Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2014 г. N 14АП-6745/14

г. Вологда

21 ноября 2014 г.

Дело N А13-16286/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 21 ноября 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Холминова А.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

при участии от РЭК области Жирникова К.Ю. по доверенности от 17.01.2014 N 4/14, Курбатовой Л.Б. по доверенности от 05.09.2014 N 22/14, от УФАС Анпилова Д.С. по доверенности от 02.07.2014 N 3355, от ЗАО "Вторресурсы" Райляна А.А. по доверенности от 22.01.2014 N 123/1, от ООО "ТИТАН" Курзаева В.А. по доверенности от 10.07.2013, от предпринимателя Щапина А.Н. Матвеевой Е.Н. по доверенности от 06.08.2013,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области и Региональной энергетической комиссии Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 01 июля 2014 года по делу N А13-16286/2013 (судья Киров С.А.),

установил:

Региональная энергетическая комиссия Вологодской области (ОГРН 1023501255282; далее - РЭК области, комиссия) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными пунктов 1 и 3 решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (ОГРН 1033500044456; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) от 20.12.2013 N 21-16/13 и вынесенного в отношении ее предписания от 20.12.2013 N 21-16/13 (исх. N 6517) о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Определением Арбитражного суда Вологодской области от 09 января 2014 года заявление РЭК области принято к производству, делу присвоен N А13-16286/2013.

Закрытое акционерное общество "Вторресурсы" (ОГРН 1113528003258; далее - ЗАО "Вторресурсы", общество) также обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании недействительными решения УФАС от 20.12.2013 N 21-16/13 и вынесенного в отношении его предписания от 20.12.2013 N 21-16/13 (исх. N 6518) о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Определением Арбитражного суда Вологодской области от 17 февраля 2014 года заявление ЗАО "Вторресурсы" принято к производству, делу присвоен N А13-1517/2014.

Определением Арбитражного суда Вологодской области от 12 марта 2014 года дела N А13-16286/2013 и N А13-1517/2014 объединены в одно производство для совместного рассмотрения. Объединенному делу присвоен N А13-16286/2013.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Вологды (далее - администрация), Департамент градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (далее - департамент), общество с ограниченной ответственностью "ТИТАН" (далее - ООО "ТИТАН"), общество с ограниченной ответственностью "Эковтор" (далее - ООО "Эковтор"), индивидуальный предприниматель Щапин Александр Николаевич.

Решением Арбитражного суда Вологодской области от 01 июля 2014 года по делу N А13-16286/2013 признаны не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) и недействительными решение управления от 20.12.2013 N 21-16/13, предписание от 20.12.2013 N 21-16/13 (исх. N 6517), вынесенное в отношении РЭК области, и предписание от 20.12.2013 N 21-16/13 (исх. N 6518), вынесенное в отношении ЗАО "Вторресурсы". На управление возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов РЭК области и ЗАО "Вторресурсы".

Управление с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на ошибочность выводов суда относительно отсутствия нарушений части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона N 135-ФЗ.

Комиссия с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда изменить, а именно исключить из мотивировочной части решения суда выводы, изложенные в пятом абзаце страницы 13; в третьем, пятом, шестом, седьмом абзаце страницы 14; на 15 странице; в третьем, четвертом, пятом, шестом абзаце страницы 16; пятом, шестом, седьмом, восьмом, девятом, десятом абзаце страницы 19. Не оспаривая решение суда первой инстанции в части признания недействительными решения управления от 20.12.2013 N 21-16/13 и предписания от 20.12.2013 N 21-16/13 (исх. N 6517), считает незаконным вывод суда первой инстанции относительно доказанности факта неправильного определения величины плотности отходов 105 кг/м3, согласованной приказом РЭК области N 1174 в производственной программе ЗАО "Вторресурсы", и, как следствие, признание необоснованным расчета тарифа на утилизацию твердых бытовых отходов.

РЭК области и ЗАО "Вторресурсы" в отзывах на апелляционную жалобу управления с изложенными в ней доводами не согласились, просят жалобу УФАС оставить без удовлетворения.

ООО "ТИТАН" в отзыве на жалобу управления и в дополнениях к ней поддержало изложенные ней доводы, просит решение суда отменить, а жалобу управления - удовлетворить.

Управление и ООО "ТИТАН" в отзывах на апелляционную жалобу комиссии с изложенными в ней доводами не согласились, просят оставить жалобу без удовлетворения.

Администрация, департамент и ООО "Эковтор" надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей УФАС, РЭК области, ЗАО "Вторресурсы", ООО "ТИТАН", индивидуального предпринимателя Щапина А.Н., изучив доводы жалоб, исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции считает решение суда законным и обоснованным в связи со следующим.

