Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 17 ноября 2014 г. N 10АП-12874/14

г. Москва

17 ноября 2014 г.

Дело N А41-37924/14

Резолютивная часть постановления объявлена 17 ноября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 ноября 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Игнахиной М.В.,

судей Виткаловой Е.Н., Немчиновой М.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Гулиевым А.Ф.,

при участии в заседании:

от открытого акционерного общества "Российский Сельскохозяйственный банк" в лице Московского регионального филиала - Шаповалова А.Р. представитель по доверенности от 17.09.2013,

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области - Бадмаев С.А. представитель по доверенности от 23.12. 2013 N 211-Д,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Российский Сельскохозяйственный банк" в лице Московского регионального филиала на решение Арбитражного суда Московской области от 26.09.2014 по делу N А41-37924/14, принятое судьей Денисовым А.Э., по заявлению открытого акционерного общества "Российский Сельскохозяйственный банк" в лице Московского регионального филиала к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российский Сельскохозяйственный банк" в лице Московского регионального филиала (далее - общество, ОАО "Россельхозбанк") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (далее - управление, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 20.06.2014 N 31/Ю-2014/43, предусмотренном частью 1.1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей.

Решением Арбитражного суда Московской области от 26.09.2014 по делу N А41-37924/14в удовлетворении заявленных требований ОАО "Россельхозбанк" отказано (л.д. 139-144).

Не согласившись с данным судебным актом, общество обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой полагая, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального и процессуального права.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований общества.

Представитель управления возражал против доводов апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Выслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд находит решение суда первой инстанции подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Администрацией муниципального образования "Сельское поселение Ямкинское Московской области (далее - администрация) на основании распоряжения от 18.04.2014 N 32 по требованию Ногинской городской прокуратуры от 10.02.2014 N 7-08-2014, проведена внеплановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства ОАО "Российский Сельскохозяйственный банк", по использованию земельного участка с адресными ориентирами: Московская область, Ногинский район, с. Ямкино, кадастровый номер 50:16:0104012:0005 (л.д. 66-68).

По результатам проверки составлен акт проверки от 22.04.2014 N 32 (л.д. 70-71) в котором установлено, что вышеуказанный земельный участок зарастает сорными травами, не окашивается, имеются очаги разрастающихся кустарников, не используется по целевому назначению и отсутствуют межевые знаки, а также составлена фототаблица (л.д. 72-73).

17.06.2014 Административным органом в отношении общества составлен протокол об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ (л.д. 91), при участии представителя общества, Делипович Н.Н., действующей на основании доверенности от 17.02.2014 N 063-38-17/20 (л.д. 74).

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении административным органом вынесено постановление от 20.06.2014 по делу N 31/Ю-2014/43, в соответствии с которым общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 200 000 рублей (л.д. 94-95).

Не согласившись с указанным постановлением, ОАО "Россельхозбанк" обратилось в Арбитражный суд Московской области с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявления ОАО "Россельхозбанк", суд первой инстанции исходил из наличия в действиях общества состава вмененного административного правонарушения, соблюдения административным органом порядка и сроков привлечения общества к административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции не соглашается с данным выводом суда первой инстанции.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 7 статьи 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа, суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

На основании части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

В соответствии с частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2002 года N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее - Федеральный закон N 101-ФЗ), для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение срока, установленного указанным Федеральным законом, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 0,3 до 0,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее трех тысяч рублей; на должностных лиц - от 0,5 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 10 процентов кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее двухсот тысяч рублей.

Согласно статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации основным принципом земельного законодательства является учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю.

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на соответствующие категории, которые используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В соответствии со статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны, в том числе использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Земли сельскохозяйственного назначения на основании пункта 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

Согласно части 1 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения обязаны использовать указанные земельные участки в соответствии с целевым назначением данной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны причинить вред земле как природному объекту, в том числе приводить к деградации, загрязнению, захламлению земель, отравлению, порче, уничтожению плодородного слоя почвы и иным негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В соответствии с положениями пункта 4 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех лет и более лет подряд со дня возникновения у такого собственника права собственности на земельный участок он не используется для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности.

В силу части 4 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ собственник земельного участка обязан приступить к использованию земельного участка сельскохозяйственного назначения не позднее трёх лет с момента возникновения права собственности на земельный участок.

В указанный срок не включается срок, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование, а также срок освоения земельного участка. Срок освоения земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения не может составлять более чем два года (пункт 5 статьи 6 Федерального закона N 101-ФЗ).

Как следует из материалов дела, согласно свидетельству о государственной регистрации права от 08.02.2010, земельный участок с кадастровым номером 50:16:0104012:0005, расположенный по адресу: Московская область, Ногинский район, с. Ямкино, категории земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование - для сельскохозяйственного производства, находится на праве собственности у общества (л.д. 81).

В данном случае право собственности банка на земельный участок возникло более трёх лет назад до проведённой проверки использования земель.

