Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 5 ноября 2014 г. N 08АП-8538/14

Омск

05 ноября 2014 г.

Дело N А75-4179/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 30 октября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 5 ноября 2014 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шиндлер Н.А.

судей Лотова А.Н., Сидоренко О.А.

при ведении протокола судебного заседания: Плехановой Е.В.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-8538/2014) Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.06.2014 по делу N А75-4179/2014 (судья Федоров А.Е.)

по заявлению Администрация Ханты-Мансийского района

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре

3-е лицо: Муниципальное автономное учреждение "Организационно-методический центр"

о признании недействительными решения от 10.02.2014 N 05-09/АЖ-132/515 и предписания от 10.02.2014 N 10

при участии в судебном заседании представителей:

от заявителя: Бычкова И.Ю. по доверенности N 3344/13 от 26.12.2013;

от заинтересованного лица: представитель не явился;

от 3-го лица: представитель не явился;

установил:

Администрация Ханты-Мансийского района (далее по тексту - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - заинтересованное лицо, УФАС по ХМАО, антимонопольный орган, Управление) о признании незаконным решения от 10.02.2014 N 05-09/АЖ-132/515 и предписания от 10.02.2014 N 10.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.06.2014 по делу N А75-4179/2014 в удовлетворении заявленного требования было отказано.

Судебный акт мотивирован тем, что распоряжение N 1114-р регламентирует способ установления арендной платы за имущество, передаваемое автономным учреждением в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства; данный документ не предоставляет преимущества отдельным лицам, в связи с чем, не является муниципальной преференцией.

Не согласившись с принятым судебным актом, УФАС по ХМАО обратилось с апелляционной жалобой, в которой просило решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы указано, что Администрацией Ханты-Мансийского района принята Целевая программа Ханты-Мансийского района "Развитие малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района на 2011-2013 годы", которая не содержит таких льгот, как получение в аренду площади здания на льготных условиях первые 3 года, следовательно, установление указанных льгот распоряжением N 1114-р не предусмотрено данной программой и требует получение предварительного согласия антимонопольного органа.

В отзыве на апелляционную жалобу Администрация Ханты-Мансийского района просит оставить решение суда без изменения, указывая на то, что изданное им распоряжение не нарушает норм антимонопольного законодательства, поскольку не ставит в преимущественное положение никаких субъектов, а является нормативным актом общедоступным и распространяемым в равной степени на всех субъектов малого и среднего предпринимательства; заинтересованное лицо не представило доказательств того, что в результате принятия нормативного акта Администрация поставила одного или нескольких малых или средних предпринимателей в преимущественное положение по отношению к другим.

Надлежащим образом уведомленные о месте и времени рассмотрения дела УФАС по ХМАО и третье лицо, явку своих представителей в процесс не обеспечили, в связи с чем, дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие данных лиц по имеющимся в деле материалам.

Рассмотрев материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на неё, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства. 22.11.2013 в адрес антимонопольного органа поступило обращение контрольно-счетной палаты Ханты-Мансийского района о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства при издании распоряжения от 17.10.2012 N 1114-р "О предоставлении муниципальным автономным учреждением "Организационно-методический центр" имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района".

18.11.2013 на основании приказа Управления возбуждено дело и создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Решением от 10.02.2014 N 05-09/АЖ-132/515 администрация признана нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции", выразившееся в издании распоряжения от 17.10.2012 N 1114-р "О предоставлении муниципальным автономным учреждением "Организационно-методический центр" имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района", пункт 2.2 которого предполагает получение в аренду имущества на льготных условиях первые три года, что в свою очередь приводит или способно привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

На основании указанного решения выдано предписание от 10.02.2014 N 10, согласно которому заявителю предписано не допускать действий, которые приводят или могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства; отменить распоряжение от 17.10.2012 N 1114-р.

Администрация, не согласившись с указанным решением, оспорила его в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

23.06.2014 Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принято решение, которое обжаловано УФАС по ХМАО в апелляционном порядке.

Проверив законность и обоснованность принятого судебного акта, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Из данного положения следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В статье 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" указаны особенности порядка заключения договоров в отношении государственного и муниципального имущества.

Так, в силу части 1 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции", заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество: на основании международных договоров Российской Федерации (в том числе межправительственных соглашений), федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом, актов Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, решений суда, вступивших в законную силу; государственным органам, органам местного самоуправления, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации; государственным и муниципальным учреждениям; некоммерческим организациям и иных случаев.

Таким образом, заключение договоров возможно только по результатам проведения конкурсов или аукционов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов. При этом существуют случаи, являющиеся исключением, которые приведены в статье 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции".

Также главой 5 Федерального закона "О защите конкуренции" регулируется порядок предоставления государственных или муниципальных преференций.

Согласно пункту 20 статьи 4 Федерального закона "О защите конкуренции", муниципальные преференции представляют собой предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, муниципальных гарантий.

Из частей 1, 2, 3 статьи 20 Федерального закона "О защите конкуренции" следует, что муниципальная преференция предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа. Орган местного самоуправления, имеющий намерение предоставить муниципальную преференцию, направляет в антимонопольный орган ходатайство о даче согласия на предоставление такой помощи.

