2014

на определение от 11.08.2014

судьи Ю.С. Турсуновой

по делу N А51-15586/2014 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Департамента дорожного хозяйства Приморского края (ИНН 2538030581, ОГРН 1022501896438, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 22.08.2002)

о признании незаконным представления, вынесенного Контрольно - счетной палатой Приморского края (ИНН 2540178592, ОГРН 1122540000670, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 06.02.2012),

при участии:

от Контрольно - счетной палаты Приморского края: представитель Говоруха Н.А. по доверенности от 12.09.2014 N 30 сроком до 31.12.2014, удостоверение,

от Департамента дорожного хозяйства Приморского края: не явились,

УСТАНОВИЛ:

Департамент дорожного хозяйства Приморского края (далее - заявитель, департамент) обратился в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным представления от 24.02.2014 N 02-01/203, вынесенного Контрольно-счетной палатой Приморского края (далее - ответчик, контрольно-счетная палата).

Определением от 11.08.2014 суд прекратил производство по делу по заявленным департаментом требованиям на основании положений пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

При этом суд исходил их того, что оспариваемое представление не является ненормативным правовым актом, поскольку само по себе не возлагает на департамент каких-либо властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителя юридические последствия, не устанавливает, не изменяет и не отменяет права и обязанности юридического лица, не определяет меру ответственности, а содержит лишь констатацию результатов проверочных мероприятий.

Обжалуя в порядке апелляционного производства указанное определение суда, департамент просит его отменить.

В апелляционной жалобе заявитель указал, что оспариваемое им представление влечет за собой возникновение у департамента гражданских прав и обязанностей, содержит властные предписания, обязательные к исполнению, и, следовательно, отвечает критериям ненормативного правового акта.

Контрольно-счетная палата в представленном в материалы дела письменном отзыве на доводы апелляционной жалобы возразила, определение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Доводы отзыва на апелляционную жалобу представитель ответчика поддержал в судебном заседании.

Извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, департамент своего представителя в судебное заседание не направил.

Руководствуясь частью 3 статьи 156, статьей 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), арбитражный суд апелляционной инстанции рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителя лица, участвующего в деле, по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела судебной коллегией установлено следующее.

В период с 4 декабря 2013 года по 3 февраля 2014 года контрольно-счетной палатой в отношении Департамента дорожного хозяйства Приморского края было проведено контрольное мероприятие по расходованию бюджетных ассигнований, выделенных в 2013 году на аварийно-восстановительные работы в целях ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера.

В ходе указанного контрольного мероприятия был составлен акт от 03.02.2014, который подписан директором департамента дорожного хозяйства с разногласиями, представленными письмом от 12.02.2014 N 16-1176.

Разногласия департамента дорожного хозяйства были рассмотрены контрольно-счетной палатой и письмом от 24.02.2014 N 02-01/200 позиция контрольно-счетной палаты по существу представленных замечаний была доведена до сведения департамента.

В ходе проведения контрольного мероприятия ответчиком были выявлены факты нарушения действующего законодательства, устанавливающего порядок исполнения государственных контрактов.

По результатам контрольного мероприятия в адрес директора департамента дорожного хозяйства было направлено представление от 24.02.2014 N 02-01/203 о выявленных нарушениях и необходимости принятия мер, направленных:

1) на возврат в доходы краевого бюджета необоснованно перечисленных подрядным организациям средств в размере 7 662,422 тыс. рублей;

2) на перечисление в доход краевого бюджета недопоступивших неналоговых доходов в общей сумме 698,074 тыс. рублей либо представление документов, подтверждающих нецелесообразность реализации возвратных материалов с учетом их фактического состояния (в том числе калькуляции, документы об утилизации и т.п.);

3) на недопущение нарушения бюджетного законодательства и законодательства об осуществлении закупок для государственных нужд как при заключении, так и при исполнении государственных контрактов;

4) на усиление контроля за включаемыми подрядными организациями в акты выполненных работ расценками и объемами работ;

5) на своевременный возврат подрядными организациями стоимости реализации либо фактически полученных материальных ресурсов, пригодных для последующего использования.

Не согласившись с вынесенным представлением, посчитав его незаконным и нарушающим его права и интересы в сфере экономической деятельности, департамент обратился в арбитражный суд с заявлением о признании этого представления незаконным.

11.08.2014 был вынесен обжалуемый судебный акт.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке статей 268, 270 АПК РФ правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, выслушав в судебном заседании представителя стороны, коллегия считает, что определение суда первой инстанции подлежит отмене, а апелляционная жалоба - удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Как следует из обжалуемого определения, суд первой инстанции пришел к выводу о необходимости прекращения производства в соответствии с вышеуказанной нормой АПК РФ по заявленным департаментом требованиям, установив, что оспариваемое представление не является актом государственного органа, который нарушает права и законные интересы заявителя, в связи с чем оно не может быть оспорено в судебном порядке в соответствии со статьей 29 АПК РФ.

Между тем, суд первой инстанции при вынесении обжалуемого определения не учел следующее.

В соответствии с частью 1 стать 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены, в том числе, дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом под ненормативным актом, подлежащим обжалованию в арбитражный суд, понимается документ, содержащий обязательные предписания, распоряжения, влекущие для конкретного лица определенные юридические последствия.