Как усматривается в материалах дела, на основании поступивших жалоб ООО "ТИТАН" (том 1, листы 81-82) и ООО "Эковтор" (том 1, листы 80-87) на согласованные деяния РЭК области и общества по установлению тарифа на утилизацию отходов в г. Вологде управлением возбуждено дело N 21-16/1 (приказ от 17.06.2013 N 170; том 1, лист 76), по результатам рассмотрения которого принято решение от 20.12.2013 (том 1, листы 31-52).

Данным решением РЭК области признана нарушившей часть 1 статьи 15 и статью 16 Закона N 135-ФЗ (пункт 1 резолютивной части решения). ЗАО "Вторресурсы" признано нарушившим статью 16 Закона о защите конкуренции (пункт 2). Постановлено выдать РЭК области и обществу предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства (пункты 3 и 4).

Во исполнение указанного решения РЭК области выдано предписание от 20.12.2013 N 21-16/13 (том 1, листы 53-54) о прекращении в срок до 27.12.2013 нарушений части 1 статьи 15, статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившихся в утверждении приказом РЭК области от 29.11.2012 N 1174 завышенного тарифа на услуги по утилизации отходов ЗАО "Вторресурсы" путем установления плотности отходов 105 кг/куб.м, а именно предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе прекратить согласованные действия с ЗАО "Вторресурсы" на рынке утилизации отходов в городе Вологде и отменить приказ РЭК области от 29.11.2012 N 1174.

Предписанием от 20.12.2013 N 21-16/13 (том 6, лист 56) ЗАО "Вторресурсы" предписано в срок до 25.12.2013 прекратить нарушение статьи 16 Закона о защите конкуренции, выразившееся в совершении согласованных действий с РЭК области, в том числе в предоставлении сведений о плотности отходов 105 кг/куб.м, что повлекло установление приказом РЭК области от 29.11.2012 N 1174 завышенного тарифа на услуги по утилизации отходов ЗАО "Вторресурсы" в результате установления плотности отходов 105 кг/куб.м, а именно совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе прекратить согласованные действия с РЭК области, повлекшие установление завышенного тарифа на утилизацию отходов в городе Вологде приказом РЭК области от 29.11.2012 N 1174, и предоставить комиссии достоверные сведения о плотности утилизируемых отходов. ЗАО "Вторресурсы" в срок до 20.03.2014 перечислить в федеральный бюджет доход, полученный вследствие нарушения антимонопольного законодательства, в сумме 5 520 900 руб.

Не согласившись с принятыми 20.12.2013 антимонопольным органом по делу N 21-16/13 решением и предписанием, РЭК области и общество обратились в арбитражный суд с указанными выше заявлениями.

Из части 1 статьи 198 АПК РФ следует, что для признания ненормативного правового акта государственного органа недействительным необходимо наличие двух факторов: несоответствия оспариваемого акта действующему законодательству и нарушения в результате его принятия прав и законных интересов заявителя.

На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 названного Кодекса обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами оспариваемых актов, решений, возлагается на соответствующие органы.

Законом о защите конкуренции устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона о защите конкуренции).

Согласно статье 23 данного Закона антимонопольный орган наделен рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Статья 4 Закона определяет конкуренцию как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаки ограничения конкуренции определены пунктом 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ к признакам ограничения конкуренции отнесены сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Установленный статьей 15 Закона о конкуренции запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" указано, что частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Статьей 16 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу буквального толкования статьи 16 данного Закона названная норма не содержит исчерпывающего перечня негативных последствий, к которым могут привести согласованные действия указанных выше субъектов. Соглашение признается неправомерным, если оно приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В рамках дела N 21-16/13 управление установило, что ЗАО "Вторресурсы" 28.04.2012 обратилось в РЭК области с заявлением об установлении тарифа на услугу по утилизации отходов для потребителей общества в городе Вологде на 2013 год в размерах: 92,78 руб./куб.м (без НДС) и 109,48 руб./куб.м (с НДС).

РЭК области письмом от 05.05.2012 запросило у заявителя недостающие документы, которые впоследствии (16.11.2012) представлены с заявлением об установлении тарифов, где изменен их размер: 86,87 руб./куб.м (без НДС), 102,51 руб./куб.м (с НДС), 827,41 руб./т (без НДС), 976,34 руб./т (с НДС).

При наличии поступивших от общества документов РЭК области 19.11.2012 открыло дело об установлении тарифов.

ЗАО "Вторресурсы" 27.11.2012 направлено в РЭК области заявление о корректировке расчета с приложением дополнительных документов, в котором оно просило установить тариф 815 руб./т (без НДС), 85,56 руб./куб.м (без НДС).

