Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2014 г. N 11АП-14326/14

г. Самара

24 октября 2014 г.

Дело N А55-13029/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 24 октября 2014 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бажана П.В.,

судей Рогалевой Е.М., Кузнецова В.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коминой Т.Н.,

с участием:

от заявителя - Гусева А.А., доверенность от 17 октября 2014 года, директор Скворцов О.И., паспорт,

от ответчика - Яковенко М.Д., доверенность от 10 января 2014 года N 2,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Самарской области (Управление Россельхознадзора по Самарской области) на решение Арбитражного суда Самарской области от 21 августа 2014 года по делу N А55-13029/2014 (судья Корнилов А.Б.),

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Траст", город Самара,

к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Самарской области (Управление Россельхознадзора по Самарской области), город Самара,

о признании недействительными распоряжения, предписания и действий,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Траст" (далее - заявитель, общество) с учетом уточнений, принятых судом в порядке ст. 49 АПК РФ, обратилось в Арбитражный суд Самарской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору Самарской области (далее - Управление Россельхознадзора, административный орган) о признании недействительными распоряжения о проведении проверки от 11.04.2014 г. N 144/2-20 и предписания об устранении нарушений ветеринарного законодательства, выявленных в результате проверки от 07.03.2014 г. N 46/2-20, а также о признании незаконными действий Управления Россельхознадзора по проведению внеплановой проверки от 07.03.2014 г., оформленные актом проверки N 46/2-20.

Решением суда заявленные обществом требования удовлетворены полностью.

Управление Россельхознадзора, не согласившись с решением суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить, принять новый судебный акт об отказе обществу в удовлетворении заявленных требований, о чем в судебном заседании просил и представитель административного органа.

Представители общества в судебном заседании, апелляционную жалобу отклонили по основаниям, приведенным в отзыве, приобщенном к материалам дела, и считают решение суда законным и обоснованным.

Проверив материалы дела, выслушав представителей сторон, оценив в совокупности, имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции считает решение суда законным и обоснованным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, согласно п. 5 распоряжений Заместителя Председателя Правительства РФ от 24.10.2012 г. N 2 и от 18.09.2013 г. N 2, а также исполнения приказов Руководителя Россельхознадзора от 12.11.2012 г. N 569 в соответствии с распоряжением N 522/2-20 от 31.10.2013 г. Управлением Россельхознадзора была проведена внеплановая выездная проверка ООО "Траст", а по её результатам составлен акт от 18.11.2013 г. N 522/2-20, в котором указано, что мясопродукты хранятся в холодильных камерах вплотную к стене; не предоставлены результаты лабораторных исследований качества проведенных дезинфекций в холодильных камерах; полки для хранения мяса в холодильной камере N 3 сделаны из материала, плохо поддающегося мойке и дезинфекции; не ведется журнал мойки и дезинфекции производственных помещений с контролем качества дезинфекции, чем нарушения п.п. 5.1, 5.2, 6.7, 7.5, 12.6, 12.22, 10.3 СП 4695-88 "Санитарные правила для холодильников", утвержденных 29.09.1988 г. (далее - Санитарные правила для холодильников), и 18.11.2013 г. обществу было вручено предписание об устранении выявленных нарушений со сроком исполнения 31.01.2014 г., в соответствии с которым общество обязано выполнить требования Санитарных правил для холодильников.

На основании выданного предписания управление издало распоряжение о проведении внеплановой проверки исполнения предписания N 46/2-20 от 20.02.2014 г., которая была проведена 07.03.2014 г., а её результаты оформлены в акте N 46/2-20.

Как указывает Управление Россельхознадзора, проверкой было выявлено неполное выполнение Санитарных правил для холодильников, а именно обществом не проведены лабораторные исследования микробиологического контроля воздуха в холодильных камерах и не представлены их результаты, а также не проведены лабораторные исследования качества дезинфекции холодильных камер и не представлены их результаты.