Как следует из пункта 1 части 3 статьи 20 Федерального закона "О защите конкуренции", антимонопольный орган по результатам рассмотрения заявления о даче согласия на предоставление государственной или муниципальной преференции в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом, принимает одно из следующих мотивированных решений, о чем в день принятия указанного решения уведомляет заявителя заказным письмом с уведомлением о вручении с приложением удостоверенной в установленном порядке копии указанного решения: об отказе в предоставлении государственной или муниципальной преференции, если государственная или муниципальная преференция не соответствует целям, указанным в части 1 статьи 19 настоящего Федерального закона, или если ее предоставление может привести к устранению или недопущению конкуренции.

В соответствии с пунктом 4 части 3 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции", государственная или муниципальная преференция в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется в соответствии с муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Из совокупности приведенных норм права действительно, как указывает антимонопольный орган, следует, что сдача муниципального имущества в аренду должно осуществляться либо путем проведения торгов, либо путем предоставления преференции, для предоставления которой требуется обязательное согласие антимонопольного органа.

Распоряжением от 17.10.2012 N 1114-р "О предоставлении муниципальным автономным учреждением "Организационно-методический центр" имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района" Администрация Ханты-Мансийского района поручила Департаменту имущественных, земельных отношений и природопользования установить перечень имущества, находящегося в оперативном управлении муниципального автономного учреждения "Организационно-методический центр", предназначенного для сдачи в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, соответствующим критериям и условиям, определенным долгосрочной целевой программой поддержки.

Кроме того, указанным нормативным актом Администрация установила, что муниципальное автономное учреждение "Организационно-методический центр" при расчете арендной платы руководствуется методикой, включая в стоимость арендной ставки расходы на содержание имущества и коммунальные услуги, а также применяет льготную арендную ставку в первый, второй и третий годы с момента регистрации в размере 30% от арендной платы, рассчитанной согласно Методике.

Посчитав, что данное распоряжение предоставляет возможность конкретным хозяйствующим субъектам без проведения конкурсов или аукционов получить имущество в аренду по льготной цене, а согласие на предоставление преференций получено не было, антимонопольный орган сделал вывод, что данный нормативный акт может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Однако, суд апелляционной инстанции исходит из того, что приведенные выше нормы права допускают возможность со стороны Администрации принятия указанного нормативного акта.

Как было выше сказано, во-первых, части 1 статьи 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" предусматривает заключение договоров аренды и иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

Пунктом 1 Распоряжения "О предоставлении муниципальным автономным учреждением "Организационно-методический центр" имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района" Администрация Ханты-Мансийского района как раз и дает поручение установить перечень имущества, находящегося в оперативном управлении муниципального автономного учреждения "Организационно-методический центр", предназначенного для сдачи в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства.

Во-вторых, указанная статья 17.1 Федерального закона "О защите конкуренции" требует проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество, в том числе, на основании федеральных законов, устанавливающих иной порядок распоряжения этим имуществом.

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относится, в том числе, содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

В целях решения вопросов местного значения в соответствии со статьей 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", органы местного самоуправления муниципальных районов обладают полномочиями принятия устава и внесения в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов.

Согласно пункту 23 статьи 6 Устава Ханты-Мансийского района, к вопросам местного значения Ханты-Мансийского района относится создание условий для развития сельскохозяйственного производства в поселениях, расширение рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, содействие развитию малого и среднего предпринимательства, оказание поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям, благотворительной деятельности и добровольчеству.

В силу статьи 11 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к полномочиям органов местного самоуправления по вопросам развития малого и среднего предпринимательства относится формирование инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства и обеспечение её деятельности.

Статьей 14 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" закреплены основные принципы поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, в частности, равный доступ субъектов малого и среднего предпринимательства, соответствующих критериям, предусмотренным федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, к участию в соответствующих программах и оказание поддержки с соблюдением требований, установленных Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Условия и порядок оказания поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства в соответствии со статьей 16 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" устанавливается, в том числе муниципальными программами развития субъектов.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" оказание имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства, а также организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляется органами местного самоуправления в виде передачи во владение и (или) в пользование государственного или муниципального имущества, в том числе земельных участков, зданий, строений, сооружений, нежилых помещений, оборудования, машин, механизмов, установок, транспортных средств, инвентаря, инструментов, на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных условиях в соответствии с федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Указанное имущество должно использоваться по целевому назначению.

Таким образом, названными статьями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" в совокупности предусмотрено исключение в сфере предоставления прав на муниципальное имущество, устанавливающее иной порядок распоряжения этим имуществом, чем путем проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

При этом, названными законами прямо предусмотрена возможность предоставления льгот в виде использования имущества на возмездной основе, безвозмездной основе или на льготных условиях в соответствии с федеральными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, региональными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства, муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

Данные нормы права согласуются с приведенным выше пунктом 4 части 3 статьи 19 Федерального закона "О защите конкуренции", согласно которому государственная или муниципальная преференция в целях поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, за исключением случаев, если такая преференция предоставляется в соответствии с муниципальными программами развития субъектов малого и среднего предпринимательства.

