Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2014 г. N 14АП-7117/14

г. Вологда

22 октября 2014 г.

Дело N А44-1664/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 15 октября 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 22 октября 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Зориной Ю.В., судей Зайцевой А.Я. и Шадриной А.Н.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мельничук И.Л.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Новгородской области от 30 июня 2014 года по делу N А44-1664/2014 (судья Самарин А.Д.),

установил:

общество с ограниченной ответственностью "Валдайское автотранспортное предприятие" (175400, Новгородская область, г. Валдай, ул. Чехова, д. 15, ОГРН 1035300001220, ИНН 5302010364; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с исковым заявлением к Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области (173005, г. Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, д. 1, ОГРН 1025300788094, ИНН 532101757594; далее - Департамент финансов) и Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (103097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360; далее - Министерство) о взыскании 11 227 275 руб. 43 коп. убытков, возникших в связи с перевозкой федеральных и региональных льготников, в результате неисполнения Новгородской областью и Российской Федерацией расходных обязательств по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент транспорта и связи Новгородской области (далее - Департамент транспорта).

Истец уточнил исковые требования, в окончательном виде просил взыскать с Российской Федерации в лице Министерства 7 181 669 руб. 77 коп. убытков. В части требований к Новгородской области заявлен отказ от иска.

Арбитражный суд принял к рассмотрению уточненные исковые требования к Российской Федерации в лице Министерства, а также отказ от иска к Новгородской области в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 30.06.2014 исковые требования удовлетворены. С Министерства за счет средств казны Российской Федерации в пользу Общества взыскано 7 181 669 руб. 77 коп. ущерба. Кроме того, с Министерства в пользу Общества взыскано 58 908 руб. 35 коп. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины. Производство по делу в части требований к Новгородской области прекращено.

Министерство с решением суда не согласилось в части взыскания убытков с Российской Федерации, обратилось с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение норм материального права, просит его отменить.

Доводы жалобы сводятся к тому, что с 2005 года изменен механизм обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан. Субъекты Российской Федерации приняли свои нормативные акты, которыми обеспечили равную доступность услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан. На федеральном уровне отсутствуют нормы, устанавливающие льготы на проезд отдельных категорий граждан в общественном транспорте, а следовательно, порождающие обязательства Российской Федерации по возмещению расходов транспортных организаций согласно статье 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Расходы транспортных предприятий, связанные с установлением льгот или преимуществ для отдельных категорий граждан, подлежат возмещению за счет средств соответствующего бюджета публично-правового образования, нормативно-правовым актом которого установлена данная льгота или преимущество. С 2005 года на федеральном уровне в рамках обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта для отдельных категорий граждан имеются лишь нормы, регламентирующие порядок перечисления денежных средств между публично-правовыми образованиями. При этом указанные нормы не регулируют отношения с транспортными организациями, а также отношения по предоставлению гражданам льгот на проезд. Указанные нормы регулируют лишь отношения в рамках межбюджетных правоотношений, в которых истец, являясь коммерческой организацией, не участвует.

Общество в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда оставить без изменения, жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили. Дело рассмотрено в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле.

В соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ, если в порядке апелляционного производства обжалуется только часть решения, арбитражный суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность решения только в обжалуемой части.

Исследовав доказательства по делу, изучив доводы жалобы, отзыва на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в обжалуемой части, апелляционная инстанция не находит оснований для отмены или изменения судебного акта.

Как следует из материалов дела, в 2013 году на основании договора от 30.12.2011 N 1/2012 на осуществление регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в границах Валдайского муниципального района, заключенного Обществом с администрацией Валдайского муниципального района, а также договоров от 04.12.2012 N 1, 2, заключенных истцом с администрацией Валдайского городского поселения, Общество осуществляло пассажирские перевозки общественным транспортом в городе Валдае Новгородской области и его пригороде.

Доля транспортных перевозок Общества на территории Валдайского муниципального района составляет 100 %, что подтверждается письмами администрации Валдайского муниципального района и администрации Валдайского городского поселения от 18.02.2014 N 696, от 19.02.2014 N 209 соответственно. Разногласий между сторонами относительно указанной доли истца в транспортных перевозках пассажиров в спорный период нет.

В 2013 году истец осуществлял перевозку пассажиров в городском и пригородном сообщении, в том числе на основании единых социальных проездных билетов (далее - ЕСПБ).

