Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 октября 2014 г. N 14АП-7445/14

г. Вологда

29 октября 2014 г.

Дело N А52-627/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 октября 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 29 октября 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Виноградовой Т.В., судей Докшиной А.Ю. и Ралько О.Б. при ведении протокола секретарем судебного заседания Леоновой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главы муниципального образования "Палкинский район" на решение Арбитражного суда Псковской области от 07 июля 2014 года по делу N А52-627/2014 (судья Самойлова Т.Ю.),

установил:

открытое акционерное общество "Экорос" (место нахождения: 181270, Псковская область, рабочий поселок Палкино, улица Островская, дом 26; ОГРН 1126032000181; ИНН 6014002591; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением, уточнённым в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) о признании незаконными действий Главы муниципального образования "Палкинский район" (далее - Глава района), выраженных в письме N 39 от 24.12.2013 по отказу в проведении общественных слушаний и обязать Главу района назначить время и место проведения общественных слушаний для обсуждения вопроса о воздействии намечаемой хозяйственной деятельности на земельном участке, расположенном по адресу: Псковская область, Палкинский район, СП "Палкинская волость" в 810 метрах северо-западнее д.Ермакова, а также определить место размещения материалов и информации для ознакомления заинтересованным лицам, как способ восстановления нарушенного права.

Решением суда требования удовлетворены.

Глава района в апелляционной жалобе просит решение суда отменить и в удовлетворении требований отказать. Указывает, что для принятия органом местного самоуправления решения о проведении общественных обсуждений в той или иной форме необходимо располагать такой информацией, как степень экологической опасности намечаемой хозяйственной деятельности, фактор неопределённости на стадии реализации проекта, степень заинтересованности общественности в оценке воздействия; указанная информация должна быть доведена заявителем до органа местного самоуправления и населения до обращения с заявлением о назначении общественных слушаний; органу местного самоуправления не была предоставлена какая-либо обосновывающая документация (общее описание намечаемой деятельности, цели реализации, возможные альтернативные решения, условия реализации проекта, примерные сроки проведения оценки воздействия, предполагаемая форма общественных обсуждений, сроки и место доступности технического задания по оценке воздействия и другая необходимая информация - пункты 3.1.1 - 3.1.2. 4.2 - 4.4 Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утверждённого приказом Государственного комитета российской Федерации по охране окружающей среды от 16.05.2000 N 372 (далее - Положение N 372); заявитель отказался представить органу местного самоуправления законно испрашиваемую информацию, в связи с чем орган местного самоуправления был лишён возможности определить форму участия населения в процессе оценки воздействия; возложив на ответчика обязанность, которая у суда не испрашивалась, суд вышел за пределы заявленных требований.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, представители в суд не явились, в связи с чем разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционная жалоба подлежит удовлетворению, а решение суда - отмене в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Как видно из материалов дела, Общество 11.11.2013 обратилось к Главе района с заявлением о назначении времени и места проведения общественных слушаний для обсуждения вопроса о воздействии намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду при реализации проекта "Межмуниципальный полигон твердых бытовых и промышленных отходов" на земельном участке, расположенном по адресу: Псковская область, Палкинский район, СП "Палкинская волость" в 810 метрах северо-западнее деревни Ермакова, и определении места размещения материалов и информации для ознакомления заинтересованным лицам.

Письмом от 06.12.2013 N 37 Глава района сообщил заявителю, что Обществом не представлено никаких информационных материалов в адрес Главы района и для принятия положительного решения по заявлению необходимо представить полный пакет документов.

Общество письмом от 11.12.2013 N 75 повторно обратилось к Главе района с заявлением о назначении времени места проведения общественных слушаний, указав, что ответ от 06.12.2013 N 37 противоречит установленному порядку организации проведения общественных слушаний, поскольку действующая процедура предусматривает опубликование информации о времени и месте проведения общественных слушаний и о месте размещения соответствующих материалов в средствах массовой информации на основании решения органа власти муниципального образования.

Письмом от 24.12.2013 за N 39 Глава района сообщил о невозможности назначить публичные слушания, не ознакомившись с документами по реализации проекта на территории Палкинского района. При этом Глава района сослался на пункт 2 части 2 Положения о публичных слушаниях, утвержденного решением Собрания депутатов Палкинского района от 30.11.2005 (далее - Положение о публичных слушаниях).

