Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 ноября 2014 г. N 18АП-12279/14

г. Челябинск

18 ноября 2014 г.

Дело N А47-6562/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 11 ноября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 ноября 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Тимохина О.Б.,

судей Кузнецова Ю.А., Малышевой И.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Оренбургнефть" на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 15 сентября 2014 года по делу N А47-6562/2014 (судья Сиваракша В.И.).

В судебном заседании принял участие представитель открытого акционерного общества "Оренбургнефть" - Катаева С.Г. (паспорт, доверенность N 377 от 20.11.2013).

Открытое акционерное общество "Оренбургнефть" (далее - заявитель, общество, ОАО "Оренбургнефть", лицензиат, податель жалобы) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Оренбургской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган, управление, Росприроднадзор) о признании незаконными и отмене постановления N 02-446/2014 от 19.05.2014, которым общество привлечено к административной ответственности по ч. 2 ст. 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ, Кодекс), и решения от 16.06.2014 по рассмотрению жалобы.

Решением суда от 15 сентября 2014 года (резолютивная часть объявлена 09 сентября 2014 года) в удовлетворении заявленных ОАО "Оренбургнефть" требований отказано.

Заявитель не согласился с таким решением и обжаловал его в апелляционном порядке - в жалобе просит судебный акт отменить, принять по делу новый судебный акт.

В жалобе общество указало, что считает решение суда незаконным и необоснованным в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела (п. 3 ч. 1 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации - далее АПК РФ).

По мнению ОАО "Оренбургнефть", суд не принял довод общества относительно истечения срока давности привлечения к административной ответственности и необходимости применения ст. 4.5 Кодекса к рассматриваемому случаю.

Суд неправильно оценил обстоятельства дела и предусмотренный порядок выполнения условий лицензии и технического проекта в части показателей сжигания попутного нефтяного газа (далее - ПНГ). Суд пришел к ошибочному выводу, что правонарушение является длящимся, и в связи с этим неправильно (со дня обнаружения административного правонарушения, то есть с 11.04.2014 - с даты вынесения Оренбургским природоохранным межрайонным прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) исчислил срок давности привлечения к административной ответственности.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушением, не являющееся длящимся, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь со дня, следующего за последним днем периода, предоставленного для исполнения соответствующей обязанности.

Суд не учел, что уровень утилизации ПНГ устанавливается лицензией на пользование недрами и (или) техническим проектом на каждый год отдельно и данные по утилизации формируются по окончании календарного года, а, следовательно, административное правонарушение не является длящимся. В данном случае срок для привлечения к административной ответственности за нарушение лицензии в части несоблюдения требований по утилизации ПНГ начинает исчисляться с 01.01.2014 (по завершении календарного года) - только после этого периода можно определить, соблюдаются ли требования по утилизации ПНГ или нет, а также выявить нарушения в этой части требований, установленных лицензией и (или) техническим проектом, но никак не ранее.

Поэтому общество полагает, что днем совершения административного правонарушения в данном случае является 01.01.2014, а срок давности привлечения к административной ответственности истек 28.02.2014.

Привлечение к административной ответственности за невыполнение уровня утилизации ПНГ в первом квартале 2014 года также является незаконным в силу того, что уровень утилизации такого газа устанавливается ежегодно, а не ежеквартально.

Административным органом письменный отзыв на жалобу общества в материалы дела не представлен.

До судебного заседания в электронном виде от управления поступили письменные возражения на апелляционную жалобу общества, по мотивам которого ее доводы отклонены.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом - в судебное заседание представитель Росприроднадзора не явился.

В соответствии со ст. 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), с учетом мнения представителя заявителя, дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие административного органа.

В судебном заседании представитель ОАО "Оренбургнефть" поддержал доводы апелляционной жалобы и просил ее удовлетворить. Дополнительно пояснил, что факт события и состав в своих действиях (бездействии) вмененного административного правонарушения общество не оспаривает, поскольку не исполнило лицензионное условие за 2013 год в части утилизации попутного нефтяного газа (далее - ПНГ). Однако, срок давности привлечения к административной ответственности (два месяца) истек, в связи с чем, постановление управления подлежит отмене.