Какие-либо исключения для кредитных банковских организаций в части использования и сроков освоения земельных участков сельскохозяйственного назначения действующим законодательством не установлено.

Общие нормативные правила бремени содержания имущества, находящегося в собственности, не содержат какие-либо исключения в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Напротив, в отношении данных земель установлены более требовательные правила для их обязательного использования по назначению в установленные законом сроки.

Таким образом, доводы общества о невозможности осуществления банком в отношении спорного земельного участка сельскохозяйственных работ судом не принимаются судом апелляционной инстанции как несостоятельные.

Согласно статье 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно пункту 2 статьи 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению, что предприятием сделано не было.

Доказательства того, что обществом приняты все необходимые и достаточные меры для исполнения возложенных на него обязанностей, суду не предоставлены, что свидетельствует о наличии вины в бездействии общества.

С учетом изложенного, наличие в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ подтверждается материалами дела.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Согласно статье 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела (часть 1). Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2). Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона (часть 3).

Протокол является основным процессуальным документом, которым фиксируется факт административного правонарушения, основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и доказательством по делу об административном правонарушении.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется с участием физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. Лицу или его законному представителю разъясняются права и обязанности, предусмотренные указанным Кодексом, предоставляется возможность ознакомиться с протоколом, представить свои объяснения и замечания по содержанию протокола.

Пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Следовательно, лицо, в отношении которого возбуждено административное производство, должно присутствовать при составлении протокола. При этом соблюдение положений статьи 28.2 КоАП РФ достигается не только в случае присутствия законного представителя юридического лица, привлекаемого к ответственности, но и в его отсутствие при условии его извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

Как следует из материалов дела, протокол об административном правонарушении и постановление по делу об административном правонарушении вынесено при участии представителя общества, Делипович Н.Н., действующей на основании доверенности от 17.02.2014 N 063-38-17/20 (л.д. 74)

КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Вместе с тем, наличие общей доверенности, выданной Делипович Н.Н. 17.02.2014 N 063-38-17/20 на представление интересов ОАО "Российский сельскохозяйственный банк" само по себе не является доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, поскольку в доверенности отсутствует указание на участие представителя в конкретном административном деле.

Довод административного органа об уведомлении общества, путем направления по факсимильной связи уведомления о явке на 17.06 2014 к 11 часам 30 минут отклоняется судебной коллегией, поскольку из отчета об отправке факса не следует, что указанное уведомление было доставлено, в графе "результат" указано - произошло застревание документа, а также из указанного отчета не представляется возможным определить данные лица принявшего факс, а именно должность - Кесвани Т.В. (л.д. 90).

Иных доказательств, подтверждающих уведомление о вручении законному представителю общества извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении от 17.06.2014, в материалах дела не имеется.

Таким образом, при производстве по делу об административном правонарушении были существенно нарушены права ОАО "Россельхозбанк", установленные КоАП РФ, что не позволило ОАО "Россельхозбанк" реализовать свои права, а административному органу всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

Ссылка административного органа на то, что 17.06.2014 представителю ОАО "Россельхозбанк" Делипович Н.Н., действовавшему по общей доверенности от 17.02.2014 N 063-38-17/20, было вручено уведомление о явке на рассмотрение дела об административном правонарушении не может служить доказательством, подтверждающим извещение общества.

Доверенность Делипович Н.Н. от 17.02.2014 N 063-38-17/20, выданная ранее выявления административного правонарушения, не позволяет определить ее специальный характер на представление интересов в конкретном административном деле (отсутствует номер административного дела, ссылка на уведомление административного органа, его дату и номер, обстоятельства конкретного правонарушения и т.д.).

При этом в материалах дела отсутствует доказательства уведомления законного представителя общества о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02.06.2004 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" указано, что при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьёй 28.2 КоАП РФ.

При данных обстоятельствах, протокол об административном правонарушении составлен и дело об административном правонарушении рассмотрено в нарушение требований части 4.1 статьи 28.2 и части 3 статьи 25.4 КоАП РФ, поскольку законный представитель не был уведомлен о совершении данных процессуальных действий.

Данные нарушения являются существенными, поскольку не позволили всесторонне рассмотреть дело об административном правонарушении, ввиду того, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено возможности воспользоваться своими правами и данные нарушения являются невосполнимыми.

Пунктом 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

В соответствии с частью 2 статьи 211 АПК РФ в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

При данных обстоятельствах решение суда первой инстанции подлежит отмене, а заявленные ОАО "Россельхозбанк" требования - удовлетворению.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 1 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 26 сентября 2014 года по делу N А41-37924/14 отменить.

Признать незаконным и отменить постановление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области (Ногинский отдел) от 20 июня 2014 года N 31/ю-2014/43 о привлечении ОАО "Российский сельскохозяйственный банк" к ответственности согласно части 1.1 статьи 8.8 КоАП РФ.

Председательствующий

М.В. Игнахина

Судьи

Е.Н. Виткалова М.А. Немчинова