Считая действия Главы района по отказу в проведении общественных слушаний незаконными, Общество обратилось в арбитражный суд, указав в обоснование требований на то, что при проведении общественных слушаний согласно пункту 4.8 Положения N 372 подлежит публикации и сообщению заинтересованной общественности "информация о сроках и месте доступности предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду, о дате и месте проведения общественных слушаний"; согласно пункту 4.10 Положения N 372 представление предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду для ознакомления и представления замечаний производится в течение 30 дней, но не позднее, чем за 2 недели до окончания общественных обсуждений (проведения общественных слушаний); Положение N 372 не предполагает предоставление заказчиком проектных материалов до назначения общественных слушаний (пункт 4.10 Положения N 372); решение о форме общественного обсуждения, в том числе о проведении общественного обсуждения в форме общественного слушания, принимается не органом местного самоуправления, а заказчиком; действующее законодательство не предполагает права органов местного самоуправления отказать в назначении общественных слушаний; процедура проведения общественных слушаний не регулируется Положением о публичных слушаниях.

Суд первой инстанции удовлетворил требования, придя к выводу, что Положение о публичных слушаниях не регулирует правоотношения, связанные с обсуждением мероприятий о воздействии намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, поэтому Глава района не вправе был отказать заявителю по основанию несоответствия Положению о публичных слушаниях. Суд указал, что ответчик отказал в удовлетворении заявления по основаниям, не соответствующим Федеральному закону от 23.11.1995 N 174-ФЗ " Об экологической экспертизе", Положению N 372. Кроме того, суд пришёл к выводу, что формы и порядок участия общественности в обсуждении определяются органами местного самоуправления, поэтому у суда, как и у заказчика, отсутствует право определять форму проведения общественных обсуждений, в связи с чем суд указал, что заявленный Обществом способ восстановления нарушенного права не может быть удовлетворён и обязал Главу района рассмотреть заявление Общества в соответствии с Положением N 372.

В соответствии с пунктом 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ " Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов 1-4 класса опасности, является объектом экологической экспертизы.

Согласно пункту 1 статьи 14 Закона N 174-ФЗ государственная экологическая экспертиза объектов, указанных в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе, в частности, документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе и материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

В силу пункта 1 статьи 9 Закона N 174-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов в области экологической экспертизы на соответствующей территории относится, в частности, организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.

Проведение оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и подготовки материалов, являющихся основанием для разработки обосновывающей документации по объектам государственной экологической экспертизы, регламентируется Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 N 372.

В соответствии с пунктом 2.5. Положения обеспечение участия общественности, в том числе информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и её привлечение к процессу проведения оценки воздействия на окружающую среду, осуществляется заказчиком на всех этапах, начиная с подготовки технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду.

Обсуждение общественностью объекта экспертизы, включая материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, организуется заказчиком совместно с органами местного самоуправления в соответствии с российским законодательством.

Согласно пункту 4.2. Положения N 372 участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки обеспечивается заказчиком, организуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика в соответствии с российским законодательством.

В соответствии с пунктом 4.1 указанного Положения информирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду.

Положением N 372 предусмотрены следующие этапы проведения оценки воздействия на окружающую среду: уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду (пункт 3.1 Положения); проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду (пункт 3.2 Положения); подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду (пункт 3.3 Положения).

Пунктом 3.1.1. Положения установлено, что в ходе первого этапа заказчик подготавливает и представляет в органы власти обосновывающую документацию, содержащую общее описание намечаемой деятельности; цели ее реализации; возможные альтернативы; описание условий ее реализации; другую информацию, предусмотренную действующими нормативными документами; информирует общественность в соответствии с пунктами 4.2, 4.3 и 4.4 настоящего Положения.

Пунктом 4.3 Положения предусмотрено, что информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а также на территории которых намечаемая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействие. В публикации представляются сведения о:

названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности;

наименовании и адресе заказчика или его представителя;

примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду;

органе, ответственном за организацию общественного обсуждения;

предполагаемой форме общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум и т.п.), а также форме представления замечаний и предложений;

сроках и месте доступности ТЗ по оценке воздействия на окружающую среду;

иной информации.