По результатам проверки обществу 07.03.2014 г. вновь выдано предписание об устранении выявленных нарушений N 46/2-20 (оспаривается заявителем), а датой исполнения требований предписания указан срок до 10.04.2014 г.

С целью контроля этого предписания, Управлением Россельхознадзора вынесено распоряжение о проведении третьей внеплановой проверки от 11.04.2014 г. N 144/2-20 (оспаривается заявителем).

Считая предписания, распоряжения и действия административного органа незаконными, общество оспорило их в судебном порядке.

Исследовав представленные доказательства в их совокупности, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что заявленные обществом требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Согласно материалов дела, общество оказывает услуги по изготовлению кулинарной продукции по заказам потребителей, в том числе в сложном исполнении и с дополнительным оформлением на предприятии общественного питания, а также реализует кулинарную продукцию вне предприятия.

При осуществлении своей деятельности предприятие руководствуется законодательством РФ, выполняет требования нормативных документов, в том числе ГОСТов и СанПиНов, а на выпускаемую продукцию имеются сертификаты соответствия.

С ноября 2013 г. в ООО "Траст" на основании распоряжений Управления Россельхознадзора по Самарской области проводятся внеплановые проверки. Первоначальная проверка была организована согласно распоряжению Управления от 31.10.2013 г. N 522/2-20 для принятии мер по недопущению распространения заболевания "африканская чума свиней" (далее - АЧС) последующие проверки назначены распоряжением от 20.02.2014 г. N 46/2-20 и распоряжением от 11.04.2014 г. N 144/2-20, как внеплановые для проверки выполнения предписаний.

Прокуратурой Самарской области было внесено представление в связи с нарушением Управлением Россельхознадзора ст. 17 Закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при вынесении предписания от 18.11.2013 г. N 522/2-20, однако административный орган не подчинился акту прокурорского реагирования и предписание от 18 11.2013 г. не отменил.

По мнению заявителя, все последующие действия Управления Россельхознадзора нельзя признать правомерными, так как распоряжение от 20.02.2014 г. N 46/2-20, вынесенное на основании уже признанного прокуратурой незаконного предписания от 18.11.2013 г., а поэтому оно автоматически является незаконным, в связи с чем, результаты проверки, проведённой на основании незаконного распоряжения от 20.02.2014 г., закреплённые в акте и в предписании от 07.03.2014 г. не могут быть законными.

Согласно п. 6.7 Санитарных правил для холодильников ничего о качестве дезинфекции не разъясняет, а предусматривает, порядок проведения микробиологического контроля. Рассматривая же п. 12.22 Правил 1988 г., контроль за эффективностью дезинфекции осуществляется лабораторией санэпидстанции, а не сертифицированной ветеринарной лабораторией.

Предписание должностного лица должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, чёткие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, чётким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Управлением Россельхознадзора нарушена ст. 17 Закона N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при вынесении предписаний.

Результаты проверки согласно ч. 2 ст. 20 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", признаются недействительными, если нарушены требования в части основания проведения внеплановой проверки (п. 2 ч. 2 и 3 ст. 10).

Контроль за выполнением ранее выданного предписания может осуществляться, только если предписание об устранении нарушений является законным, если истёк установленный срок для его исполнения. Предписание является законным, если оно выдано уполномоченным органом (должностным лицом) в пределах своей компетенции по осуществлению контроля (надзора) с соблюдением установленного порядка.

Вместе с тем суд апелляционной инстанции считает, что предписание от 07.03.2014 г. не содержит указания на нарушенные нормы ветеринарного законодательства, а так же недостатки, которые следует устранить при исполнении предписания.

Согласно ст. 15 ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица.

Из анализа материалов дела следует, что предмет внеплановой выездной проверки, указанный в предписании от 07.03.2014 г., не соответствует полномочиям органа государственного контроля (надзора).

