Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 октября 2014 г. N 14АП-5690/14

г. Вологда

31 октября 2014 г.

Дело N А05-1263/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 09 октября 2014 года.

В полном объеме постановление изготовлено 31 октября 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Виноградовой Т.В. и Ралько О.Б. при ведении протокола секретарем судебного заседания Коноваловой Н.А.,

при участии от Контрольно-счетной палаты Архангельской области Спицыной В.Н. по доверенности от 22.04.2014 N 8,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 21 мая 2014 года по делу N А05-1263/2014 (судья Калашникова В.А.),

установил:

муниципальное казенное учреждение "Администрация муниципального образования "Онежский муниципальный район"" (место нахождения: 164840, Архангельская область, город Онега, улица Шаревского, дом 6; ОГРН 1022901175330; ИНН 2906002459; далее - администрация, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным предписания Контрольно-счетной палаты Архангельской области (место нахождения: 163000, город Архангельск, площадь Ленина, дом 1; ОГРН 1112901009968; ИНН 2901219352; далее - КСП Архангельской области, палата) от 11.11.2013 N 01-02/851.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Предприятие котельных и тепловых сетей" (место нахождения: 164840, Архангельская область, город Онега, проспект Ленина, дом 169; ОГРН 1052920012386; ИНН 2906006238; далее - ООО "ПКТС"), открытое акционерное общество "Онега-Энергия" (место нахождения: 164840, Архангельская область, город Онега, улица Гутина, дом 2; ОГРН 1052920019272; ИНН 2906006277; далее - ОАО "Онега-Энергия"), министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (место нахождения: 163000, город Архангельск, проспект Троицкий, дом 49; ОГРН 1042900022626; ИНН 2901127253; далее - министерство).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 21 мая 2014 года заявленные требования учреждения удовлетворены в полном объеме.

КСП Архангельской области с решением суда не согласилась и обратилась с жалобой с учетом ее уточнения, в которой просит суд апелляционной инстанции названый судебный акт отменить в части признания недействительным пункта 1 предписания от 11.11.2013 N 01-02/851. В обоснование жалобы ссылается на то, что при рассмотрении дела в указанной части судом неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, не доказаны имеющие значения для дела обстоятельства, которые суд посчитал установленными, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Указывает на то, что фактически муниципальным образованием "Онежский муниципальный район" (далее - МО "Онежский муниципальный район") допущено нарушение в виде ненадлежащего исполнения бюджетных полномочий, возложенных Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее - БК РФ), а именно: в нарушение подпункта 3 пункта 2 статьи 78 БК РФ решением о бюджете не утверждены порядок и условия предоставления субсидий юридическим лицам; в нарушение пункта 3 статьи 78 БК РФ порядком, утвержденным главой муниципального образования, и договорами с теплоснабжающими организациями не установлены условия и порядок предоставления субсидии, ответственность за недостоверно представленные теплоснабжающими организациями сведения и порядок возврата субсидии в случае нарушения целей и условий; в нарушение подпункта 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ главными распорядителями не обеспечена результативность и целевой характер использования полученных из областного бюджета средств; в нарушение подпунктов 10, 11 пункта 1 статьи 158 БК РФ главными распорядителями не обеспечен контроль за соблюдением условий, установленных при предоставлении межбюджетных трансфертов, не организован и не осуществлен надлежащим образом ведомственный финансовый контроль.

Представитель палаты в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы с учетом уточнения ее просительной части. Возражений относительно удовлетворения заявленных требований по пункту 2 предписания не заявил.

Администрация в отзыве доводы жалобы отклонила, просила оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

От третьих лиц отзывы на апелляционную жалобу не поступили.

ООО "ПКТС", ОАО "Онега-Энергия" и министерство надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Поскольку в порядке апелляционного производства обжалована только часть решения и при этом лица, участвующие в деле, не заявили соответствующих возражений, в силу части 5 статьи 268 АПК РФ суд апелляционной инстанции проверяет законность и обоснованность судебного акта только в обжалуемой части.