В целях решения вопросов местного значения Администрацией Ханты-Мансийского района утверждена долгосрочная целевая программа от 04.10.2010 N 162 "Развитие малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района на 2011-2013 годы".

Муниципальная программа утверждена в соответствии с постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 09.10.2010 N 241-п "О целевой программе Ханты-Мансийского округа - Югры "Развитие малого и среднего предпринимательства в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на 2011 - 2013 годы и на период 2015 года.

Пунктом 6.5. приложения N 3 к постановлению администрации Ханты-Мансийского района от 04.12.2012 N 290 "О внесении изменений в постановление администрации Ханты-Мансийского района от 14.10.2010 N 162", муниципальной программой от 04.10.2010 N 162 "Развитие малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района на 2011-2013 годы" предусмотрено выделение финансовой поддержки субъектов по арендным платежам за нежилые помещения, в разделе 2 Порядка предоставления субсидий для реализации мероприятий по развитию малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района в Приложении N 3 к постановлению администрации Ханты-Мансийского района от 04.12.2012 N 290 "О внесении изменений в постановление администрации Ханты-Мансийского района от 14.10.2010 N 162" определены цели предоставления субсидии.

Следовательно, непосредственно в Постановлении Администрации Ханты-Мансийского района от 04.10.2010 N 162 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района на 2011-2013 годы" не предусмотрено применение льготной арендной ставки в первый, второй и третий годы с момента регистрации субъекта малого или среднего предпринимательства в размере 30 % от арендной платы.

Однако, как следует из преамбулы Распоряжения от 17.10.2012 N 1114-р "О предоставлении муниципальным автономным учреждением "Организационно-методический центр" имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района" оно принято во исполнение Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", в соответствии с Федеральным законом "О защите конкуренции" и постановлением Администрации Ханты-Мансийского района от 04.10.2010 N 162 "Об утверждении долгосрочной целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района на 2011-2013 годы".

Из указанного следует, что названный муниципальный правовой акт, принятый тем же муниципальным органом, кем была принята целевой программы "Развитие малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района на 2011-2013 годы", фактически дополняет данную программу, что соответствует его полномочиям и не выходит за рамки делегированных федеральным законодателем условий и оснований.

Таким образом, пункт 2.2. Распоряжения от 17.10.2012 N 1114-р "О предоставлении муниципальным автономным учреждением "Организационно-методический центр" имущественной поддержки субъектам малого и среднего предпринимательства на территории Ханты-Мансийского района", обоснованно предусматривает условия предоставления льгот для субъектов малого и среднего предпринимательства (получение в аренду площади здания на льготных условиях первые 3 года) без проведения торгов и получения согласия на предоставление преференций в антимонопольном органе.

Кроме того, как правильно указал суд первой инстанции, по смыслу разъяснений, данных в пункте 8 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", антимонопольный орган должен доказать, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Анализ пункт 2.2. Распоряжения от 17.10.2012 N 1114-р "О предоставлении муниципальным автономным учреждением "Организационно-методический центр" позволяет сделать вывод, что все субъекты малого и среднего предпринимательства района подпали под действие оспариваемого распоряжения в равной степени. Какое-либо указание на конкретного хозяйствующего субъекта в данном распоряжении отсутствует, в нем предоставляется имущественная льгота в виде уменьшения размера арендной платы всем арендаторам муниципального имущества при условии соблюдения установленных законодательством условий, следовательно, не предоставляются преимущества отдельному лицу и этот пункт распоряжения не является муниципальной преференцией.

Ни один из них не имел и не мог иметь преимущества перед другим. При равенстве требований, предъявляемых Администрацией района ко всем субъектам в равной мере, вывод о наличии преференции безоснователен. Соответственно нарушения конкурентной среды заявителем не было допущено.

Если же речь идет о преимуществах относительно прочих субъектов хозяйственной деятельности (т.е. относительно субъектов, не являющихся малыми или средними предпринимателями), то такие преимущества существуют в силу прямой нормы закона - части 2 статьи 16 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" и вытекают из особого статуса малых и средних предпринимателей, как нуждающихся в специальной поддержке со стороны государства.

Статьей 15 Федерального закона "О защите конкуренции" органам местного самоуправления запрещено совершать действия, ограничивающих конкуренцию. Но антимонопольный орган не установил и не доказал фактов постановки заявителем одного или нескольких малых и средних предпринимателей в преимущественное положение относительно других, не указал их фамилий и не представил документов, подтверждающих характер преимуществ.

Поскольку УФАС по ХМАО не представил доказательств обоснованности обжалуемых решения и предписания, суд правомерно квалифицировал их, как незаконные.

Таким образом, удовлетворив требования Администрации, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции отклоняются на основании вышеизложенного, поскольку противоречат действующему законодательству и основаны на неправильном толковании норм права.

Нормы материального права применены Арбитражным судом Ямало-Ненецкого автономного округа правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации УФАС по ХМАО освобождено от уплаты государственной пошлины, в связи с чем, государственная пошлина по апелляционной жалобе не распределяется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 23.06.2014 по делу N А75-4179/2014 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

А.Н. Лотов О.А. Сидоренко