Комиссия приказом от 29.11.2012 N 1174 установила тариф на утилизацию отходов ЗАО "Вторресурсы" для потребителей города Вологды в размере: с 01.01.2013 по 30.06.2013 - 826 руб./т (с НДС), 700 руб./т (без НДС); с 01.07.2013 по 31.12.2013 - 864,94 руб./т (с НДС), 733 руб./т (без НДС).

Данным приказом РЭК области также утверждена производственная программа ЗАО "Вторресурсы", согласно которой объем реализации услуг составляет 74 290 тонн, исходя из плотности отходов 105 кг/куб.м.

Управление в своем решении отметило, что приказ РЭК области от 29.11.2012 N 1174 опубликован в официальном печатном издании Вологодской области - газете "Красный Север" N 144 только 10.08.2013, что является нарушением пункта 20 Правил регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 N 520 (далее - Правила N 520), пункта 3.6.10 административного регламента, утвержденного приказом РЭК области от 16.02.2012 N 25-07 (далее - Регламент), обязывающих опубликовывать решение об установлении тарифов в течение 10 дней с даты его принятия, то есть не позднее 09.12.2012.

Помимо того, комиссия в нарушение пункта 5 Правил N 520 и пункта 3.4.4 Регламента не подготовила и не направила письменное извещение в адрес ЗАО "Вторресурсы" об отказе в рассмотрении представленных документов, поскольку в установленный для ЗАО "Вторресурсы" срок оно не представило всех истребуемых по заявлению от 28.04.2012 документов.

В нарушение требований части 3 статьи 9 Федерального закона от 30.12.2004 N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" (далее - Закон N 210-ФЗ) производственная программа, а также расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей и соответствующих им тарифов ЗАО "Вторресурсы" в установленные сроки не направлены в РЭК области.

Письмо ЗАО "Вторресурсы" от 10.05.2012 N 538 с приложенными к нему материалами не изучалось при рассмотрении дела по установлению тарифов и не вложено в материалы данного дела.

РЭК области, не имея необходимого пакета документов, в нарушение пунктов 3 (подпункты 5, 6), 5, 6 Правил N 520, пунктов 3.4.2 - 3.4.4 Регламента 19.11.2012 открыла дело об установлении тарифов. Кроме того, без представления всех предусмотренных Правилами N 520 документов комиссия приказом от 29.11.2012 N 1174 установила тариф на утилизацию отходов ЗАО "Вторресурсы" для потребителей города Вологды на 2013 год и утвердила производственную программу ЗАО "Вторресурсы", согласно которой объем реализации услуг составляет 74 290 тонн исходя из плотности отходов 105 кг/куб.м.

При установлении плотности отходов в 105 кг/куб.м РЭК области не проверила произведенные ЗАО "Вторресурсы" измерения и расчеты плотности, рассмотрела дело в очень сжатые сроки (десять дней вместо двух месяцев), не осуществила экспертизу, явные противоречия расчета плотности ЗАО "Вторресурсы" (объем отходов, перевозимый за один рейс, завышенное количество контейнеров на площадке по сравнению с реально имеющимся количеством, измерение крупногабаритного мусора "на глаз") оставлены комиссией без внимания, данные о плотности отходов, перевозимых другими хозяйствующими субъектами, не учтены.

Кроме того, действующее законодательство не относит к полномочиям РЭК области утверждение плотности отходов, подлежащих утилизации.

Установленный исходя из плотности отходов 105 кг/куб.м РЭК области объем оказываемых услуг по размещению отходов ЗАО "Вторресурсы" на 2013 год, равный 74 290 т значительно (более чем в полтора раза) занижен, как следствие тариф на утилизацию значительно завышен.

Комиссией в нарушение Закона N 210-ФЗ не установлен предельный индекс на услуги по утилизации отходов в городе Вологде, хотя его расчет в РЭК области направлялся.

Приведенные выше обстоятельства управлением расценены как нарушение комиссией части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Нарушение статьи 16 Закона о конкуренции в части согласованных действий РЭК области и ЗАО "Вторресурсы" УФАС обосновало следующим:

- у комиссии имелась информация о недостоверности показателей плотности отходов (105 кг/куб.м), представленных ЗАО "Вторресурсы", в то же время она не предприняла никаких действий по проверке обоснованности представленных обществом данных, в результате чего установила завышенный тариф на утилизацию отходов ЗАО "Вторресурсы";

- РЭК области нарушила срок публикации приказа от 29.11.2012 N 1174 (опубликован 10.08.2013), но при этом ЗАО "Вторресурсы" применяло тариф с 01.01.2013;

- комиссией грубо нарушены порядок и сроки рассмотрения заявления на установление тарифов, поскольку фактически заявление об установлении тарифов подано ЗАО "Вторресурсы" 16.11.2012 (следовало не позднее 01.10.2012), а уже через 3 дня (20.11.2012) РЭК комиссии при отсутствии всех необходимых материалов для открытия дела об установлении тарифов подготовила заключение по тарифам.