Заслушав объяснения представителя палаты, исследовав материалы дела, проверив законность и обоснованность решения в обжалуемой части, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании распоряжения председателя счетной палаты от 24.01.2013 N 2-р ответчиком проведено контрольное мероприятие "Проверка отдельных вопросов организации бюджетного процесса, исполнения бюджета, в части использования средств областного бюджета МО "Онежский муниципальный район" за 2011 и 2012 годы". По результатам контрольного мероприятия счетной палатой составлены в том числе следующие акты:

-акт проверки отдельных вопросов организации бюджетного процесса, исполнения бюджета в части использования средств областного бюджета МО "Онежский муниципальный район" за 2011 и 2012 годы в финансовом управлении администрации от 08.02.2013;

-акт проверки использования субсидии, выделенной на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения МО "Онежский муниципальный район" от 28.05.2013 (том 1, листы 12 - 19);

-акт проверки обеспечения целевой направленности, обоснованности предоставления, эффективности использования средств областного бюджета, выделенных в виде субсидии на подготовку объектов жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса к отопительному периоду 2012 - 2013 годов в МО "Онежское" от 08.02.2013 (том 1, листы 21 - 35);

-акт встречной проверки в ОАО "Онега-Энергия" от 08.02.2013 на предмет обоснованности предоставления субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, за 2011 - 2012 годы (том 2, листы 32 - 47);

- акт встречной проверки ООО "ПКТС" от 18-22.03.2013 на предмет обоснованности предоставления средств субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения за 2011 - 2012 годы (том 2, листы 16 - 23).

На основании актов проверки и иных материалов решением коллегии палаты от 05.06.2013 N 9 утвержден отчет о результатах проверки отдельных вопросов организации бюджетного процесса, исполнения бюджета в части использования средств областного бюджета МО "Онежский муниципальный район" за 2011 и 2012 годы (том 1, листы 40 - 54).

По итогам проверки администрации выдано предписание от 11.11.2013 N 01-02/851.

В пункте 1 предписания указано, что в нарушение пункта 3 Порядка предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований Архангельской области, утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 25.01.2011 N 11-пп, в нарушение пункта 6 Порядка предоставления и расходования субсидий и субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на 2012 год, утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 01.02.2012 N 23-пп, Методики распределения субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области (приложение 21 к Закону Архангельской области от 21.12.2010 N 243-18-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год"), Методики распределения отдельных субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области и Ненецкого автономного округа (приложение 27 к Закону Архангельской области от 16.12.2011 N 407-27-ОЗ "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов") администрацией допущено завышение потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, на общую сумму 4 735 070 руб., в результате чего Архангельской области причинен ущерб на указанную сумму.

В пункте 2 оспариваемого предписания указано, что в нарушение пункта 3 Порядка предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на подготовку объектов жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса к отопительному периоду 2012/2013 года, утвержденного постановлением правительства Архангельской области от 13.06.2012 N 252-пп, приобретенные за счет средств субсидий материалы на сумму 777 936 руб. вместо использования их для ремонта тепловых сетей, переданы по договору хранения теплоснабжающей организации ООО "ПКТС" в результате чего Архангельской области причинен ущерб на указанную сумму.

В связи с этим в предписании содержится требование вернуть в областной бюджет 5 513 006 руб.

Не согласившись с названным предписанием, администрация обжаловала его в судебном порядке.

Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя в полном объеме.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

КСП Архангельской области в апелляционной жалобе с учетом ее уточнения не согласна с решением суда в части признания недействительным пункта 1 предписания.

Апелляционная инстанция находит обоснованными выводы суда первой инстанции по рассматриваемому эпизоду в силу следующего.

Как установлено судом, в период 18-22.03.2013 в ООО "ПКТС" и 08.02.2013 в ОАО "Онега-Энергия" палатой проведены встречные проверки, в результате которых ответчик пришел к выводу о том, что указанными предприятиями необоснованно завышена потребность субсидии, выделяемой из областного бюджета за 2011-2012 год на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения.

По результатам указанных проверок палатой ООО "ПКТС" выдано представление от 06.06.2013 N 01-02/510 о возврате в областной бюджет суммы завышения субсидии в размере 2 079 453 руб. 59 коп. (том 2, лист 31), а ОАО "Онега-Энергия" выдано представление от 11.11.2013 N 01-02/850 о возврате в областной бюджет суммы завышения субсидии в размере 2 655 570 руб. 56 коп. (том 1, листы 57 - 58).

ООО "ПКТС" обжаловало названное представление в судебном порядке, однако решением Арбитражного суда Архангельской области от 26 сентября 2013 года по делу N А05-6840/2013, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2014 года и постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 апреля 2014 года, в удовлетворении заявленных требований отказано.