Законность и обоснованность судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, Оренбургской природоохранной межрайонной прокуратурой (далее - прокурор) проведена проверка по соблюдению требований законодательства о недрах в отношении ОАО "Оренбургнефть".

По результатам проверки 11.04.2014 прокурором вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, на основании которого 19.05.2014 Росприроднадзором вынесено постановление N 03-446/2014 о назначении административного наказания, согласно которому заявитель привлечен к ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ в виде наложения административного штрафа в сумме 300 000 рублей. Копия постановления вручена представителю заявителя Ахмедову А.Г., действующему на основании доверенности N б/н от 20.12.2013, в тот же день.

Не согласившись с таким постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из установления управлением события и в виновных действиях (бездействии) общества состава вмененного административного правонарушения, при соблюдении порядка привлечения к административной ответственности и отсутствии оснований для признания совершенного правонарушения малозначительным.

Кроме того, суд посчитал, что соответствующее нарушение представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на пользователя недрами, то есть является длящимся, и согласился с доводами административного органа о том, что срок давности привлечения к административной ответственности начал течь со дня обнаружения прокурором административного правонарушения.

Оценив в порядке ст. 71, 210 АПК РФ все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

На основании Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах) недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Статьей 9 Закона о недрах установлено, что права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр.

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, которая является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий (ст. 11 Закона о недрах).

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Из материалов дела усматривается, что общество является недропользователем Пономаревского нефтяного месторождения в соответствии с лицензией ОРБ 00838 НЭ, зарегистрированной 12.02.1999, с целевым назначением - добыча нефти и газа на Пономаревском месторождении. Срок действия лицензии установлен до 31.12.2037.

Разработка Пономаревского месторождения осуществляется в соответствии с "Технологическим проектом разработки Пономаревского нефтяного месторождения Оренбургской области", утвержденного Протоколом заседания Московской нефтяной секции ЦКР Роснедр по УВР от 26.04.2012 N 5374.

Пунктом 3.4 дополнения 1 к лицензии ОРБ 00838 НЭ, п. 61 таблицы 8.11 проектного документа "Технологический проект разработки Пономаревского нефтяного месторождения Оренбургской области" установлено, что объем утилизации ПНГ определяется в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектными документами на разработку месторождения.

Начиная с 2013 года уровень утилизации должен составлять 95%.

Согласно имеющимся в материалах административного дела документам, вместо 95% утилизация ПНГ за 2013 год составила 27,9% от всего добываемого объема ПНГ; в январе 2014 года утилизация ПНГ составила 23,4%, в феврале 2014 года - 29,3%, в марте 2014 года - 30,9%. Следовательно, обществом уровень утилизации ПНГ на Пономаревском нефтяном месторождении не соблюдается.

Указанные обстоятельства отражены управлением в оспариваемом постановлении.

При этом, суд указал, что лицо, осуществляющее деятельность с нарушением условий лицензионного соглашения и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта, может быть привлечено к административной ответственности в течение всего периода, пока деятельность не прекращена или нарушение не устранено. Соответствующее нарушение представляет собой длительное непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на пользователя недрами, то есть является длящимся. На момент проведения проверки деятельность общества по недропользованию не прекращена, условия, содержащиеся в лицензии ОРБ 00838 НЭ и дополнение 1 к лицензии ОРБ 00838 НЭ, не соблюдены.

Суд апелляционной инстанции, отклоняя доводы апелляционной жалобы, полагает следующее.

Для квалификации правонарушения в соответствии с ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ необходимо наличие одновременно двух условий - это непосредственно пользование недрами (осуществление какого-либо или каких-либо видов пользования, предусмотренных ст. 6 Закона о недрах) и совершение при этом каких-либо действий или бездействия, повлекших нарушение условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта.

К рассматриваемому правонарушению не применяется специальный годичный срок давности как за нарушение законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды.

Объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.3 Кодекса, являются отношения, складывающиеся в связи с реализацией права государственной собственности на недра при недропользовании. Статья 7.3 КоАП РФ включена в главу 7 Кодекса "Административные правонарушения в области охраны собственности".

Совершенное обществом деяние не относится к правонарушениям в области охраны окружающей среды, которые выделены в отдельную главу 8 КоАП РФ, и срок давности привлечения к ответственности по которым составляет один год со дня обнаружения правонарушения.

В силу ч. 7 ст. 210 АПК РФ, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме, в том числе, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности (ч. 6 ст. 210 АПК РФ), кроме того, при приведении указанного довода заявителем.

В соответствии со ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев (по делу об административном правонарушении, рассматриваемому судьей, - по истечении трех месяцев) со дня совершения административного правонарушения (ч. 1). При длящемся административном правонарушения, сроки предусмотренные ч. 1 настоящей статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения (ч. 2).

Согласно п. 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 10.11.2011 N 71) при проверке соблюдения давностного срока в целях применения административной ответственности за длящееся административное правонарушение суду необходимо исходить из того, что днем обнаружения административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол о данном административном правонарушении, выявило факт совершения этого правонарушения. Указанный день определяется исходя из характера конкретного правонарушения, а также обстоятельств его совершения и выявления.

При этом под длящимся административным правонарушением следует понимать действие (бездействие), выражающееся в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении возложенных на лицо обязанностей и характеризующееся непрерывным осуществлением противоправного деяния, за исключением случаев, охватываемых абзацем третьим настоящего пункта.

Административные правонарушения, выражающиеся в невыполнении обязанности к конкретному сроку, не могут быть рассмотрены в качестве длящихся (абзац 3).

Таким образом, не может быть длящимся правонарушение, пресечение которого не зависит от воли правонарушителя.

В противном случае, проверяющий орган может привлечь к ответственности нарушителя по истечении любого периода времени, прошедшего до обнаружения нарушения, вне зависимости от того, что на протяжении всего этого периода нарушитель не мог пресекать ранее допущенное правонарушение.

Между тем, доводы общества апелляционный суд считает необоснованными, поскольку объективную сторону состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ, составляет не бездействие, выразившееся в невыполнении условий недропользования в срок, а действия, носящие длительный характер и заключающиеся в пользовании недрами с нарушением условий недропользования.

В данном случае, с 01.01.2014 (срок выполнения условий по утилизации ПНГ за 2013 год в объеме 95%) общество осуществляет пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта. Указанные нарушения представляют собой непрекращающееся невыполнение обязанностей, возложенных на недропользователя, то есть являются длящимися, по которым срок привлечения к административной ответственности, согласно ст. 4.5 КоАП РФ, исчисляется с момента их обнаружения.

Поскольку моментом обнаружения данного правонарушения является 11.04.2014 (дата вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении), срок привлечения ОАО "Оренбургнефть" к административной ответственности административным органом соблюден.

Поскольку обществом не представлены доказательства, подтверждающие наличие каких-либо препятствий для выполнения предписанных законом действий, является обоснованным вывод о том, что в действиях общества имеется состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ. Ссылка заявителя на отсутствие в 2013 году газовой инфраструктуры и иных технологических возможностей управлением и судом обоснованно не принята, поскольку, осуществляя лицензируемую деятельность и соглашаясь с ее условиями, а также с требованиями утвержденного в установленном порядке технического проекта, ОАО "Оренбургнефть" приняло на себя все, вытекающие из этого, обязательства. Доказательств того, что обществом предпринимались меры для изменения, исключения соответствующих условий и (или) требований, в материалы дела не представлено.

Вместе с тем, апелляционный суд обращает внимание на следующее.

Пунктом 61 таблицы 8.11 проектного документа "Технологический проект разработки Пономаревского нефтяного месторождения Оренбургской области" установлено, что объем утилизации ПНГ, начиная с 2013 года, а также за 2014, 2015, 2016, 2017 и 2018, должен составлять 95% ежегодно.

Действующим законодательством обязанность по предоставлению соответствующей ежегодной отчетности по уровню (объему) утилизации ПНГ возложена на лицензиата, который обязан заполнять и представлять форму установленного образца в соответствующий государственный орган.