Кроме того, в материалы дела об установлении тарифа не включено заявление ЗАО "Вторресурсы" от 10.05.2012, в котором указан гораздо меньший тариф. РЭК вышла за рамки своей компетенции, утвердив плотность отходов при установлении тарифа на утилизацию и не приняла мер по досрочному пересмотру тарифа на утилизацию ЗАО "Вторресурсы", хотя имелись основания, предусмотренные частью 1 статьи 14 Закона N 210-ФЗ.

В результате завышенного тарифа на утилизацию отходов ЗАО "Вторресурсы" получает сферхприбыль на рынке по сбору и транспортировке отходов, поскольку осуществляет также деятельность по транспортировке отходов на рынке города Вологды.

Оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ выводы, изложенные управлением в оспариваемом комиссией и обществом решении от 20.12.2013 по делу N 21-16/13, а также предъявленные сторонами доказательства и заявленные доводы, апелляционная инстанция поддерживает выводы суда первой инстанции о необоснованности установленного приказом от 29.11.2012 N 1174 тарифа на утилизацию твердых бытовых отходов и недоказанности вмененных в вину комиссии и обществу нарушений Закона о защите конкуренции.

Из материалов дела следует, что ЗАО "Вторресурсы" владеет единственным местом размещения отходов в городе Вологде - городской свалкой на улице Мудрова города Вологды, и занимает доминирующее положение на рынке услуг по размещению твердых бытовых отходов, что подтверждается приказом УФАС от 21.05.2012 N 123.

Как было отмечено ранее, ЗАО "Вторресурсы" 28.04.2012 обратилось в РЭК области с заявлением об установлении тарифа на услугу по утилизации отходов для потребителей общества в городе Вологде на 2013 год.

При этом письмом от 16.11.2012 общество просило комиссию в качестве единицы измерения количества отходов в тарифе использовать тонны, а не кубические метры и в связи с этим представило свои измерения плотности отходов, по результатам которых средняя плотность отходов равнялась 105 кг/куб.м.

Приказом РЭК области от 29.11.2012 N 1174 (том 1, лист 79) установлены и введены в действие тарифы на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов ЗАО "Вторресурсы" для потребителей города Вологды:

- с 01.01.2013 по 30.06.2013: для населения - 826 руб./т (с НДС), для прочих потребителей - 700 руб./т (без НДС);

- с 01.07.2013 по 31.12.2013: население - 864 руб./т (с НДС), для прочих потребителей - 733 руб./т (без НДС).

Также ЗАО "Вторресурсы" согласована производственная программа в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на 2013 год согласно приложению.

В производственной программе ЗАО "Вторресурсы" РЭК области согласовала объем реализации услуг на 2013 год в размере 74 290 тонн, в примечании к разделу 1 производственной программы согласована плотность твердых бытовых отходов - 105 кг/куб.м.

Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что плотность в размере 105 кг/куб.м использовалась РЭК области для определения расчетного валового объема оказываемых ЗАО "Вторресурсы" услуг по размещению отходов. Данная величина также использована для определения тарифа, так как последний определяется путем деления необходимой валовой выручки на валовый объем оказываемых услуг.

Вместе с тем, как правильно отметил суд первой инстанции, согласование ЗАО "Вторресурсы" в рамках производственной программы величины плотности утилизируемых отходов в размере 105 кг/куб.м, а также использование указанной величины при расчете тарифа на утилизацию не соответствует требованиям законодательства как с точки зрения полномочий РЭК области, так и с точки зрения расчета величины плотности.

Основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса установлены Законом N 210-ФЗ.

В соответствии частью 1 статьи 1 Закона N 210-ФЗ подлежат регулированию:

- тарифы на услуги по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов, оказываемые организациями коммунального комплекса;

- надбавки к ценам (тарифам) для потребителей услуг организаций коммунального комплекса;

- надбавки к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса.

В пункте 6 Основ ценообразования и порядка регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 N 520 (далее - Основы N 520), также предусмотрено, что тарифы на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отнесены к регулируемым тарифам.

Следовательно, тариф на услуги по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов относится к категории регулируемых, а потому плата за такие услуги должна определяться с учетом применимого в соответствии с действующим законодательством тарифа.

Пунктом 8 Основ N 520 предусмотрено, что тарифы на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов устанавливаются с применением одноставочного тарифа из расчета платы за 1 куб. метр или 1 тонну твердых бытовых отходов (далее -ТБО).

Следовательно, правовые основания для применения коэффициента уплотнения ТБО при определении размера оплаты услуг общества на момент принятия спорного приказа РЭК области от 29.11.2012 N 1174 отсутствовали.

