Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2014 г. N 04АП-5121/14

г. Чита

22 октября 2014 г.

Дело N А10-2549/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 20 октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 октября 2014 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Е.В. Желтоухова, судей Д.Н. Рылова, В.А. Сидоренко, при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Е.Н., рассмотрев, с использованием системы видеоконференц-связи в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Отделению надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Бурятия на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 19 августа 2014 года по делу N А10-2549/2014 по заявлению Государственного автономного учреждения культуры Республики Бурятия "Национальный музей Республики Бурятия" (ОГРН 1110327000013) к Отделению надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Бурятия (ОГРН 1040302983698, ИНН 0326023187; адрес: 670000, город Улан-Удэ, улица Кирова, 37) о признании недействительным пункта 2 предписания от 27.02.2014 N 7/1/4,

суд первой инстанции, судья Ботоева В.И.,

при участии в судебном заседании:

судьи Арбитражного суда Республики Бурятия осуществляющего организацию видеоконференцсвязи Гиргушкиной Н.А., при ведении протокола отдельного процессуального действия в Арбитражном суде Республики Бурятия секретарем судебного заседания Беликтуевой З.П.,

от заявителя: Мироновой С.В., представителя по доверенности от 25.12.2013 года;

от заинтересованного лица: Столяровой А.Г., представителя по доверенности от 28.10.2013 года;

от третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, Министерства культуры Республики Бурятия (ОГРН 1020300968841, ИНН 0323049109; адрес: 670000, город Улан-Удэ, улица Ленина, 30): Цыреновой Д.Б., представителя по доверенности от 04.04.2014 года;

установил:

Заявитель, Государственное автономное учреждение культуры "Национальный музей Республики Бурятия", обратился к Отделению надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Республике Бурятия с заявлением о признании недействительным пункта 2 предписания от 27.02.2014 N 7/1/4 об устранении нарушений требований пожарной безопасности.

Решением суда первой инстанции 19 августа 2014 требования заявителя удовлетворены полностью.

Суд признал недействительным пункт 2 предписания Отделения надзорной деятельности Селенгинского района Республики Бурятия Главного управления МЧС России по Республике Бурятия от 27.02.2014 N 7/1/4, как несоответствующий Федеральному закону "Об объектах культурного наследия (памятника истории и культуры) народов Российской Федерации".

Принимая указанное решение, суд первой инстанции исходил из следующего.

Пункт 2 предписания от 27.02.2014 N 7/1/4, возможность законного исполнения которого в отношении объектов культурного наследия предварительно не определена, не отвечает требованию реальной исполнимости предписания способами, не противоречащими закону, и тем самым нарушает права и законные интересы Музея.

Административный орган, не согласившись с выводами суда первой инстанции, заявил апелляционную жалобу, в которой просит решение отменить и отказать заявителю в удовлетворении требований.

Представитель административного органа в судебном заседании доводы апелляционной жалобы поддержал, пояснив суду, что суд первой инстанции дал неверное толкование номам Федерального закона "Об объектах культурного наследия ( памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации" N 73-ФЗ от 25.06.2002 и Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Представитель Музея в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился и просил отказать в ее удовлетворении.

Представитель третьего лица в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласился и просил отказать в ее удовлетворении.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству, о времени и месте судебного заседания размещена судом апелляционной инстанции на официальном сайте арбитражного суда в сети Интернет 26.09.2014.

Согласно пункту 2 статьи 200 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

О месте и времени судебного заседания стороны извещены надлежащим образом в порядке частей 1, 6 статьи 121, статей 122, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе и возражениях на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права и заслушав доводы сторон, пришел к следующим выводам.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Как правильно установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения от 28.01.2014 N 7 должностным лицом Управления в период с 04.02.2014 по 27.02.2014 проведена плановая выездная проверка Музея по соблюдению требований пожарной безопасности на объекте "Дом Старцева Д.Д. - музей декабристов", являющегося памятником истории и культуры федерального значения, что подтверждается соответствующим паспортом, выданным Министерством культуры России.

По результатам проверки составлен акт проверки от 27.02.2014 N 7 и вынесено предписание от 27.02.2014 N 7/1/4.

