Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2014 г. N 01АП-6120/14

г. Владимир

28 октября 2014 г.

Дело N А43-12327/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 21.10.2014.

Полный текст постановления изготовлен 28.10.2014.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гущиной А.М.,

судей Белышковой М.Б., Москвичевой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Горевой О.С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации городского округа город Бор Нижегородской области на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 15.08.2014 по делу N А43-12327/2014,

принятое судьей Соколовой Л.В.

по заявлению администрации городского округа город Бор Нижегородской области о признании незаконным и отмене постановления Отдела надзорной деятельности по городскому округу города Бор Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области от 14.05.2014 N 289.

В судебном заседании принял участие представитель администрации городского округа город Бор Нижегородской области - Гельфанова Ю.И. по доверенности от 30.12.2013 N 101-Д сроком действия до 31.12.2014.

Полномочный представитель Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области в судебное заседание не явился. На основании пункта 4 статьи 63 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судом отказано в признании полномочий Дударева Е.А. на участие в деле в связи с отсутствием оригинала доверенности.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителя администрации городского округа город Бор Нижегородской области, Первый арбитражный апелляционный суд установил следующее.

Сотрудниками Отдела надзорной деятельности по городскому округу города Бор Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области (далее - Отдел, административный орган) в период с 08.04.2014 по 11.04.2014 проведена внеплановая выездная проверка городского округа город Бор Нижегородской области с целью контроля за реализацией администрацией городского округа город Бор Нижегородской области (далее - Администрация) требований пожарной безопасности в населенных пунктах.

В ходе проверки установлено нарушение Администрацией требований пунктов 16, 77, 78, Правил противопожарного режима, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" (далее - Правила N 390), СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений"; статьи 4, пункта 4 статьи 14 Федерального закона от 22.07.2008 N123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N123-ФЗ), СП 4.131.30.2013, а именно: установленный в населенных пунктах телефон находится в нерабочем состоянии; территория населенных пунктов, в том числе в пределах противопожарных расстояний между объектами, не очищена от горючих отходов, мусора и сухой растительности; для населенных пунктов, расположенных в лесном массиве, не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных пожарах на здания и сооружения.

По результатам проверки 24.04.2014 составлен акт проверки N 32.

По факту выявленных нарушений главным государственным инспектором по городскому округу город Бор по пожарному надзору 06.05.2014 в отношении Администрации составлен протокол об административном правонарушении N 289.

Рассмотрев указанный протокол и материалы административного дела, главный государственный инспектор по городскому округу город Бор Нижегородской области по пожарному надзору 14.05.2014 вынес постановление N 289 о привлечении Администрации к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 150 000 руб.

Не согласившись с данным постановлением, Администрация обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании его незаконным и отмене.

Решением от 15.08.2014 суд уменьшил размер штрафа до 50 000 рублей. В остальной части требования Администрации суд оставил без удовлетворения.

Администрация обратилась в арбитражный суд с апелляционной жалобой, в которой сослалась на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела и просила отменить решение суда первой инстанции.

Администрация полагает, что, являясь органом местного самоуправления, она не может выступать субъектом ответственности по части 1 статьи 20.4 КоАП РФ за нарушение положений Федерального закона от 21.12.1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ).

По мнению заявителя апелляционной жалобы, обеспечение бесперебойной работы телефона относится к обязанностям оператора связи. Администрация отмечает, что со своей стороны направляла в адрес оператора связи письма о неисправности телефонов от 14.10.2013 N 5059, от 06.05.2014 N 2106.

Администрация обращает внимание суда на то, что в период с 08.04.2014 по 11.04.2014 возможности очистить территорию от мусора, горючих отходов, сухой растительности и сделать опашку не имелось. При этом в период с 07.04.2014 по 20.05.2014 было объявлено проведение месячника на всей территории городского округа город Бор Нижегородской области. Кроме того, на территориях сельсоветов городского округа город Бор Нижегородской области созданы муниципальные бюджетные учреждения - центры обеспечения и содержания территорий, которые занимаются благоустройством и уборкой территорий.

По мнению Администрации, положения СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" относительно санитарных противопожарных разрывов распространяются только на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений.