Помимо того, апелляционная инстанция поддерживает вывод суда о том, что плотность того или иного вещества (материала) является физической величиной, а не экономической или финансовой, вследствие чего не подлежит утверждению или согласованию в рамках производственной программы регулирующим органом.

В рассматриваемом случае, указав величину плотности отходов в названном приказе, комиссия не только юридически утвердила ее, но и фактически согласовала величину плотности отходов, применяемую ЗАО "Вторресурсы" при определении объема оказываемых услуг, а также для использования в дальнейшей деятельности, что не соответствует положениям Закона N 210-ФЗ, а также Правил N 520 и Основ N 520.

Кроме того, величина плотности отходов в размере 105 кг/куб.м, рассчитанная ЗАО "Вторресурсы" и согласованная РЭК области, явно не соответствует реальной плотности отходов, образующихся на территории города Вологды и сдаваемых на полигон ТБО.

Согласно Временным рекомендациям по расчету выбросов вредных веществ в атмосферу в результате сгорания на полигонах твердых бытовых отходов и размера предъявляемого иска за загрязнение атмосферного воздуха, утвержденным Министерством экологии и природных ресурсов Российской Федерации 02.11.1992, расчетная насыпная масса одного кубического метра твердых бытовых отходов принимается равной 0,25 тонны на кубический метр.

В силу рекомендаций по определению норм накопления ТБО для городов РСФСР, утвержденных Министерством ЖКХ РСФСР 09.03.1982, плотность ТБО установлена от 170 до 500 кг/куб. м, для основных групп - 200 - 300 кг/куб. м.

Инструкцией по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов, утвержденной Министерством строительства Российской Федерации 02.11.1996, утвержден показатель плотности 200 кг/куб. м в приложении 1 (таблице П.1.1), приложении 2 (разделы 4 и 6).

В Концепции обращения с твердыми бытовыми отходами в Российской Федерации МДС 13-8.2000, утвержденной постановлением коллегии Госстроя России от 22.12.1999 N 17, в таблице 1 предусмотрена плотность ТБО 190 - 200 кг/куб. м.

Размер плотности тех же самых отходов, определенный администрацией города Вологды при расчете надбавки к тарифу на утилизацию, утвержден решением Вологодской городской Думы от 29.11.2012 в размере 163,2 т/куб.м.

Постановлением администрации города Вологды от 28.12.2011 утверждена генеральная схема санитарной очистки территории города Вологды, в которой также отражена плотность одного кубического метра ТБО в размере 250 кг/куб. м для жилого фонда.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, величина плотности, установленная как муниципальными нормативными актами, так и актами исполнительных государственных органов власти, превышает величину плотности отходов, согласованную РЭК области в производственной программе ЗАО "Вторресурсы", примерно в два раза.

Согласно акту проверки Контрольно-счетной палаты города Вологды от 31.12.2013 N 32 размер выручки ЗАО "Вторресурсы" от реализации услуг по утилизации отходов за 11 месяцев 2013 года составил 163 143, 5 тыс. руб. без НДС (том 7, страница 16). Исходя из данного размера выручки при стоимости услуг по утилизации без НДС 1200 руб./т с учетом надбавки к тарифу объем утилизированных отходов составляет 136 000 тонн, тогда как запланированная величина составила всего 74 290 тонн.

В материалы дела предпринимателем Щапиным А.Н. представлены расчет фактической плотности отходов, сданных за период с января по июль 2013 года, а также протоколы анализа филиала федерального бюджетного учреждения "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Северо-Западному федеральному округу" (далее - ЦЛАТИ) по исследованию плотности сдаваемых на утилизацию отходов.

За период с января по июль 2013 года Щапиным А.Н. сдано на полигон ТБО, эксплуатируемый ЗАО "Вторресурсы", 2669,185 тонн отходов объемом 10 556 куб.м, плотность которых составила 0,252 т/куб. м, что подтверждается расчетом (том 7, листы 117-128).

Согласно представленным протоколам анализа от 18.11.2013 N 1779.13 и от августа 2013 года N 1363.13 плотность отходов, сдаваемых Щапиным А.Н., составила 0,218 и 0,211 т/куб.м соответственно.

Из протокола анализа N 1777.13.О следует, что плотность пробы отходов, представленных ООО "Эковтор", составляет 0,196 т/куб.м.

По протоколу анализа N 1776.13.О плотность пробы отходов, представленных обществом с ограниченной ответственностью "Фрязиново-1", составляет 0,201 т/куб.м, по протоколу N 1775.13.О плотность отходов обществом с ограниченной ответственностью "ЭКОПРОМ-СПЕЦТРАНС 1" - 0,195 т/куб.м; по протоколу N 1774.13.О плотность пробы отходов общества с ограниченной ответственностью Компания "Вента" - 0,200 т/куб.м; по протоколу N 1772.13О плотность пробы отходов Бутусова В.А. - 0,217 т/куб.м; по протоколу N 1773.13.О плотность отходов ООО "ТИТАН" - 0,207 т/куб.м; по протоколу N 17786.13.О плотность отходов Молчина О.Э. - 0,179 т/куб.м.