В пункте 2 предписания Музею указано на нарушение, выразившееся в следующем:

"При отсутствии запасного эвакуационного выхода со второго этажа здания, а также не несоответствии требованиям пожарной безопасности одного имеющегося выхода (высота эвакуационного выхода в свету составляет 1,7 м при требуемом показателе 1,9 м, ширины), собственником объекта не выполнены мероприятия вязанные с обращением в орган государственной охраны объектов культурного наследия (компетентный орган) для согласования и получения соответствующего разрешения на проведение работ или совершение каких-либо иных действий, направленных на реализацию мер, связанных с обеспечением безопасной эвакуации людей при пожаре со второго этажа здания, с учетом объемно-планировочного решения здания, и не противоречащих интересам сохранения объекта культурного наследия (т. 1, л. 12)".

По мнению административного органа, нарушены: статьи 2, 15, 41, 44, 76 Конституции Российской Федерации, ст. 21 Федерального закона "О пожарной безопасности" N 69-ФЗ, п. 73 Постановления Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме", п.6.13, СНиП 21-01-97*, ст. 33, 45, 48 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ.

Срок исполнения установлен 01.03.2015.

Учреждение, посчитав, что п. 2 указанного предписания нарушает его права и законные интересы и не соответствует законодательству, обратился в суд с рассматриваемым требованием.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления необходимо наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

Учитывая, что данным предписанием административный орган возлагает на Музей обязанность об устранении нарушений, суд апелляционной инстанции считает, правомерным обращение Музея в суд в порядке главы 24 АПК РФ.

Как правильно установил суд первой инстанции, особенностью объекта эксплуатируемого заявителем здания является то, что им эксплуатируется здание Национального музея республики Бурятия "Дом Старцева, построенный по проекту декабриста Бестужева Николая Александровича", построенный в I половине XIX века (нач. 1840), музей декабристов, расположенный по адресу Республика Бурятия, Селенгинский район, пос. Новоселенгинск, ул. Ленина, 53 (т. 1, л. 35) имеющий Охранное обязательство от 28.03.2013 (т. 1, л. 18) и относящийся объектам культурного наследия федерального значения отнесенного Постановление Совета Министров РСФСР от 07.09.1976 N 495.

Статьей 52 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установлено, что объект культурного наследия, включенный в реестр, используется с обязательным выполнением следующих требований:

обеспечение неизменности облика и интерьера объекта культурного наследия в соответствии с особенностями данного объекта, послужившими основанием для включения объекта культурного наследия в реестр и являющимися предметом охраны данного объекта, описанным в его паспорте;

согласование в порядке, установленном пунктом 4 статьи 35 настоящего Федерального закона, осуществления проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории объекта культурного наследия либо на земельном участке или водном объекте, в пределах которых располагается объект археологического наследия;

обеспечение режима содержания земель историко-культурного назначения;

обеспечение доступа к объекту культурного наследия, условия которого устанавливаются собственником объекта культурного наследия по согласованию с соответствующим органом охраны объектов культурного наследия.

Статьей 33 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установлено, что объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий (ч.1).

Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя в том числе, 4) установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия; 5) согласование в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима; 6) контроль за разработкой градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона; 8) выдачу в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ; 9) согласование в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ; 10) выдачу в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия; 14) иные мероприятия, проведение которых отнесено настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия (ч.2).

Статьей 40 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" установлено, что сохранение объекта культурного наследия в целях настоящего Федерального закона - направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор (ч.1).

В соответствии со статьей 44 Закона N 73-ФЗ приспособление объекта культурного наследия для современного использования - это научно-исследовательские, проектные и производственные работы, проводимые в целях создания условий для современного использования объекта без изменения его особенностей, составляющих предмет охраны. По смыслу данных норм к работам по приспособлению объекта культурного наследия для современного использования следует относить и работы, направленные на обеспечение соблюдения на данном объекте современных, то есть действующих в настоящее время требований пожарной безопасности.