Представитель Администрации в судебном заседании поддержал апелляционную жалобу по доводам, в ней приведенным, и заявил ходатайство о приобщении к материалам дела письма от 11.09.2014 N 414-07-4531/14.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса, Первый арбитражный апелляционный суд отказал в удовлетворении заявленного ходатайства ввиду отсутствия процессуальных оснований. Заявитель апелляционной жалобы не обосновал невозможность получения данного документа на стадии судебного разбирательства в суде первой инстанции.

Административный орган в отзыве на апелляционную жалобу просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассмотрена в порядке статей 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие полномочного представителя административного органа.

Проверив обоснованность доводов, изложенных в апелляционной жалобе, отзыве на апелляционную жалобу, Первый арбитражный апелляционный суд считает, что оспариваемый судебный акт подлежит оставлению без изменения по следующим основаниям.

Частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 КоАП РФ, в виде штрафа на юридических лиц в размере от ста пятидесяти тысяч до двухсот тысяч рублей.

В соответствии со статьей 2 Закона N 69-ФЗ законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Согласно части 2 статьи 37 Закона N 69-ФЗ организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут собственники имущества и лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом (часть 1 статьи 38 Закона N 69-ФЗ).

В соответствии со статьей 19 Закона N 69-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов относятся в числе прочих оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре.

Требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности определены в Правилах N 390.

В силу пункта 16 Правил N 390 на территории поселений и городских округов, садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан обеспечивается наличие звуковой сигнализации для оповещения людей при пожаре, телефонной связи, а также запасов воды для целей пожаротушения в соответствии со статьями 6, 63 и 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Пунктом 7 статьи 63 названного Федерального закона предусмотрено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя обеспечение связи и оповещения населения о пожаре.

Как следует из постановления от 14.05.2014 N 289, в нарушение пункта 16 Правил N 390 установленные в населенных пунктах телефоны находятся в нерабочем состоянии (д.Воронино, д.Ивановское, п.Керженец, д.Пикино, п.Пионерский, д.Рябмнки, д.Слищи, д.Сунгурово, п.Приречный, д.Тунгарино, д.Вязилки, д.Первое мая, п.Память Парижской Коммуны, д.Жуковка, п.Глубинный, д.Страхово, п.Нагорный, п.Ситники, д.Сосновка, д.Ватома, д.Пионерское, п.Чистое Борское, п.Ватомский, д.Блохино, п.Рустай, п.Сормовский пролетарий, д.Родимиха, д.Линда Усад, д.Петухово, д.Зуево, д.Оголихино).

В силу вышеприведенных правовых норм обязанность по обеспечению связью работоспособными телефонными аппаратами на территории поселений возложена на орган местного самоуправления, в сфере ответственности которого находится соответствующее поселение. В данном случае Администрация является лицом, ответственным за соблюдение правил пожарной безопасности в проверенных населенных пунктах, то есть надлежащим субъектом административной ответственности по вменяемому правонарушению. При этом указание законодателя в статье 38 Закона N 69-ФЗ на ответственность руководителей органов местного самоуправления за нарушение требований пожарной безопасности не исключает возможности привлечения к соответствующей ответственности Администрации как юридического лица.

Те обстоятельства, что неисправные телефонные аппараты не являются муниципальной собственностью, что оператор связи по письмам Администрации о неисправности телефонов не устранил их, а также то, что Администрация имеет альтернативный способ связи со старостами населенных пунктов (сотовая связь), не являются основаниями для освобождения Администрации от ответственности.

В рассматриваемом случае направление Администрацией писем от 23.05.2013 N 2230, от 14.10.2013 N 5059, от 06.05.2014 N 2106 в адрес оператора связи не явилось достаточной мерой, направленной на соблюдение требований пункта 16 Правил N 390.

Наличие альтернативного общедоступного способа связи в проверенных населенных пунктах материалами дела не подтверждено.

Согласно статье 63 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в частности разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории.

В силу части 5 статьи 21 Закона N 69-ФЗ меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В пунктах 77, 78 Правил N 390 противопожарного режима указано, что руководитель организации обеспечивает очистку объекта и прилегающей к нему территории, в том числе в пределах противопожарных расстояний между объектами, от горючих отходов, мусора, тары и сухой растительности.

На объектах защиты, граничащих с лесничествами (лесопарками), а также расположенных в районах с торфяными почвами, необходимо предусматривать создание защитных противопожарных минерализованных полос, удаление (сбор) в летний период сухой растительности или другие мероприятия, предупреждающие распространение огня при природных пожарах.