Таким образом, фактически измеренная плотность отходов в период действия приказа N 1174 составляет 200-250 кг/куб.м, что также более чем в два раза больше плотности, согласованной ЗАО "Вторресурсы" приказом РЭК области N 1174.

В обоснование своей позиции по расчету плотности отходов РЭК области ссылается на то, что при расчете плотности объем отходов измерялся по объему контейнеров, загруженных в мусоровоз в неуплотненном состоянии.

Вместе с тем суд первой инстанции правильно отметил, что в действующем законодательстве отсутствует классификация отходов по критерию уплотненности, что предполагает, что расчет плотности отходов должен определяться исходя из фактической плотности отходов, которые утилизируются непосредственно на полигоне ТБО.

Кроме того, решением Арбитражного суда Вологодской области от 05.08.2011 по делу N А13-3120/2011, вступившим в законную силу, установлено, что введение в расчет коэффициента уплотнения как третьей составляющей такого расчета недопустимо, поскольку данный коэффициент фактически изменяет объем принятых отходов.

Ссылка РЭК области и ЗАО "Вторресурсы" на расчет плотности ТБО за период с 01.08.2012 по 31.07.2013, выполненный обществом с ограниченной ответственностью "Костромская Консультационно-Информационная компания", правомерно отклонена судом, поскольку данный расчет не содержит полного анализа показателей отходов от всех групп потребителей, а определяет плотность ТБО, вывозимых из контейнеров от населения города Вологды (том 10, лист 9), без учета плотности отходов от других групп потребителей и промышленных предприятий, которые также должны быть учтены в объеме услуг, оказываемых ЗАО "Вторресурсы", а также плотности отходов, принимаемых непосредственно на полигоне. Кроме того, в указанном расчете не учтены данные об объеме и плотности отходов, вывозимых на полигон другими перевозчиками, за исключением ЗАО "Вторресурсы".

В связи с изложенным апелляционная инстанция поддерживает выводы суда первой инстанции о необоснованности расчета тарифа на утилизацию твердых бытовых отходов.

Вместе с тем установление данного факта является недостаточным для вывода о нарушении комиссией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а также о наличии между РЭК области и обществом согласованных действий на рынке утилизации отходов, направленных на ограничение и устранение конкуренции на рынке по сбору и транспортировке отходов в городе Вологде.

Ссылаясь на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 N 14686/10, управление в своей жалобе указывает на то, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Вместе с тем сам факт создания таких условий подлежит установлению и доказыванию антимонопольным органом.

Помимо того, из части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а также целей данного Закона следует, что для квалификации действий органа власти на основании части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу следует установить следующую совокупность условий: нарушение органом власти нормы права, обязывающей действовать его определенным образом; наступление или возможность наступления негативных последствий для конкурентной среды; причинно-следственную связь между поведением органа власти и наступившими (возможными) негативными последствиями; определение товарного рынка, установление его временных, продуктовых и географических границ, а также наличие конкурентных отношений на нем.

Следовательно, вменяя в вину РЭК области нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, управление должно было установить приведенную совокупность обстоятельств.

Квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Закона N 135-ФЗ выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и причинно-следственная связь между заключением соглашения и такими последствиями.

Под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Квалификация предусмотренного указанной нормой нарушения связана с установлением фактических обстоятельств, подтверждающих согласованные и направленные на нарушение закона действия по меньшей мере двух сторон, а также выявлением причинно-следственной связи между согласованными действиями и наступившими последствиями.

Как было отмечено выше, тарифы на услуги по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов, оказываемые организациями коммунального комплекса, подлежат государственному регулированию.

Государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется путем установления фиксированных цен, предельных цен, надбавок и предельных коэффициентов изменения цен.

Постановлением правительства Вологодской области от 09.08.2010 N 921 утверждено Положение о Региональной энергетической комиссии Вологодской области, согласно которому комиссия является органом исполнительной государственной власти области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования тарифов.

В силу части 1 статьи 3 Закона N 210-ФЗ общими принципами регулирования тарифов и надбавок являются:

1) достижение баланса интересов потребителей услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса;

2) установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных программ и инвестиционных программ;

3) стимулирование снижения производственных затрат, повышение экономической эффективности оказания услуг и применение энергосберегающих технологий организациями коммунального комплекса;

4) создание условий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов;

5) полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных программ и инвестиционных программ;

6) установление условий обязательного изменения тарифов на услуги организаций коммунального комплекса;

7) обеспечение доступности для потребителей и иных лиц информации о формировании тарифов и надбавок.