Согласно части 4 статьи 45 Закона N 73-ФЗ работы по сохранению объекта культурного наследия, а значит и работы, направленные на обеспечение соблюдения действующих требований пожарной безопасности, проводятся в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утверждаемыми федеральным органом охраны объектов культурного наследия и строительные нормы и правила применяются при проведении таких работ только в случаях, не противоречащих интересам сохранения указанного объекта.

На основании изложенного, суд апелляционной инстанции считает правильным вывод суда первой инстанции о том, что в отношении данных объектов также применяются меры пожарной безопасности

Между тем из системного толкования приведенных выше норм следует, что владелец объекта культурного наследия (памятника истории и культуры), обязан использовать его таким образом, чтобы не причинять вред этому объекту, не изменяя его внутреннего и внешнего облика, в том числе с соблюдением мер пожарной безопасности.

Суд апелляционной инстанции, проанализировав указанное предписание в целом и смысловое содержание пункта 2 предписания в частности, при всей сложности и неконкретности изложения данного пункта, находит, что Музею вменяется, что в соответствии со СНиП 21-01-97* данное здание класса Ф 2.2 должно иметь с этажа не менее 2-х эвакуационных выходов, а имеющийся эвакуационный выход не соответствует требованиям пожарной безопасности, поскольку его высота в свету составляет 1,7 м. при требуемом показателе не менее 1,9 м.). Данный вывод был подтвержден представителем административного органа в судебном заседании.

Действительно пунктом 6.13* СНиП 21-01-97* установлено, что не менее двух эвакуационных выходов должны иметь этажи зданий класса, в том числе Ф.2.2, к которым относятся музеи, выставки, танцевальные залы и другие подобные учреждения в закрытых помещениях.

Между тем, статья 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" устанавливает, что в случае, если положениями настоящего Федерального закона (за исключением положений статьи 64, части 1 статьи 82, части 7 статьи 83, части 12 статьи 84, частей 1.1 и 1.2 статьи 97 настоящего Федерального закона) устанавливаются более высокие требования пожарной безопасности, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, в отношении объектов защиты, которые были введены в эксплуатацию либо проектная документация на которые была направлена на экспертизу до дня вступления в силу соответствующих положений настоящего Федерального закона, применяются ранее действовавшие требования. При этом в отношении объектов защиты, на которых были проведены капитальный ремонт, реконструкция или техническое перевооружение, требования настоящего Федерального закона применяются в части, соответствующей объему работ по капитальному ремонту, реконструкции или техническому перевооружению (ч.4).

Данная норма устанавливает регулирование применения обязательных требований в данной сфере, в зависимости от введения таких требований в силу и моментом введения в эксплуатацию объектов защиты.

Постановлением Министерства строительства Российской Федерации от 13 февраля 1997 г. N 18-7 приняты и введены в действие с 1 января 1998 г. государственные строительные нормы и правила СНиП 21-01-97* "Пожарная безопасность зданий и сооружений".

В соответствии с пунктом 1.1 СНиП 21-01-97* настоящие нормы и правила устанавливают общие требования противопожарной защиты помещений, зданий других строительных сооружений на всех этапах их создания и эксплуатации. Следовательно, СНиП 21-01-97* подлежат применению как в процессе проектирования и строительства объекта, так и в ходе его эксплуатации.

Согласно пункту 1.7 СНиП 21-01-97* необходимость приведения существующих зданий в соответствие с данными нормами определяется пунктом 8.5 СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения", которые утратили силу с 1 октября 2003 года.

В соответствии с пунктом 8.5 СНиП 10-01-94, действовавших на момент введения в действие СНиП 21-01-97*, на существующие здания и сооружения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действующими нормативными документами, вновь разрабатываемые документы не распространяются, за исключением случаев, когда дальнейшая эксплуатация таких зданий и сооружений приводит к недопустимому риску для безопасности жизни и здоровья людей. В таких случаях в силу приведенной нормы компетентные органы исполнительной власти или собственник объекта должны принять решение о реконструкции, ремонте или сносе существующих зданий и сооружений.

