Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2014 г. N 03АП-5198/14

г. Красноярск

28 октября 2014 г.

Дело N А74-4095/2014

Резолютивная часть постановления объявлена "24" октября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен "28" октября 2014 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

судьи Морозовой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания Елистратовой О.М.,

в отсутствие лиц, участвующих в деле,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу прокурора города Саяногорска

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "25" августа 2014 года, принятое судьей Каспирович Е.В., по делу N А74-4095/2014, рассмотренному в порядке упрощенного производства,

установил:

Прокурор города Саяногорска (далее - прокурор, заявитель) обратился в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением о привлечении руководителя Департамента архитектуры, градостроительства и недвижимости города Саяногорска Потапова Николая Сергеевича (далее - руководитель Департамента, Потапов Н.С.) к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Кодекс).

Решением суда первой инстанции от 25 августа 2014 года в удовлетворении заявления отказано, Потапов Н.С. освобожден от административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 14.9 Кодекса, в связи с малозначительностью правонарушения.

Прокурор обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой и дополнением к ней, в которых просит отменить решение суда первой инстанции, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования, считая, что совершенное руководителем Департамента правонарушение не является малозначительным.

В апелляционной жалобе прокурор указал, что существенная угроза охраняемым общественным интересам, развитию конкурентной среды в данном случае заключается в пренебрежительном отношении должностного лица к публично-правовым обязанностям, возложенным на него законом; отсутствие установленного причинения ущерба не имеет значения для квалификации действий (бездействия) должностного лица по части 1 статьи 14.9 Кодекса.

Потапов Н.С. в отзыве на апелляционную жалобу не согласился с изложенными в ней доводами, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел http://kad.arbitr.ru.

От Потапова Н.С. поступило ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие сторон, их представителей.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Прокуратурой города Саяногорска при проведении проверки соблюдения Департаментом архитектуры, градостроительства и недвижимости г. Саяногорска (далее - Департамент) антимонопольного законодательства выявлено нарушение, которое выразилось в передаче муниципального имущества хозяйствующему субъекту без проведения торгов и без получения предварительного согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции.

Установлено, что Департаментом и обществом с ограниченной ответственностью "Саяногорские коммунальные системы" 01.08.2013 на основании распоряжения руководителя Департамента от 25.07.2013 N 1345 заключен договор N 962 аренды муниципального имущества - централизованных систем водоотведения по г. Саяногорску, р.п. Майна, р.п. Черемушки, по условиям которого названное имущество передается во временное владение и пользование обществу сроком на 30 дней по 30.08.2013 согласно приложению N 1. Имущество предоставлено в целях бесперебойного оказания услуг холодного водоснабжения, обеспечения эксплуатации систем холодного водоснабжения.

Одновременно с заключением договора N 962 Департаментом была начата процедура проведения открытого конкурса на право заключения договора аренды муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности.

В газете "Саянские ведомости" 01.08.2013 опубликовано извещение о проведении названного конкурса. Протоколом рассмотрения заявок на участие в конкурсе от 29.08.2013 конкурс признан несостоявшимся.

Соглашением от 30.08.2013 N 1 (подписано руководителем Департамента Потаповым Н.С.) указанный договор аренды муниципального имущества продлен до 30.09.2013. Соглашением от 30.09.2013 N 2 (подписано и.о. руководителя Департамента Храмовой Е.И.) договор аренды продлен до 30.10.2013.

Департамент 03.09.2013 направил в адрес антимонопольного органа обращение с просьбой дать согласие на продление срока действия договора аренды в связи с несостоявшимся конкурсом и проведением повторного конкурса.

Антимонопольный орган 12.09.2013 указал на несоответствие данного обращения действующему законодательству и на необходимость представления дополнительных документов.

Предписанием от 13.09.2013 антимонопольный орган обязал Департамент внести изменения в конкурсную документацию и продолжить процедуру проведения торгов.

Данное предписание Департаментом исполнено, вместе с тем 07.10.2013 комиссией принято решение об отказе в проведении конкурса, так как повторные заявки на участие в нем не поступали.

На основании распоряжения Департамента от 15.10.2013 N 1944 была начата очередная процедура проведения открытого конкурса на право заключения договора аренды муниципального имущества, по результатам которого Департаментом и обществом заключен действующий в настоящее время договор аренды муниципального имущества.

Департамент 18.10.2013 повторно направил в антимонопольный орган заявление (исх. N 5375-1) о согласовании предоставления муниципальной преференции обществу в виде передачи в аренду до проведения торгов на право заключения договора аренды муниципального имущества - централизованных систем холодного водоснабжения и водоотведения.

Решением антимонопольного органа от 31.10.2013 по делу N 38-13-П дано согласие на предоставление указанной муниципальной преференции на 4 месяца до проведения торгов.

Решением антимонопольного органа от 07.05.2014 по делу N 33-А-Т-14 Департамент признан нарушившим пункт 7 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1, статьи 19-20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) в части передачи в аренду обществу муниципального имущества путем заключения соглашения от 30.08.2013 N 1 к договору от 01.08.2013 N 962 без проведения торгов на право заключения такого соглашения и в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции - без получения согласия антимонопольного органа на предоставление муниципальной преференции. Пунктом 2 решения рассмотрение дела N 33-А-Т-14 прекращено в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства.