В 2013 году Обществу из средств бюджета Новгородской области была выделена компенсация выпадающих доходов от перевозки льготных категорий населения в сумме 567 412 руб. 47 коп.

В связи с тем, что истцу в спорный период из федерального бюджета не выделялись денежные средства на покрытие убытков, возникших в связи с перевозкой льготных категорий граждан федерального регистра в полном объеме, Общество обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с настоящим иском о взыскании с Российской Федерации убытков в виде разницы между стоимостью ЕСПБ и утвержденным общим тарифом на перевозку пассажиров и багажа.

Суд первой инстанции признал требования истца законными и обоснованными.

Апелляционный суд не находит оснований не согласиться с обжалуемым судебным актом.

В соответствии со статьями 426 и 789 ГК РФ договор перевозки пассажиров транспортом общего пользования является публичным договором. Отказ коммерческой организации от заключения публичного договора при наличии возможности предоставить потребителю соответствующие товары, услуги, выполнить для него соответствующие работы не допускается.

В силу пункта 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.01.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан.

Вместе с тем данный Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающее сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

Постановлением администрации Новгородской области от 29.12.2005 N 519 (далее - Постановление N 519) с 01.01.2006 на территории Новгородской области введена продажа месячных и квартальных ЕСПБ, утверждено Положение о порядке продажи и пользования ЕСПБ. В соответствии с пунктами 2 и 3 Порядка, утвержденного Постановлением N 519, ЕСПБ действуют на всей территории области в автобусах (троллейбусах) городских и автобусах пригородных маршрутов, при отсутствии пригородных маршрутов проездные билеты действительны на маршрутах в межмуниципальном сообщении. Право на приобретение ЕСПБ имеют граждане, являющиеся получателями ежемесячных и ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным и областным законодательством, местом жительства которых является территория области. Проезд в автобусах (троллейбусах) городских и автобусах пригородных маршрутов осуществляется при предъявлении проездного документа, документа, подтверждающего право на получение денежных выплат, либо документа удостоверяющего личность.

Кроме того, 02.06.2009 принят Закон Новгородской области N 540-ОЗ "О предоставлении права приобретения единого социального проездного билета на проезд в автомобильном транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок", статьей 1 которого установлено, что граждане, получающие ежемесячные или ежегодные денежные выплаты на основании федерального или областного законодательства, местом жительства которых является территория Новгородской области, имеют право приобретать ЕСПБ на проезд в автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок, осуществляемых в городском и пригородном сообщениях. Форма ЕСПБ, их стоимость, порядок продажи и пользования, срок их действия устанавливаются администрацией Новгородской области.

Согласно Постановлению N 519 для категории лиц, являющихся участниками Великой Отечественной войны, стоимость ЕСПБ на месяц составила 120 руб., на полмесяца - 60 руб., на квартал - 360 руб.; для иных категорий граждан, имеющих право приобретения единого социального проездного билета в соответствии с Областным законом от 02.06.2009 N 540-ОЗ "О предоставлении права приобретения единого социального проездного билета на проезд в автомобильном транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок", стоимость месячного единого социального проездного билета - 310 руб., единого социального проездного билета на полмесяца - 155 руб., квартального единого социального проездного билета - 930 руб. (в ред. постановления администрации Новгородской области от 24.11.2011 N 643).

С 01.02.2013 для категории лиц, являющихся участниками Великой Отечественной войны, инвалидами Великой Отечественной войны, стоимость месячного единого социального проездного билета составила 120 руб., единого социального проездного билета на полмесяца - 60 руб., квартального единого социального проездного билета - 360 руб., для иных категорий граждан, имеющих право приобретения единого социального проездного билета в соответствии с Областным законом от 02.06.2009 N 540-ОЗ "О предоставлении права приобретения единого социального проездного билета на проезд в автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок", стоимость месячного единого социального проездного билета - 460 руб., единого социального проездного билета на полмесяца - 230 руб., квартального единого социального проездного билета - 1380 руб. (в ред. постановления администрации Новгородской области от 18.01.2013 N 19).