Согласно части 2 указанной статьи Закона N 210-ФЗ регулирование тарифов на услуги организаций коммунального комплекса осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и правилами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Статьей 9 Закона N 210-ФЗ предусмотрено, что регулирование тарифов на услуги организации коммунального комплекса включает согласование с органом регулирования производственной программы организации коммунального комплекса и установление тарифов на услуги этой организации в размере, обеспечивающем поступление денежных средств от оказания услуг организации коммунального комплекса в объеме, необходимом для выполнения данной производственной программы этой организации, с учетом обеспечения доступности для потребителей услуг организации коммунального комплекса и установленных предельных индексов (часть 1).

Организация коммунального комплекса разрабатывает на очередной период действия тарифов на оказываемые ею услуги производственную программу, определяет финансовые потребности, необходимые для ее реализации, и производит предварительный расчет тарифов на свои услуги в размере, обеспечивающем эти финансовые потребности (часть 2).

Производственная программа, а также расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей и соответствующих им тарифов на услуги организации коммунального комплекса направляется организацией коммунального комплекса в орган регулирования не менее чем за три календарных месяца до даты окончания текущего периода действия тарифов на услуги этой организации для проверки обоснованности производственной программы, обоснованности расчета тарифов на услуги этой организации, а также для определения доступности для потребителей услуг данной организации (часть 3).

Поскольку утверждение тарифа на утилизацию бытовых отходов на момент принятия приказа N 1174 относилось к исключительной компетенции РЭК области, то для получения соответствующего тарифа на утилизацию твердых бытовых отходов ЗАО "Вторресурсы" было обязано обратиться именно в РЭК области, которая, в свою очередь, обязана рассмотреть заявление общества, проверить правильность расчетов, утвердить тариф и согласовать производственную программу с расчетными данными.

Изложенные в рассмотренной ситуации действия комиссии по установлению тарифа произведены РЭК области с целью выполнения публично-правовой обязанности.

Допущенные комиссией нарушения в части расчета плотности отходов, объема реализации услуг ЗАО "Вторресурсы", а также тарифа на утилизацию ТБО, опубликования данного нормативного правового акта не могут быть оценены как нарушения в области конкуренции, поскольку цель предоставления каких-либо преимуществ определенным субъектам на рынке утилизации ТБО или воздействия на конкурентную среду на определенном товарном рынке управлением не установлена и не доказана.

Взаимоотношения между комиссией и обществом по подаче заявления об установлении тарифа, а также по открытию дела, установлению тарифа и согласованию производственной программы, опубликованию нормативного акта находились целиком в рамках правоотношений по установлению тарифа, регламентированных Законом N 210-ФЗ, Основами N 520 и Правилами N 520.

Как правильно отметил суд первой инстанции, нарушения процедуры рассмотрения и утверждения тарифа и производственной программы общества являются прежде всего нарушением процедуры принятия тарифа, но не антимонопольного законодательства, в связи с этим сами по себе не могут свидетельствовать о согласованных действиях РЭК области и ЗАО "Вторресурсы".

Отсутствие интереса в экономически не обоснованном установлении тарифа на утилизацию ТБО, а также тот факт, что РЭК области не участвует каким-либо образом в сфере сбора и транспортировки отходов, исключает соглашения или согласованные действия указанных выше лиц.

Суд также правомерно отметил, что приказ N 1174 устанавливал тариф непосредственно на утилизацию ТБО, тогда как управление ссылается на возникшие негативные последствия на ином рынке, а именно на рынке по сбору и транспортировке отходов в городе Вологде.

Управление отмечает, что негативное воздействие субъекта на смежные рынки также является нарушением антимонопольного законодательства, при этом ссылается на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 07.06.2012 N 1009/11.

Вместе с тем в рамках указанного дела были установлены негативные последствия в результате злоупотребления со стороны лица, занимающего доминирующее положение, на обоих смежных рынках (оптовый и розничный рынок поставки электроэнергии), при этом участниками являлись хозяйствующие субъекты, участники спорных рынков.

Апелляционная инстанция поддерживает вывод суда о том, что косвенное влияние установления тарифа на конкуренцию на иных товарных рынках не может быть вменено в вину регулирующему органу, поскольку любой тариф имеет целью регулирование правоотношений в определенной сфере, следовательно на конкретном рынке. Таким образом, последствия, наступающие на смежных с регулируемым товарных рынках в связи с принятием тарифа, не могут быть вменены в вину регулирующему органу, поскольку он не является непосредственным участником отношений в указанных сферах деятельности, в том числе смежных с регулируемой.

Установленный тариф является единым для всех участников конкретного рынка, поэтому в силу своей правовой природы не может нарушать чьих-либо прав и законных интересов и оказывать влияние на состояние конкуренции на конкретном товарном рынке.