Заместителем прокурора города Саяногорска в отношении руководителя Департамента в его присутствии вынесено постановление от 18.06.2014 о возбуждении производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 Кодекса.

В объяснениях Потапов Н.С. указал, что им и его подчиненными принимались все необходимые меры, чтобы не допустить нарушений законов. Нарушения были устранены, какие либо негативные последствия не последовали.

На основании постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении от 18.06.2014 прокурор обратился в арбитражный суд с заявлением о привлечении Потапова Н.С. к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса.

Исследовав представленные доказательства и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 5 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для составления протокола об административном правонарушении, не может быть возложена на лицо, привлекаемое к административной ответственности.

Согласно части 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Дело об административном правонарушении возбуждено заместителем прокурора в пределах полномочий, предусмотренных статьями 25.11, 28.4 Кодекса. Процедура возбуждения дела об административном правонарушении не нарушена. Права и гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности, соблюдены и обеспечены.

В соответствии с абзацем 5 части 3 статьи 23.1 Кодекса дела об административных правонарушениях по статье 14.9 Кодекса рассматривают судьи арбитражных судов.

В силу части 1.2 статьи 28.1 Кодекса поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.9 Кодекса, является принятие комиссией антимонопольного органа решения, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 Кодекса, не истек.

Частью 1 статьи 14.9 Кодекса предусмотрена административная ответственность должностных лиц органов местного самоуправления за действия (бездействие), которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса, в виде административного штрафа в размере от пятнадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Объективную сторону данного правонарушения составляет нарушение запретов, предусмотренных в статье 15 Закона о защите конкуренции, на ограничивающие конкуренцию акты и действия (бездействие) органов и организаций, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу пункта 1 статьи 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, а также решают иные вопросы местного значения. В соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса Российской Федерации имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью.

Согласно пункту 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федерального закона N131-ФЗ) органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Пунктом 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции установлен запрет органам местного самоуправления принимать акты и (или) осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 Закона о защите конкуренции.

В целях соблюдения органами власти установленных статьей 15 Закона о защите конкуренции запретов в части 1 статье 17.1 названного Закона закреплено правило, согласно которому заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество:

в порядке, установленном главой 5 Закона о защите конкуренции (пункт 9);

на срок не более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев (предоставление указанных прав на такое имущество одному лицу на совокупный срок более чем тридцать календарных дней в течение шести последовательных календарных месяцев без проведения конкурсов или аукционов запрещается) (пункт 11).

В соответствии с пунктом 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17.11.2011 N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" в случаях, предусмотренных законом (например, пунктами 1 и 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, статьями 30 - 30.2 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 74 Лесного кодекса Российской Федерации), договор аренды в отношении государственного или муниципального имущества может быть заключен только по результатам проведения торгов. В связи с этим договор аренды названного имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации), равно как и соглашение о продлении такого договора.

В силу подпункта 20 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции под муниципальными преференциями понимается предоставление органами местного самоуправления отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, муниципальных гарантий.

Согласно положениям части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции муниципальные преференции могут быть предоставлены на основании правовых актов органа местного самоуправления исключительно в определенных целях.

Статьей 20 Закона о защите конкуренции определен порядок предоставления муниципальной преференции, в том числе необходимость ее согласования с антимонопольным органом.

Анализируя приведенные положения законодательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что законодательством о конкуренции установлен запрет органам местного самоуправления передавать муниципальное имущество отдельным хозяйствующим субъектам без осуществления публичных процедур, при соблюдении которых иные потенциальные участники рынка имеют равную возможность реализовать право на получение такого имущества, или с нарушением установленного порядка предоставления муниципальных преференций.

Несоблюдение такого запрета, а равно несоблюдение целей и порядка предоставления муниципального имущества приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Из материалов дела следует, что руководителем Департамента и обществом 01.08.2013 заключен договор N 962 аренды муниципального имущества (централизованных систем водоотведения) сроком на 30 дней по 30.08.2013 в целях бесперебойного оказания населению услуг холодного водоснабжения.

В дальнейшем данное имущество последовательно передавалось обществу по соглашениям от 30.08.2013 N 1 (подписано Потаповым Н.С.), от 30.09.2013 N 2 (подписано Храмовой Е.И.) о продлении срока действия договора аренды муниципального имущества от 01.08.2013 N 962 без проведения торгов на право заключения таких соглашений и без получения предварительного согласия антимонопольного органа на получение муниципальной преференции.

На основании изложенного, апелляционный суд приходит к выводу о наличии в действиях (бездействии) Потапова Н.С. объективной стороны административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса.

В соответствии с частями 1, 4 статьи 1.5 Кодекса лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В соответствии со статьей 2.4 Кодекса привлечению к административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.

Согласно примечанию к статье 2.4 Кодекса под должностным лицом в настоящем Кодексе следует понимать, в том числе, лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции.

Частями 1, 2 статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено право органов местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности относится к вопросам местного значения (статья 14 названного Закона).