В соответствии с пунктом 5 таблицы 2 приложения 1 к СНиП 2.07.01-89 "Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений" расстояния от границ застройки городских поселений до лесных массивов должны быть не менее 50 м, а от застройки сельских поселений и участков - садоводческих товариществ - не менее 15 м.

В городских поселениях для районов одно-двухэтажной индивидуальной застройки с приусадебными участками расстояние от границ приусадебных участков до лесных массивов допускается уменьшать, но принимать не менее 15 м.

Изложенные требования являются по своему характеру первичными мерами пожарной безопасности, выполнение которых в силу вышеуказанных правовых норм является обязанностью органа местного самоуправления, каковым выступает Администрация.

В нарушение пунктов 77, 78 Правил N 390 территории проверенных населенных пунктов, в том числе в пределах противопожарных расстояний между объектами (жилыми домами), не очищены от горючих отходов, мусора и сухой растительности, не выполнены мероприятия по предупреждению распространения огня путем создания защитных противопожарных минерализованных полос.

Доводы Администрации об объявлении проведения месячника на всей территории городского округа город Бор Нижегородской области в период с 07.04.2014 по 20.05.2014, о создании на территориях сельсоветов городского округа город Бор Нижегородской области муниципальных бюджетных учреждений - центров обеспечения и содержания территорий, не принимается судом во внимание, поскольку первичные меры пожарной безопасности должны быть не только разработаны, но и фактически осуществлены, что в данном случае Администрацией не выполнено.

Факт нарушения Администрацией пунктов 16,77 и 78 Правил N 390 подтверждается актом проверки от 24.04.2014 N32, протоколом об административном правонарушении от 06.05.2014 N289.

Доказательств принятия Администрацией всех зависящих от нее мер по соблюдению законодательства в сфере пожарной безопасности заявитель апелляционной жалобы не представил.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о наличии в действиях (бездействии) Администрации состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, является правильным.

Одновременно суд апелляционной инстанции считает, что из объективной стороны вмененного Администрации правонарушения следует исключить отсутствие в проверенных населенных пунктах противопожарного разрыва до лесного массива не менее 15 метров ввиду недоказанности со стороны административного органа состава правонарушения в деянии Администрации.

Из акта проверки от 24.04.2014 N 32 и протокола об административном правонарушении от 06.05.2014 N 28 невозможно установить, от каких объектов проверенных территорий данное расстояние не соблюдено, имелся ли лесной массив на соответствующей территории на момент установления границ застройки населенных пунктов и непосредственной застройки этих населенных пунктов при том, что СНиП 2.07.01-89* распространяются на проектирование новых и реконструкцию существующих городских и сельских поселений и включают основные требования к их планировке и застройке.

Вместе с тем исключение одного нарушения при доказанности иных не свидетельствует о незаконности постановления от 14.05.2014 N 289.

Процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении со стороны административного органа допущено не было. Представитель Администрации Гельфанова Ю.И. принимала участие при составлении протокола об административном правонарушении и вынесении оспоренного постановления. В судебном заседании 21.10.2014 представитель Администрации подтвердил факт извещения законного представителя Администрации о времени и метсе составления протокола и рассмотрения дела.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный частью 1 статьи 4.5 КоАП РФ, на момент вынесения административным органом постановления не истек.

В данном случае мера ответственности административным органом определена в пределах санкции, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, и применен минимальный размер штрафа.

Однако суд первой инстанции, приняв во внимание позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 25.05.2014 N 4-П, счел возможным снизить размер штрафа ниже низшего предела, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП РФ, до 50 000 руб.

Поскольку выявленные нарушения препятствуют тушению пожаров и создают существенную угрозу жизни и здоровью граждан и их имуществу, суд первой инстанции правильно не усмотрел оснований для признания допущенного административного правонарушения малозначительным.

На основании изложенного апелляционная жалоба Администрации по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Арбитражный суд Нижегородской области полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы соответствуют этим обстоятельствам, нормы материального права применены правильно.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с апелляционной жалобы не рассматривался, поскольку орган местного самоуправления от уплаты государственной пошлины освобожден.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области 15.08.2014 по делу N А43-12327/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа город Бор Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня принятия.

Председательствующий судья

А.М. Гущина

Судьи

М.Б. Белышкова Т.В. Москвичева