Как указано в оспоренном постановлении Росприроднадзора от 19.05.2014, фактический уровень утилизации ПНГ за 2013 год установлен из формы N 1-ЛС, представленной Федеральным агентством по недропользованию и утвержденной приказом Федеральной службы государственной статистики от 09.04.2013 N 140 "Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральным агентством по недропользованию федерального статистического наблюдения за выполнением условий пользования недрами при поисках, разведке и добыче углеводородного сырья" (далее - Приказ N 140).

При этом, предыдущая форма N 1-ЛС "Сведения о выполнении условий пользования недрами при добыче углеводородного сырья", представленная Министерством природных ресурсов Российской Федерации и утвержденная постановлением Федеральной службы государственной статистики от 04.06.2007 N 43 "Об утверждении статистического инструментария для организации МПР России статистического наблюдения за выполнением условий пользования недрами при добыче углеводородного сырья и твердых полезных ископаемых", утратила силу с отчета за 2013 год - с указанного срока Приказом N 140 введена новая форма.

Из действующей формы N 1-ЛС усматривается, что этой формой предоставляют соответствующие сведения юридические лица - пользователи недр всех форм собственности, имеющие лицензии на геологическое изучение недр, разведку и добычу углеводородного сырья, отдельно по каждому участку недр, территориальному органу Роснедр в субъекте Российской Федерации; сроки предоставления - 14 февраля после отчетного периода.

Поэтому ссылка ОАО "Оренбургнефть" на то, что срок давности привлечения к названной административной ответственности должен исчисляться с 01.01.2014, несостоятельна.

Согласно установленному порядку, начиная с 2014 года, такой отчет об объеме (уровне) утилизации ПНГ за 2013 год должен быть представлен обществом только одному уполномоченному органу - территориальному органу Роснедр в субъекте Российской Федерации, не позднее 14.02.2014. С указанного периода территориальным органам Росприроднадзора форма N 1-ЛС не представляется.

Однако, в рассматриваемой ситуации проверку провел прокурор, самостоятельно выявивший событие административного правонарушения, и передал постановление от 11.04.2014 с материалами проверки в Росприроднадзор, в который отчет формы N 1-ЛС за 2013 год ОАО "Оренбургнефть" не направляло.

Таким образом, с учетом того, что уровень (объем) утилизации ПНГ для общества установлен ежегодно в объеме 95% на период 2013-2018 годов, судом сделаны правильные выводы о наличии факта события и в виновных действиях общества состава вмененного административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ.

Существенных нарушений порядка привлечения к административной ответственности судом не установлено. Наказание назначено в пределах санкции ч. 2 ст. 7.3 Кодекса, в минимальном размере. Оснований для применения ст. 2.9 КоАП РФ суд правомерно не усмотрел.

Обстоятельств, указанных в ст. 24.5 КоАП РФ, исключающих производство по делу об административном правонарушении, не установлено.

Суд пришел к верному выводу о том, что в данном случае нарушение уровня утилизации ПНГ, несмотря на то, что этот показатель является годовым с точки зрения предоставления отчетности о его соблюдении, по своей сути является длящимся нарушением, моментом совершения которого является дата его обнаружения.

Следовательно, суд первой инстанции правомерно отказал обществу в удовлетврении заявления о признании незаконными и отмене как постановления N 02-446/2014 от 19.05.2014, так и решения от 16.06.2014 по рассмотрению жалобы.

Кроме того, апелляционным судом не принимаются ссылки лицензиата на приложенные к апелляционной желобе решения Росприроднадзора по жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, как не имеющие правового значения.

По мнению суда апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 АПК РФ не имеется.

Нарушений норм процессуального права в силу ч. 3 и 4 ст. 270 АПК РФ, являющихся основанием для отмены судебного акта, не установлено.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба ОАО "Оренбургнефть" удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 15 сентября 2014 года по делу N А47-6562/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Оренбургнефть" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

О.Б. Тимохин

Судьи

Ю.А. Кузнецов И.А. Малышева