Согласно пунктам 1.2, 2.4 Положения о Департаменте, утвержденного постановлением администрации муниципального образования города Саяногорск от 26.12.2011 N 2655, Департамент наделен правами юридического лица, входит в структуру исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления - администрация муниципального образования г. Саяногорск, является муниципальным казенным учреждением, осуществляет функции распоряжения объектами, находящимися в муниципальной собственности, в том числе:

- организует аукционы и конкурсы по продаже объектов, находящихся в муниципальной собственности, продаже прав на заключение договоров аренды муниципального имущества и земельных участков;

- передает объекты, находящиеся в муниципальной собственности, в аренду и безвозмездное пользование и заключает договоры аренды и безвозмездного пользования указанными объектами.

На момент совершения административного правонарушения Потапов Н.С. являлся руководителем Департамента, назначен распоряжением главы Администрации города Саяногорска от 15.09.2000 N 97-л/с.

Таким образом, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что Потапов Н.С., являясь руководителем Департамента, выполнял организационно-распорядительные функции в органе местного самоуправления, в связи с чем в силу статьи 2.4 Кодекса являлся должностным лицом.

Соглашение от 30.08.2013 N 1 о продлении договора аренды муниципального имущества от 01.08.2013 N 962 подписано руководителем Департамента Потаповым Н.С.

Статья 2.2 Кодекса предусматривает, что административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

Суд апелляционной инстанции считает, что вина руководителя Департамента в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 Кодекса, доказана. Несоблюдение Потаповым Н.С. требований вышеуказанных положений Закона о защите конкуренции совершено по неосторожности, поскольку он должен был осознавать противоправность своего поведения по нарушению требований законодательства о защите конкуренции.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о правильной квалификации прокурором действий (бездействия) руководителя Департамента и наличии состава вменяемого правонарушения, что подтверждается материалами дела, решением антимонопольного органа от 07.05.2013 по делу N 33-А-Т-14, и по существу не оспаривается Потаповым Н.С.

Статьей 2.9, пунктом 2 части 1.1 статьи 29.9 Кодекса предусмотрено право суда освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием при малозначительности совершенного административного правонарушения.

Согласно пункту 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Пунктом 18.1 названного постановления от 02.06.2004 N 10 установлено, что квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 настоящего постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Решая вопрос о квалификации совершенного правонарушения в качестве малозначительного, суд первой инстанции обоснованно указал, что несмотря на формальное наличие всех признаков состава правонарушения, допущенное Потаповым Н.С. нарушение не содержит существенной угрозы охраняемым общественным отношениям, при этом действия ответчика нельзя рассматривать в отрыве от всех обстоятельств передачи Департаментом в аренду муниципального имущества. Потапов Н.С. не имел намерений нарушить требования Закона о защите конкуренции. Судом учтены предпринятые Департаментом действия по объявлению конкурса и получению согласия на предоставление муниципальной преференции, а также факт прекращения антимонопольным органом рассмотрения дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении Департамента, в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 решения от 07.05.2013 по делу N 33-А-Т-14).

Апелляционный суд соглашается с выводами суда о том, что действия Потапова Н.С. по продлению срока действия договора аренды муниципального имущества соглашением N 1 осуществлены для защиты интересов жителей города Саяногорска, поселков Майна и Черемушки, в целях бесперебойного оказания населению и организациям услуг холодного водоснабжения, направлены на достижение охраны здоровья и улучшения качества жизни населения, исключение наступления вредных последствий в результате непредоставления названных услуг и в целом на исключение причинения вреда интересам граждан, поэтому привлечение его к административной ответственности в виде штрафа не будет отвечать принципам справедливости и целесообразности юридической ответственности. Решением антимонопольного органа от 07.05.2013 по делу N 33-А-Т-14 о нарушении антимонопольного законодательства, постановлением заместителя прокурора от 18.06.2014 о возбуждении производства по делу об административном правонарушении уже достигнута предупредительная цель административного производства, установленная статьей 3.1 Кодекса. Применение в данном случае меры административного наказания в виде административного штрафа будет носить избыточный и неоправданно карательный характер, не соответствующий тяжести правонарушения и степени вины лица, привлеченного к ответственности.

Суд апелляционной инстанции соглашается с доводом прокурора о том, что отсутствие установленного причинения ущерба не имеет значения для квалификации действий (бездействия) должностного лица по части 1 статьи 14.9 Кодекса, однако считает, что установление данного обстоятельства не являлось основанием для освобождения виновного лица от административной ответственности. При решении вопроса о возможности квалифицировать данное правонарушение в качестве малозначительного, суд исходил из совокупности всех установленных обстоятельств по делу.

При изложенных обстоятельствах, учитывая позицию Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенную в пункте 17 постановления от 02.06.2004 N 10 арбитражный суд правомерно отказал в удовлетворении заявления прокурора о привлечении руководителя Департамента к административной ответственности на основании части 1 статьи 14.9 Кодекса, освободив Потапова Н.С. от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения.

Решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Налоговый кодекс Российской Федерации не предусматривают уплату государственной пошлины по данной категории дел.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "25" августа 2014 года по делу N А74-4095/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Н.А. Морозова