В соответствии с постановлением администрации Новгородской области от 16.03.2009 N 65 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий организациям автомобильного и городского наземного электрического транспорта общего пользования и индивидуальным предпринимателям на компенсацию выпадающих доходов от перевозки пассажиров отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Новгородской области" (в редакции, действующей в спорный период) (далее - Порядок) организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в городском и (или) пригородном сообщении отдельных категорий граждан, обладающих правом проезда по ЕСПБ, предоставляется субсидия на компенсацию выпадающих доходов, связанных с предоставлением указанным категориям граждан права проезда по ЕСПБ, за счет средств областного бюджета.

Как разъяснил Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 16 постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (пункты 18, 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 23).

В связи с принятием Закона N 122-ФЗ государство возложило на субъект Российской Федерации обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан (независимо от места проживания), а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Согласно пункту 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

В соответствии с Постановлением N 519 федеральные и региональные льготники в Новгородской области обеспечены равной мерой социальной поддержки по проезду на общественном транспорте в городском и пригородном сообщении в виде права проезда по ЕСПБ, имеющему меньшую стоимость, чем обычный проездной билет (не льготный).

Право льготного проезда на городском и пригородном транспорте общего пользования для отдельных категорий граждан является гарантией, носящей компенсаторный характер. Предоставив это право, государство взяло на себя соответствующие публично-правовые обязанности в отношении социально не защищенных граждан.

Согласно статьям 3, 44 и 63 Закона N 122-ФЗ меры социальной защиты инвалидов, социальной поддержки ветеранов и лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" (в редакции, действовавшей в спорный период) расходными обязательствами Российской Федерации является оказание мер социальной поддержки инвалидам войны (статья 14), участникам Великой Отечественной войны (статья 15), ветеранам боевых действий (статья 16), членам семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий (статья 21).

Предусмотренные Федеральным законом от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" меры социальной защиты инвалидов являются расходными обязательствами Российской Федерации, за исключением мер социальной поддержки и социального обслуживания, относящихся к полномочиям государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, все вышеперечисленные льготные категории граждан, имеющие право на получение ежемесячных или ежегодных денежных выплат, имеют право на приобретение ЕСПБ.

Общество в 2013 году осуществляло перевозку граждан, являющихся получателями ежемесячных или ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным законодательством и имеющих право на льготный проезд в общественном транспорте, следовательно истец вправе рассчитывать на компенсацию расходов, понесенных в связи с перевозкой пассажиров, предъявивших ЕСПБ.

Перевозка граждан, включенных в федеральный регистр льготников, произведена истцом в интересах Российской Федерации как публично-правового образования, поскольку осуществление мер социальной поддержки федеральных льготников является полномочием Российской Федерации, финансирование данного вида расходов производится из федерального бюджета и относится к расходным обязательствам Российской Федерации.

Как следует из пункта 3 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию: о возмещении вреда, причиненного физическому лицу или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, по ведомственной принадлежности, в том числе в результате издания актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.

Учитывая изложенное надлежащим ответчиком по иску является Российская Федерация в лице Министерства.

Размер понесенных истцом расходов основан на следующих показателях: расчетном количестве реализованных ЕСПБ; стоимости ЕСПБ; сумме, полученной предприятием от реализации ЕСПБ; разнице в тарифах между стоимостью ЕСПБ и проездного билета (нельготного); доле транспортной работы; сумме компенсации, полученной из областного бюджета.

Все показатели, с помощью которых истцом рассчитан размер ущерба, соответствуют действующему законодательству Российской Федерации и материалам дела.

Доказательств, опровергающих указанные сведения, Министерством суду не представлено.

Размер суммы компенсации, полученной истцом из областного бюджета в 2013 году и указанной в расчете убытков, подтверждается материалами дела и ответчиком не оспорен.

При таких обстоятельствах дела суд сделал правильный вывод, что заявленные Обществом к Российской Федерации требования о взыскании 7 181 669 руб. 77 коп. ущерба, являются обоснованными по праву и по размеру и подлежат удовлетворению в полном объеме за счет казны Российской Федерации.

Апелляционный суд считает, что судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства дела, выводы суда им соответствуют, нарушений норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены решения суда не имеется.

Поскольку Министерство в силу статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от уплаты государственной пошлины, то за рассмотрение апелляционной жалобы государственная пошлина взысканию не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный судпостановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 30 июня 2014 года по делу N А44-1664/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Ю.В. Зорина

Судьи

А.Я. Зайцева А.Н. Шадрина