Представление от 11.11.2013 N 01-02/850, выданное ОАО "Онега-Энергия", в судебном порядке не обжаловано.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением тепловой энергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей тепловой энергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций определены Федеральным законом 27.07.2010 N 190-ФЗ "О теплоснабжении" (далее - Закон N 190-ФЗ).

Статьей 7 названного Закона установлены принципы регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения и полномочия органов исполнительной власти, органов местного самоуправления поселений, городских округов в области регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения. В качестве таких принципов указаны обеспечение доступности тепловой энергии (мощности), теплоносителя для потребителей и обеспечение экономической обоснованности расходов теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций на производство, передачу и сбыт тепловой энергии (мощности), теплоносителя.

Статьей 10 Закона N 190-ФЗ предусмотрена возможность установления льготных тарифов для отдельных категорий потребителей. При этом согласно частям 14 и 15 статьи 10 наряду со льготами, установленными федеральными законами в отношении физических лиц, льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель устанавливаются при наличии соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Законом субъекта Российской Федерации устанавливаются лица, имеющие право на льготы, основания для предоставления льгот и порядок компенсации выпадающих доходов теплоснабжающих организаций. Перечень потребителей или категорий потребителей тепловой энергии (мощности), теплоносителя, имеющих право на льготные тарифы на тепловую энергию (мощность), теплоноситель (за исключением физических лиц), подлежит опубликованию в порядке, установленном правилами регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утвержденными Правительством Российской Федерации.

В силу правовой позиции, изложенной в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 29.03.2011 N 2-П, если применение мер тарифного регулирования предполагает возникновение разницы между утвержденным тарифом для определенной группы потребителей, например, населения, и утвержденным для другой группы потребителей экономически обоснованным тарифом, отражающим реальные затраты ресурсоснабжающей организации на производство соответствующего ресурса (далее - межтарифная разница), предполагается возмещение в таких случаях этой организации понесенных ею экономических потерь. Возникновение межтарифной разницы служит прямым следствием реализации полномочий по государственному регулированию цен (тарифов), поэтому субъектом, обязанным возместить ресурсоснабжающей организации расходы, обусловленные установлением тарифа в размере ниже экономически обоснованного, должно быть то публично-правовое образование, уполномоченным органом которого было принято соответствующее тарифное решение.

Предоставление субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, за 2011 и 2012 годы предусматривалось соответственно Законами Архангельской области от 21.12.2010 N 243-18-ОЗ "Об областном бюджете на 2011 год" (далее - Закон N 243-18-ОЗ) и от 16.12.2011 N 407-27-ОЗ "Об областном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" (далее - Закон N 407-27-ОЗ).

Во исполнение Закона N 243-18-ОЗ постановлением правительства Архангельской области от 25.01.2011 N 11-пп утвержден Порядок предоставления и расходования субсидий бюджетам муниципальных образований на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения (далее - Порядок N 11-пп), действовавший до 23.04.2012, согласно которому субсидии бюджетам муниципальных образований Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения, предоставляются министерством согласно сводной бюджетной росписи областного бюджета и доведенным лимитам бюджетных обязательств.

В свою очередь во исполнение Закона N 407-27-ОЗ постановлением правительства Архангельской области от 01.01.2012 N 23-пп утвержден Порядок предоставления и расходования субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения на 2012 год (далее - Порядок N 23-пп), действовавший до 04.02.2013.

Согласно названному Порядку субвенции бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения, предоставляются министерством бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области (далее - муниципальные образования) для предоставления бюджетных средств в форме субсидий теплоснабжающим организациям на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую для населения на нужды теплоснабжения. Предоставление субвенции осуществляется министерством в соответствии со сводной бюджетной росписью, доведенными лимитами бюджетных обязательств и предельными объемами финансирования.

В соответствии с названными Порядками N 11-пп и N 23-пп органы местного самоуправления муниципальных образований заключают с министерством соглашения о взаимодействии по предоставлению и расходованию субсидий и субвенций.

Из положений указанных нормативных правовых актов следует, что целью предоставления субсидии является возмещение убытков, которые возникают у теплоснабжающей организации только в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению, то есть разницы между отпускным и льготным тарифом, установленным для населения.