Предписания, выданные Управления Россельхознадзора не содержат ссылки на нарушенные нормы ветеринарного законодательства, а так же на недостатки которые следует устранить при исполнении предписания.

Как следует из отзыва Управления Россельхознадзора, основанием проведения внеплановой проверки являлось исполнение поручений Заместителя Председателя Правительства от 24.10.2012 г. N 2, от 18.09.2013 г., а также приказов Руководителя Россельхознадзора от 12.11.2012 г. N 569 (п. 3 ч. 2 ст. 10 ФЗ " О защите прав юридических лиц), однако указанные поручения и приказ были даны с целью проведения мероприятий направленных на недопущение распространения чумы свиней.

Согласно данным сайта Россельхознадзора РФ и материалам из Википедии, в случае появления очага инфекции практикуется тотальное уничтожение больного свинопоголовья бескровным методом, а также ликвидация всех свиней в очаге и радиусе 20 км. от него. Больные и контактировавшие с больными животными подлежат убою с последующим сжиганием трупов. Факторы передачи возбудителя - корм, пастбища, транспортные средства. На расстоянии 10 км. вокруг неблагополучного пункта все свинопоголовье убивают, а мясо перерабатывают на консервы. АЧС - заболевание животных, опасности для человека не представляет.

Правовыми основаниями для проведения проверок по недопущению распространения АЧС являются Закон РФ N 4979-1 от 14.05.1993 г. "О ветеринарии", Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ, "Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов" Приказ МСХ РФ от 16.11.2006 г. N 422 Ветеринарные правила.

Несмотря на это, в оспариваемое распоряжение от 11.04.2014 г., кроме перечисления нормативных актов в качестве правового основания были включены и Санитарные правила для холодильников от 29.09.1988 г.

А при проведении проверок, в том числе по распоряжению от 11.04.2014 г. Управлением Россельхознадзора в качестве задач поставлен контроль за исполнением ветеринарного законодательства РФ, охрана территории Самарской области от заноса и распространения опасных болезней животных (но не Санитарного законодательства).

Полномочиями же за соблюдением санитарного законодательства наделено в соответствии с Положением об Управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области, утв. Приказом от 02.07.2012 г. N 708, в ред. приказов N 570 от 20.08.2013 г., N 730 от 07.10.2013 г., Управление Роспотребнадзора по Самарской области, а не Управление Россельхознадзора по Самарской области. Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства осуществляется согласно п. 5.1.1 Положения о Федеральной службе в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. Постановлением Правительства от 30.06.2004 г. N 322.

К санитарному законодательству относятся и Санитарные правила для холодильников от 29.09.1988 г.

Таким образом, Управлением Россельхознадзора при проведении проверок, в том числе последней - 07.03.2014 г., нарушены принципы, закреплённые в п.п. 4, 5 ст. 3 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294 -ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" а именно: обязательность проведения проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц; недопустимость проверок проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами гос. контроля (надзора).

Деятельность общества не связана с разведением, убоем свиней, с производством и реализацией мяса свинины, поскольку общество является заготовочным предприятием общественного питания, что следует из сертификата соответствия по системе сертификации ГОСТ Р.

Согласно Инструкции о мероприятиях по предупреждению и ликвидации африканской чумы свиней, утверждённой Главным управлением ветеринарии Министерства сельского хозяйства ССР от 21.11.1980 г., Приказу Минсельхоза N 258 от 23.07.2010 г. "Об утверждении правил определения зоосанитарного статуса свиноводческих хозяйств, а также организаций, осуществляющих убой свиней, переработку и хранение продукции свиноводства", общество не относится к поднадзорным и подконтрольным объектам в данной сфере, так как заболевание - АЧС не распространяется при переработке из прошедшего ранее контроль сырья на других этапах и полученного от других прошедших контроль организаций.