Таким образом, при введении в действие СНиП 21-01-97* распространение их действия на ранее введенные в эксплуатацию здания и сооружения не предусматривалось, за исключением случаев возникновения недопустимого риска для безопасности жизни и здоровья людей. При этом соответствующие требования СНиП 21-01-97*, по смыслу пункта 4.3 данных правил и пункта 8.5 СНиП 10-01-94, подлежали применению лишь в ходе проведения реконструкции или ремонта здания.

Системный анализ приведенных выше норм позволяет сделать вывод о том, что в отношении введенных в эксплуатацию до введения в действие СНиП 21-01-97* данные правила подлежат применению только в части установленных ими требований пожарной безопасности, предъявляемых к противопожарному режиму эксплуатации объекта.

Содержащиеся в СНиП 21-01-97* требования пожарной безопасности, относящиеся не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации.

(Постановление Верховного Суда РФ от 13.05.2014 N 45-АД14-8).

Более того, в данном случае объектом защиты является, здание являющееся объектом культурного наследия, где объектом охраны является, в том числе и его архитектурная составляющая, которая не может быть изменена в силу закона. В силу указанного, суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правомерно пришел к выводу о незаконности требований административного органа об устройстве в данном объекте защиты двух эвакуационных выходов на этаже.

Что касается требований предписания о том, что эвакуационный выход не соответствует требованиям пожарной безопасности, поскольку его высота в свету составляет 1,7 м. при требуемом показателе не менее 1,9 м., то суд апелляционной инстанции, проанализировав ссылки предписания, на нарушение которых в данном случае указывает административный орган, а именно статьи 2, 15, 41, 44, 76 Конституции Российской Федерации, ст. 21 Федерального закона "О пожарной безопасности" N 69-ФЗ, п. 73 Постановления Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме", п.6.13, СНиП 21-01-97*, ст. 33, 45, 48 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, не находит в них норм подтверждающих доводы административного органа, поскольку названные нормы не регулируют те отношения на которые он указывает.

В судебном заседании представитель административного органа также не смог пояснить, на основании какой нормы основано указанное требование.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает, что данное требование также относится не к противопожарному режиму эксплуатации здания (сооружения), а к его конструктивным, объемно-планировочным и инженерно-техническим характеристикам, соблюдение которых применительно к конкретному эксплуатируемому зданию (сооружению) потребует их изменения, подлежат соблюдению только в случае реконструкции или капитального ремонта данного здания (сооружения) а не в процессе его текущей эксплуатации, что в свою очередь недопустимо относительно архитектурных памятников.

Доводы апелляционной жалобы о том, что административный орган в п. 2 предписания указывал на принятие заявителем иных любых мер связанных с безопасной эвакуацией людей при пожаре со второго этажа здания, с учетом объемно-планировочного решения здания, и не противоречащих интересам сохранения объекта культурного наследия, не принимаются судом апелляционной инстанции как законный, поскольку данный довод сам по себе не свидетельствует о нарушении заявителем каких-либо правил пожарной безопасности, а в компетенцию административного органа не входит право на абстрактное предложение устранения каких-либо нарушений пожарной безопасности.

Иные доводы, изложенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению, поскольку не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела, либо влияли на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что п. 2 оспариваемого предписания не только нарушает права и законные интересы заявителя, но и в полной мере не соответствует указанному законодательству.

Таким образом, по мнению суда апелляционной инстанции, суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дал полную и всестороннюю оценку имеющимся в деле доказательствам в их взаимосвязи и совокупности и пришел к обоснованному выводу об удовлетворении требований заявителя.

То обстоятельство, что суд первой инстанции в нарушение требований ч. 4 ст. 201 АПК РФ не указал на обязанность административного органа устранить нарушение прав и законных интересов заявителя, в целом не привело к принятию им неправильного решения.

На основании изложенного, у суда апелляционной инстанции отсутствуют законные основания для удовлетворения апелляционной жалобы.

Суд, руководствуясь статьями 258, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия "19" августа 2014 года по делу N А10-2549/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления его в законную силу.

Кассационная жалоба подается в арбитражный суд кассационной инстанции, полномочный ее рассматривать, через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий судья

Е.В. Желтоухов

Судьи

В.А. Сидоренко Д.Н. Рылов