При этом объем тепловой энергии, потребленной населением на нужды теплоснабжения, теплоснабжающие организации по итогам финансового года подтверждают статистической отчетностью и данными бухгалтерского учета.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается сторонами, в 2011 и 2012 годах тарифы на тепловую энергию для ООО "ПКТС" и ОАО "Онега-Энергия" потребителям МО "Онежский муниципальный район" были установлены постановлениями Агентства по тарифам и ценам Архангельской области, в том числе и льготные тарифы на тепловую энергию, отпускаемую на нужды теплоснабжения населения.

Поскольку разница в тарифах для ООО "ПКТС" и ОАО "Онега-Энергия" возникла вследствие льготного тарифа, установленного органом исполнительной власти Архангельской области, именно Архангельская область обязана компенсировать теплоснабжающим организациям убытки, связанные с межтарифной разницей.

Как следует из материалов дела, во исполнение требований Порядка N 23-пп администрацией и министерством заключено соглашение о взаимодействии от 07.02.2012 N 203/04-06/3. Дополнительным соглашением от 02.05.2012 N 1 в данное соглашение внесены изменения, согласно которым министерство заменено на министерство энергетики и связи Архангельской области.

Во исполнение Порядка N 11-пп администрацией с ОАО "Онега-Энергия" заключен договор от 31.01.2011 N 2/11 на оказание услуг по теплоснабжению населения и о предоставлении и расходовании средств субсидии на покрытие убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды отопления и подогрева воды в 2011 году.

Также во исполнение Порядка N 11-пп администрацией с ООО "ПКТС" заключен договор от 31.01.2011 N 1/11 на оказание услуг по теплоснабжению населения и о предоставлении и расходовании средств субсидии на покрытие убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды отопления и подогрева воды в 2011 году.

В соответствии с условиями данных договоров ОАО "Онега-Энергия" и ООО "ПКТС" обязуются предоставить услуги теплоснабжения населению для нужд отопления и подогрева воды в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307 и обеспечить использование средств субсидий в соответствии с Порядком N 11-пп, а администрация обязуется перечислять средства субсидии названным обществам согласно утвержденным лимитам бюджетных обязательств на 2011 год.

Судом установлено, что в соответствии с Порядком N 23-пп администрацией с ОАО "Онега-Энергия" и ООО "ПКТС" заключены договоры от 16.02.2012 N 4 и 3 соответственно о предоставлении субсидии на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, отпускаемую населению на нужды теплоснабжения в 2012 году, в соответствии с условиями которых названные общества обязуются предоставить услуги теплоснабжения для населения в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307, ежемесячно предоставлять расчет фактической потребности в средствах субсидий, ежеквартально предоставлять отчет об использовании средств субсидий, обеспечить возможность проведения проверки уполномоченными органами достоверности представляемых расчетов потребности в субсидии, а администрация обязуется предоставлять субсидию предприятию в соответствии с Областным законом и Порядком, утвержденным постановлением администрации от 16.02.2012 N 146.

В актах встречных проверок ОАО "Онега-Энергия" и ООО "ПКТС" палата указала, что расчеты фактической потребности в средствах субсидии в 2011 и 2012 годах данные общества представляли в администрацию ежемесячно.

В соответствии с частями 4, 5 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону возлагается на орган или лицо, которые приняли акт.

Как следует из содержания пункта 1 оспариваемого предписания, администрации вменяется в вину завышение потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, на общую сумму 4 735 070 руб. При этом в предписании указано, что администрацией нарушены пункт 3 Порядка N 11-пп, пункт 6 Порядка N 23-пп, Методика распределения субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области (приложение 21 к Закону N 243-18-ОЗ), Методика распределения отдельных субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов Архангельской области и Ненецкого автономного округа (приложение 27 к Закону N 407-27-ОЗ).

