Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 ноября 2014 г. N 15АП-18265/14

город Ростов-на-Дону

19 ноября 2014 г.

дело N А32-26087/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 12 ноября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 ноября 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего судьи Сулименко О.А., судей Гуденица Т.Г., Ефимовой О.Ю.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Смородиной Ю.А.,

при участии:

от заявителя: представитель по доверенности от 13.11.2013 N 3706/13-19-03 Лазутка А.В., паспорт.

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом.

от Управления архитектуры администрации муниципального образования Славянский район: представитель не явился, извещен надлежащим образом

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.08.2014 по делу N А32-26087/2014, принятое судьей Лесных А.В.,

по заявлению Администрации муниципального образования Славянский район

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю

при участии третьего лица Управления архитектуры администрации муниципального образования Славянский район

о признании недействительным решения

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования Славянский район (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю (далее - управление, антимонопольный орган) от 21.04.2014 о признании администрации нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Заявленные требования мотивированы тем, что администрация при создании экспертного межведомственного инвестиционного совета антимонопольное законодательство не нарушила, поскольку совет является совещательным органом, заявления лиц, обращающихся в администрацию, не рассматривает.

К участию в деле в качестве третьих лиц третьего лица, не заявляющих заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление архитектуры администрации муниципального образования Славянский район.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 25.08.2014 требования администрации удовлетворены. Решение мотивировано тем, что события нарушения антимонопольного законодательства из материалов дела не усматривается.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Краснодарскому краю обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда отменить, в удовлетворении заявления отказать. В обоснование апелляционной жалобы указывает на следующее. Согласно положению об экспертном межведомственном инвестиционном совете указанный орган наделен полномочиями по предоставлению земельных участков, а также согласованию строительства (реконструкции) объектов.

В отзыве на апелляционную жалобу администрация просит оставить решение суда без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель администрации дал суду пояснения об обстоятельствах дела, просил решение оставить без изменения. Дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие управления и Управления архитектуры администрации муниципального образования Славянский район, уведомленных о дате и времени судебного заседания.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 15.08.2014 в администрацию поступило заявление от общества с ограниченной ответственностью фирма "Аспект" с требованием разрешить строительство "Пристройка административных помещений" к существующему зданию РММ, по адресу г. Славянск-на-Кубани, улица Колхозная, 2"Б". Письмом от 03.09.2012 N 15-680/12-01-07 структурным подразделением администрации (управлением архитектуры администрации муниципального образования Славянский район) заявителю был дан ответ о необходимости сформировать полный пакет документов и представить их в Управление архитектуры администрации муниципального образования Славянский район, после чего заявление будет рассмотрено на заседании экспертного межведомственного инвестиционного совета (л.д. 37).

20.11.2012 в администрацию поступило заявление от Добровольского Д.В. с требованием предоставить земельный участок в г. Славянске-на-Кубани на пересечении улиц Красной и Дзержинского под установку павильона по ремонту сумок и портфелей. Письмом от 04.12.2012 N 15-823/12-01-07 структурным подразделением администрации (управлением архитектуры администрации муниципального образования Славянский район) заявителю был дан ответ о необходимости сформировать полный пакет документов и представить их в Управление архитектуры администрации муниципального образования Славянский район, после чего заявление будет рассмотрено на заседании экспертного межведомственного инвестиционного совета (л.д. 40).

30.11.2012 в администрацию поступило заявление Кузьмина А.Н. о предоставлении в аренду земельного участка в г. Славянске-на-Кубани по улице Пролетарской, 1 для установки ангара по техническому обслуживанию и ремонту автомобилей. Письмом от 19.12.2012 N 18-4415/12-03 структурным подразделением администрации (управлением по муниципальному имуществу и земельным отношениям администрации муниципального образования славянский район) заявителю был дан ответ об отсутствии свободных земельных участков (л.д. 15). 26.12.2012 администрация направила заявление Кузьмина А.Н. на рассмотрение в Управление архитектуры администрации муниципального образования Славянский район (л.д. 120).

19.12.2012 в администрацию поступило заявление Хачатурян Г.А. с требованием разрешить реконструкцию жилого дома под здание закусочной в г. Славянске-на-Кубани по улице Ковтюха, 72. Письмом от 14.01.2013 N 15-25/13-01-07 структурным подразделением администрации (управлением архитектуры администрации муниципального образования Славянский район) был дан ответ о необходимости сформировать полный пакет документов и представить их в Управление архитектуры администрации муниципального образования Славянский район, после чего заявление будет рассмотрено на заседании экспертного межведомственного инвестиционного совета (л.д. 126).

В связи с поступлением значительного количества обращений прокуратурой направлены материалы в управление на предмет решения вопроса о наличии в деянии администрации признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Решением антимонопольного органа от 21.04.2014 по делу N 5610/9 в действиях администрации признан установленным факт нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившийся в необоснованном препятствовании при осуществлении деятельности хозяйствующими субъектами, путем установления дополнительных административных барьеров при подготовке и выдаче градостроительных планов гражданам, а также хозяйствующим субъектам.

Решение мотивировано тем, что в администрацию обратились ООО фирма "Аспект", Добровольский Д.В., Кузьмин А.Н., Хачатурян Г.А. с соответствующими заявлениями о предоставлении услуг, но администрацией и ее структурными подразделениями ответы заявителям не направлены.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

- несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Закон о защите конкуренции определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия). Перечень конкретных нарушений приведен в пунктах 1 - 7 данной нормы и не является закрытым.

Закрепленный приведенной нормой запрет распространяется, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в пункте 8 постановления от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Как следует из материалов дела, экспертный межведомственный инвестиционный совет является коллегиальным совещательным органом (п. 1.4 положения, утвержденного постановлением администрации от 05.04.2011 N 714), принимаемые решения носят рекомендательный характер (п. 2.1 положения).

Таким образом, права органа местного самоуправления совету не передавались. В письменных ответах гражданам и юридическому лицу также указано на необходимость представления документов в уполномоченный на оказание муниципальной услуги орган - Управление архитектуры администрации муниципального образования Славянский район. Из материалов дела не следует, что испрашиваемая муниципальная услуга не была оказана в надлежащий срок или была оказана ненадлежащим субъектом. Как поясняет администрация, процедура обсуждения вопросов на заседании совета не заменяет собой процедуру оказания муниципальной услуги и не налагает на обратившееся лицо дополнительные ограничения.

Поскольку не установлены нормы действующего законодательства, запрещающие органу местного самоуправления создание совещательных органов по обсуждению вопросов, возникающих в сфере земельных правоотношений, суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации.

В нарушение статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации управление не доказало законность и обоснованность оспариваемого решения.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные по делу обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба управления признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводам заявителя судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они признаны несостоятельными. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 25.08.2014 по делу N А32-26087/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица О.Ю. Ефимова