Заказчик принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликования информации в соответствии с пунктом 3.1.1. Данные замечания и предложения учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружающую среду (пункт 4.5 Положения).

На втором этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду (пункт 4.7 Положения).

В рамках данного этапа заказчик предоставляет возможность общественности ознакомиться с предварительным вариантом материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и представить свои замечания в соответствии с разделом 4 Положения (пункт 3.2.3 Положения).

Согласно пункту 4.10 Положения представление предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду общественности для ознакомления и представления замечаний производится в течение 30 дней, но не позднее чем за 2 недели до окончания общественных обсуждений (проведения общественных слушаний).

Принятие от граждан и общественных организаций письменных замечаний и предложений в период до принятия решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, документирование этих предложений в приложениях к материалам по оценке воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком в течение 30 дней после окончания общественного обсуждения.

Из приведённых положений следует, что общественные слушания проводятся в рамках второго этапа проведения оценки воздействия на окружающую среду. До назначения общественных слушаний должны быть выполнены мероприятия, предусмотренные пунктом 4.3 Положения, то есть должно быть произведено информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду путём опубликована предусмотренных данным пунктом Положения сведений в указанных в этом же пункте средствах массовой информации.

В рассматриваемой ситуации материалы дела не содержат доказательств исполнения Обществом указанных обязанностей по информированию общественности и других участников оценки воздействия и на выполнение этих обязанностей заявитель не ссылается. Имеющаяся в материалах дела копия технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) при строительстве межмуниципального полигона твёрдых промышленных и бытовых отходов, расположенного по адресу: Псковская область, Палкинский район, территория урочища Амосово, по составу включённых в неё сведений не отвечает требованиям, предъявляемым к содержанию подлежащих опубликованию в соответствии с пунктом 4.3 Положения сведений. Об опубликовании данного технического задания в порядке, предусмотренном указанным пунктом Положения, Общество не заявляет.

Таким образом, адресованное Главе района требование Общества о назначении общественных слушаний нельзя признать основанным на законе и, следовательно, отказ в назначении общественных слушаний по мотиву непредставления документов по реализации проекта не нарушает прав и законных интересов Общества.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

То обстоятельство, что в письме от 24.12.2013 N 39 Глава района ссылается на Положение о публичных слушаниях, не подлежащее применению в рассматриваемой ситуации, не является основанием для признания отказа в назначении общественных слушаний незаконным, поскольку отсутствие документов по реализации проекта, на которое указано в данном письме, учитывая, что какие-либо документы не были опубликованы в порядке, установленном пунктом 4.3 Положения N 372, в соответствии с Положением N 372 является достаточным основанием для отказа в назначении общественных слушаний.

При таких обстоятельствах отсутствуют основания для признания незаконными действий Главы района по отказу в назначении общественных слушаний. Требования Общества удовлетворению не подлежат. Решение суда в части удовлетворения требований Общества и взыскании с Главы района в пользу Общества расходов по уплате государственной пошлины в сумме 2000 руб. подлежит отмене.

Руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 07 июля 2014 года по делу N А52-627/2014 в части удовлетворения требований открытого акционерного общества "Экорос", признания незаконными действий Главы Палкинского района по отказу в проведении общественных слушаний для обсуждения вопроса о намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду при реализации проекта "Межмуниципальный полигон твердых бытовых отходов и промышленных отходов" по основаниям, указанным в письме от 24.12.2013 N 39, и обязания Главы Палкинского района в течение 10 дней со дня вступления решения в законную силу рассмотреть заявление открытого акционерного общества "Экорос" от 11.11.2013 N 108 в соответствии с Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности и иной деятельности на окружающую природную среду в Российской Федерации, утвержденным Приказом Государственного комитета РФ по охране окружающей среды от 16.05.2000 N 372, взыскания с Главы Палкинского района в пользу открытого акционерного общества "Экорос" расходов по уплате государственной пошлины в размере 2000 руб. с выдачей исполнительного листа отменить.

В удовлетворении требований отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Т.В. Виноградова

Судьи

О.Б. Ралько А.Ю. Докшина