Для соблюдения требований ветеринарного законодательства обществом заключен договор на оказание ветеринарных услуг, а Государственное бюджетное учреждение Самарской области "Самарское ветеринарное объединение" принимает участие в мероприятиях по обеззараживанию и подтверждению ветеринарно-санитарной безопасности продукции (п. 2.2.1).

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что удовлетворяя требования заявителя в части неправомерности проведения проверки Россельхознадзором в отношении общества суд правильно исходит из содержания Постановления Правительства РФ от 14.12.2009 г. "О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения и социального развития РФ и Министерством сельского хозяйства РФ функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля".

В рассматриваемом случае, общество не ведет деятельность с продовольственным сырьём животного происхождения, не подвергшимся промышленной или тепловой обработке, а является организацией, осуществляющей свою деятельность в сфере общественного питания, следовательно, контролирующим органом для такой организации должен являться Роспотребнадзор, а не Россельхознадзор.

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции считает, что суд пришел к обоснованным выводам о неправомерности проведения самой проверки, а поэтому следует признать неправомерным также и вынесенное по её итогам предписание об устранении выявленных нарушений и распоряжение о проведении проверки контроля этого предписания.

Что же касается довода административного органа о неподведомственности данного спора арбитражному суду, то суд апелляционной инстанции считает его несостоятельным и отклоняет по следующим основаниям.

Общее правило подведомственности дел арбитражным судам сформулировано в ч. 1 ст. 27 АПК РФ, согласно которой арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу п. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности: об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Частью 1 ст. 198 АПК РФ установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из анализа данных норм права следует, что необходимыми признаками ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия), которые могут быть оспорены в арбитражном суде, являются нарушение прав и законных интересов определенных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконное возложение на таких лиц каких-либо обязанностей, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из анализа данных норм права, следует, что оспариваемые обществом предписания, распоряжения и действий административного органа являются документами властно распорядительного характера, содержащим предписания, подлежащие обязательному исполнению. Невыполнение предписания в установленный срок является основанием для привлечения юридического лица к административной ответственности, следовательно, данный спор подведомственен арбитражному суду и подлежит рассмотрению в порядке, установленном гл. 24 АПК РФ.

Тот факт, что оспариваемое предписание адресовано не обществу, а его законному представителю - руководителю (должностному лицу) юридического лица, не свидетельствует о неподведомственности дела арбитражному суду, поскольку при наличии оснований предписание выносится в отношении проверенных организаций и их должностных лиц для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков. В данном случае руководитель общества является органом управления обществом, действует от имени юридического лица и в его интересах, следовательно, адресованное ему предписание налагает обязанности на само общество, а не на руководителя как физическое лицо. Являясь ненормативным правовым актом, предписание нарушает права и охраняемые законом интересы общества в сфере предпринимательской деятельности ввиду того, что бремя расходов по его исполнению будет нести общество, и оно касается имущества, находящегося в пользовании общества.

Кроме того, суд апелляционной инстанции учитывает, что при рассмотрении данного дела в суде первой инстанции, лицами, участвующими в деле, не было заявлено возражений о подведомственности.

Вышеизложенное в совокупности и взаимосвязи свидетельствует о том, что суд первой инстанции сделал правильный вывод об удовлетворении заявленных требований.

Ссылка административного органа на судебную практику является несостоятельной, поскольку не может рассматриваться как разъясняющая вопросы применения той или иной нормы права применительно к данному делу.

Положенные в основу апелляционной жалобы другие доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции, и, соответственно, не влияют на законность принятого судебного акта.

Иных доводов, которые могли послужить основанием для отмены обжалуемого решения в соответствии со ст. 270 АПК РФ, из апелляционной жалобы не усматривается.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения ни норм материального права, ни норм процессуального права.

Таким образом, решение суда является законным и обоснованным, а апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Руководствуясь ст. ст. 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Самарской области от 21 августа 2014 года по делу N А55-13029/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

П.В. Бажан

Судьи

Е.М. Рогалева В.В. Кузнецов