Пунктом 3 Порядка N 11-пп и пунктом 6 Правил N 23-пп предусмотрено, что в качестве базовых величин для расчета размера субсидий принимаются:

- одноставочные тарифы на тепловую энергию, отпускаемую теплоснабжающими организациями потребителям муниципальных образований (без налога на добавленную стоимость (далее - НДС)), или, в случае их установления, льготные тарифы на тепловую энергию, отпускаемую на нужды теплоснабжения муниципальных учреждений и населения с учетом субсидий из областного бюджета на закупку и доставку каменного угля в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов, установленные агентством по тарифам и ценам Архангельской области (без НДС);

- льготные тарифы на тепловую энергию, отпускаемую населению муниципальных образований на нужды теплоснабжения, установленные агентством по тарифам и ценам Архангельской области (без НДС);

- объем тепловой энергии, отпущенный населению теплоснабжающей организацией в точках учета тепловой энергии на нужды теплоснабжения (для отопления и горячего водоснабжения), определенный по показаниям приборов учета тепловой энергии, а при их отсутствии определенный расчетным путем с применением расчетных механизмов, использовавшихся при установлении тарифов на тепловую энергию теплоснабжающей организации агентством по тарифам и ценам Архангельской области. По итогам финансового года объем тепловой энергии, отпущенный населению на нужды теплоснабжения, теплоснабжающие организации подтверждают статистической отчетностью (пункт 3 Правил N 11-пп);

- объем тепловой энергии, отпущенный населению теплоснабжающей организацией в точках учета тепловой энергии на нужды теплоснабжения (для отопления и горячего водоснабжения), определенный по показаниям приборов учета тепловой энергии, или в случаях, допускаемых Законом N 190-ФЗ, определенный расчетным путем по нормативам потребления коммунальных услуг по отоплению и горячему водоснабжению (пункт 6 Правил N 23-пп).

Пунктом 3 Методики распределения субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов архангельской области (приложение 21 к Закону N 243-18-ОЗ) и пунктом 4 Методики распределения отдельных субвенций бюджетам муниципальных районов и городских округов архангельской области и ненецкого автономного округа (приложение 27 к Закону N 407-27-ОЗ) установлены только формулы для расчета объема субвенции, распределяемой бюджету муниципального образования.

Представитель палаты в суде апелляционной инстанции не пояснил, в чем именно выразилось нарушение названных положений нормативных правовых актов, при том что в вину администрации вменено именно завышение потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию.

Вместе с тем в апелляционной жалобе ее податель указал на то, что фактически МО "Онежский муниципальный район" допущены нарушения, выразившиеся в ненадлежащем исполнении бюджетных полномочий, возложенных БК РФ, а именно:

- решением о бюджете не утверждены порядок и условия предоставления субсидий юридическим лицам, что, по мнению палаты, явилось нарушением подпункта 3 пункта 2 статьи 78 БК РФ;

- порядком, утвержденным главой муниципального образования, и договорами с теплоснабжающими организациями не установлены условия и порядок предоставления субсидии, ответственность за недостоверно представленные теплоснабжающими организациями сведения и порядок возврата в случае нарушения целей и условий, что по мнению ответчика, явилось нарушением пункта 3 статьи 78 БК РФ;

- главными распорядителями не обеспечена результативность и целевой характер использования полученных из областного бюджета средств, что, по мнению подателя жалобы, явилось нарушением подпункта 1 пункта 1 статьи 158 БК РФ;

- главными распорядителями не обеспечен контроль за соблюдением условий, установленных при предоставлении межбюджетных трансфертов, не организован и не осуществлен надлежащим образом ведомственный финансовый контроль, что, по мнению палаты, явилось нарушением подпунктов 10, 11 пункта 1 статьи 158 БК РФ.

По мнению апелляционной, инстанции в данном случае ответчиком не доказано соответствие пункта 1 оспариваемого ненормативного правового акта нормам действующего законодательства.

Особенностью предписаний является то, что этот вид ненормативных правовых актов направлен на устранение конкретных нарушений, выявленных в ходе проверки, путем совершения лицом, в адрес которого оно выносится, определенных действий.

Соответственно, вынесение предписания порождает обязанность лица, которому оно адресовано, совершить определенные действия либо, напротив, воздержаться от их совершения.

С учетом того, что обязанность лица, которому адресовано предписание, по его исполнению обеспечена мерами государственного принуждения, приведенные в предписании формулировки выявленных нарушений и их правовая квалификация должны быть ясными, четкими, исключать возможность их неоднозначного или расширительного толкования с тем, чтобы лицо, которому адресовано предписание, могло четко установить: какие нормы права были им нарушены; в каких его конкретных действиях выражаются данные нарушения; что ему следует сделать для их устранения. При этом орган государственной власти должен исходить из необходимости соблюдения принципа баланса частных и публичных интересов.

Исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, предписание как ненормативный правовой акт, выносимый по результатам проведения мероприятий государственного контроля и направленный на устранение выявленных нарушений, должно соответствовать требованию исполнимости, отвечать принципу правовой определенности и содержать четкие указания на конкретные действия, которые следует совершить обязанному лицу в целях его надлежащего и своевременного исполнения, с тем чтобы лицо, на которое возлагается обязанность по исполнению предписания, могло однозначно определить, в соответствии с какими конкретно нормами права, какие действия и в какие сроки оно должно совершить в целях устранения выявленных нарушений и приведения существующих правоотношений в соответствие с положениями действующего законодательства, а также для избежания неблагоприятных последствий, которые может повлечь неисполнение предписания.

При этом, как верно отмечено судом первой инстанции, несоблюдение требований о правовой обоснованности и исполнимости предписания ставит оценку действий обязанного лица, направленных на исполнение предписания, в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что противоречит принципу правовой определенности и создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере.

Апелляционной инстанцией установлено, что в оспариваемом предписании приведен иной перечень нормативных правовых актов, нарушение которых вменено в вину МО "Онежский муниципальный район". Ссылка на нарушение заявителем подпункта 3 пункта 2, пункта 3 статьи 78, подпунктов 1, 10, 11 пункта 1 статьи 158 БК РФ в данном предписании и в актах проверки администрации отсутствует.

В связи с этим пункт 1 оспариваемого предписания не отвечает вышеприведенным требованиям, поскольку не позволяет бесспорно определить действия, которые следует совершить администрации в соответствии с конкретными нормами права, перечисленные в пункте 1 этого предписания.

Следовательно, при такой правовой позиции ответчика, выразившейся в том, что в ходе судебного разбирательства палата, по сути, уточнила правовое обоснование пункта 1 вынесенного предписания, указав иные нормативные акты, которые по ее мнению, нарушены заявителем, следует признать, что администрация не могла четко установить, какие нормы права были ею нарушены.

При этом отсутствие в предписании ссылок на нормативные правовые акты, на которые ссылается ответчик в отзыве на заявление и в апелляционной жалобе, в соответствии с которыми, по мнению палаты, администрации надлежит выполнить приведенные в предписании мероприятия, не обеспечивает наличие реальной возможности заявителю устранить выявленное нарушение.

В силу вышеизложенного ссылка подателя жалобы на нарушение администрацией пункта 11 Порядка N 23-пп, в котором определено, что в случае невозможности взыскания с теплоснабжающей организации излишне перечисленных средств субсидии органы местного самоуправления производят возврат указанных средств в областной бюджет за счет собственных средств местного бюджета, также не может быть признана судом обоснованной.

Таким образом, в материалах дела не усматривается то, что завышение потребности в средствах областного бюджета на возмещение убытков, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на тепловую энергию, на общую сумму 4 735 070 руб. допущено именно администрацией. Следовательно, возложение на заявителя обязанности возвратить указанную сумму в областной бюджет не обосновано по праву.

Судом первой инстанции правомерно учтена позиция Конституционного суда Российской Федерации, изложенная в постановлении от 29.03.2011 N 2-П, в соответствии с которой возложение на муниципальные образования обязанности исполнять финансовые обязательства, возникающие из решений, принятых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках своей компетенции, нарушает установленный БК РФ принцип самостоятельности бюджетов (статья 31), а также конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, в том числе в управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местного бюджета, а также конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и тем самым противоречит статьям 130 (часть 1), 132 (часть 1) и 133 Конституции Российской Федерации.

При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о том, что, поскольку на момент рассмотрения дела излишне перечисленные средства теплоснабжающими организациями (ООО "ПКТС" и ОАО "Онега-Энергия") в бюджет МО "Онежский муниципальный район" не возвращены, а со стороны заявителя нарушение Порядков N 11-пп и N 23-пп не допущено, доказательств иного ответчиком суду не представлено, оснований для признания пункта 1 оспариваемого предписания законным не имеется.

Принимая во внимание вышеизложенные обстоятельства дела, исходя из оценки решения суда первой инстанции в части обжалуемого в апелляционном порядке эпизода, суд первой инстанции правомерно признал недействительным пункт 1 оспариваемого предписания.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда, изложенные в решении.

Дело рассмотрено судом полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам. Основания для отмены решения суда и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 21 мая 2014 года по делу N А05-1263/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Архангельской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий два месяца со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Т.В. Виноградова О.Б. Ралько