В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Закона Приморского края от 04.08.2011 N 795-КЗ "О контрольно-счетной палате Приморского края" (далее - Закон N 795-КЗ) контрольно-счетная палата Приморского края (далее - Контрольно-счетная палата) является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Законодательным Собранием Приморского края и ему подотчетным.

Пунктом 1 статьи 9 указанного Закона Приморского края предусмотрено, что Контрольно-счетная палата осуществляет, в том числе, следующие полномочия:

- контроль за исполнением краевого бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Приморского края;

- организацию и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств краевого бюджета, средств бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Приморского края и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности Приморского края, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими Приморскому краю.

Согласно пункту 2 статьи 9 Закона N 795-КЗ внешний государственный финансовый контроль осуществляется Контрольно-счетной палатой, в том числе, в отношении органов государственной власти и государственных органов Приморского края, органов управления территориальным фондом обязательного медицинского страхования Приморского края, органов местного самоуправления, краевых государственных учреждений и краевых государственных унитарных предприятий, а также иных организаций, если они используют средства краевого бюджета и иное имущество, находящееся в собственности Приморского края.

В соответствии с пунктом 1 статьи 16 Закона N 795-КЗ контрольно-счетная палата по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба Приморскому краю, муниципальному образованию Приморского края или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Проверяемые органы и организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме Контрольно-счетную палату о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (пункт 3 статьи 16 Закона N 795-КЗ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 16 Закона N 795-КЗ в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами Контрольно-счетной палаты контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата направляет в проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписания.

Предписание Контрольно-счетной палаты должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания (пункт 5 статьи 16 Закона N 795-КЗ).

Согласно пункту 7 статьи 16 Закона N 795-КЗ предписание Контрольно-счетной палаты должно быть исполнено в установленные в нем сроки.

Аналогичные положения о праве контрольно-счетных органов на вынесение представления и предписания по результатам проведения контрольных мероприятий предусмотрены положениями статьей 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ), устанавливающего общие принципы организации, деятельности и основные полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований.

Понятия "представления" и "предписания" также даны в Бюджетном кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ)

В соответствии с частью 1 статьи 270.2 БК РФ в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Согласно части 2 статьи 270.2 БК РФ под представлением в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В соответствии с частью 3 статьи 270.2 БК РФ под предписанием в целях данного Кодекса понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и (или) требования о возмещении причиненного такими нарушениями ущерба Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию.

Проанализировав вышеуказанные положения БК РФ, Закона N 795-КЗ, а также положения статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ, коллегия пришла к выводу о том, что и представление, и предписание являются властными актами, содержащими в себе требования к определенному лицу совершить указанные в них действия.

Единственным отличием представления от предписания является то, что предписание выносится в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования лицом проведению контрольных мероприятий.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение как предписания, так и представления влечет за собой привлечение лица, не исполнившего (не надлежащим образом исполнившего) предписание или представление к предусмотренной законом ответственности.

Так, пунктом 7 статьи 16 Федерального закона N 6-ФЗ предусмотрено, что неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) законодательством субъекта Российской Федерации.

Данная норма является отсылочной и не содержит указания как на конкретную санкцию, так и на наступление ответственности за неисполнение (ненадлежащее исполнение) представления контрольно-счетного органа.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль, об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Таким образом, указанной нормой предусмотрена административная ответственность как за неисполнение предписания, так и за неисполнение постановления, представления или решения органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

Как следует из материалов дела, оспариваемое представление содержит выводы о необоснованном перечислении департаментом средств краевого бюджета в размере 7.662.422 рублей, требования принять меры, направленные на возврат денежных средств в указанной сумме, требования на перечисление в доход краевого бюджета недопоступивших неналоговых доходов в общей сумме 698,074 тыс. рублей либо представление документов, подтверждающих нецелесообразность реализации возвратных материалов с учетом их фактического состояния, требования о недопущении нарушения бюджетного законодательства и законодательства об осуществлении закупок для государственных нужд как при заключении, так и при исполнении государственных контрактов.

Таким образом, представление контрольно-счетной палаты от 24.02.2014 N 02-01/203 является основанием для возникновения прав и обязанностей у департамента и содержит властные распоряжения, обязательные к исполнению последним, оно принято по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, и его неисполнение влечет за собой наступление ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ.

Следовательно, оспариваемое представление по своему содержанию отвечает признакам ненормативного правового акта и может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 АПК РФ.

Руководствуясь вышеизложенным, коллегия приходит к выводу о том, что у суда первой инстанции не имелось предусмотренных пунктом 1 части 1 статьи 150 АПК РФ оснований для прекращения производства по делу по требованиям, заявленным департаментом; суд должен был рассмотреть заявленные департаментом требования по существу и в случае, если, по его мнению, оспариваемым представлением не нарушены права заявителя, отказать в удовлетворении заявленных требований.

В соответствии с частью 4 статьи 272 АПК РФ арбитражный суд по результатам рассмотрения жалобы на определение арбитражного суда первой инстанции вправе отменить определение арбитражного суда первой инстанции и направить вопрос на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции.

Руководствуясь статьями 258, 266-272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Определение Арбитражного суда Приморского края от 11.08.2014 по делу N А51-15586/2014 отменить.

Направить вопрос на новое рассмотрение в Арбитражный суд Приморского края.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение одного месяца.

Председательствующий

Т.А. Солохина

Судьи

Л.А. Бессчасная В.В. Рубанова