Исходя из пунктов 7, 8, 14, 16, 17 Правил N 520, а также требований Закона N 210-ФЗ, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что определение достаточности представленных документов для утверждения тарифа, решение вопроса о запросе дополнительных документов, о назначении экспертизы, проведение мониторинга, принятие одних документов и отклонение других относятся к исключительной компетенции регулирующего органа.

Выводы антимонопольного органа о том, что нарушением Закона о защите конкуренции является также бездействие РЭК области, выразившееся в неустановлении предельного индекса на услуги по утилизации отходов в городе Вологде, также правомерно отклонены судом.

Обязанность по установлению органом исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации предельного индекса на услуги по утилизации отходов предусмотрена частью 3 статьи 4 Закона N 210-ФЗ, а также пунктом 50 Основ N 520.

Бездействие в отношении установления данного индекса действительно является нарушением указанных нормативных правовых актов.

Вместе с тем проанализировать и рассчитать размер тарифов и цен, а также надбавок к ним в отсутствие конкретного числового показателя предельного индекса не возможно. В связи с этим выводы УФАС о нарушении РЭК области Закона о защите конкуренции в части непринятия предельного индекса на услуги по утилизации отходов необоснованны и не подтверждены достаточными и допустимыми доказательствами.

Оценивая довод о необходимости пересмотра утвержденного тарифа на утилизацию ТБО, суд правильно отметил, что основания для досрочного пересмотра органами регулирования тарифов на услуги организаций коммунального комплекса изложены в части 1 статьи 14 Закона N 210-ФЗ.

К ним относятся:

1) объективное изменение условий деятельности организации коммунального комплекса, влияющее на стоимость услуг этой организации;

2) нарушение организацией коммунального комплекса утвержденной производственной программы, выявленное по результатам мониторинга выполнения этой программы;

3) предписание федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках;

4) предписание федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области регулирования тарифов и надбавок в коммунальном комплексе, органу регулирования субъекта Российской Федерации;

5) предписание органа регулирования субъекта Российской Федерации органу регулирования муниципального образования;

6) вступившее в законную силу решение суда;

7) изменение инвестиционной программы организации коммунального комплекса;

8) досрочный пересмотр тарифа организации коммунального комплекса надбавок к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса;

9) изменение установленных или установление предельных индексов.

Вместе с тем до момента вынесения УФАС оспариваемого решения и выдачи предписаний у комиссии отсутствовали сведения о наличии данных о другой плотности ТБО на территории города Вологды, реальном объеме ТБО, сдаваемых на полигон ЗАО "Вторресурсы", поскольку соответствующие документы появились в распоряжении РЭК области только после возбуждения управлением дела N 21-16/13.

Вследствие этого выводы антимонопольного органа о незаконном бездействии РЭК области в части пересмотра утвержденного тарифа являются необоснованными.

Законом N 210-ФЗ, Основами N 520 и Правилами N 520 не предусмотрены единицы, в которых определяется тариф, вследствие чего ЗАО "Вторресурсы" вправе было заявить об установлении тарифа на тонну отходов, а комиссия, соответственно, утвердить тариф, используя данную единицу измерений. В связи с этим в установлении тарифа на утилизацию ТБО посредством перевода из одной единицы измерения (м3) в другую (тонны) не усматривается нарушений требований указанных нормативных актов.

В апелляционной жалобе РЭК области просит изменить мотивировочную часть решения суда, касающуюся выводов относительно доказанности факта неправильного определения величины плотности отходов 105 кг/куб.м, согласованной приказом от 29.11.2012 N 1174 в производственной программе ЗАО "Вторресурсы"; признания необоснованным расчета на утилизацию твердых бытовых отходов; вывода об утверждении плотности утилизируемых отходов.

Вместе с тем выводы суда в указанной комиссией части соответствуют обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании. В связи с этим оснований для исключения из решения суда выводов, содержащихся в пятом абзаце страницы 13; в третьем, пятом, шестом, седьмом абзаце страницы 14; на 15 странице; в третьем, четвертом, пятом, шестом абзаце страницы 16; пятом, шестом, седьмом, восьмом, девятом, десятом абзаце страницы 19, апелляционная коллегия не усматривает.

Доводы комиссии и управления, изложенные в их апелляционных жалобах, аналогичны по смыслу и содержанию аргументам, приведенным суду первой инстанции. Они были предметом исследования Арбитражного суда Вологодской области и получили надлежащую правовую оценку, с которой апелляционная коллегия согласна.

Жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с этим приведенные в них аргументы признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

В связи с изложенным суд первой инстанции правомерно признал недействительным принятые 20.12.2013 УФАС по делу N 21-16/13 решение и предписания N 21-16/13 (исх. N 6517) и N 21-16/13 (исх. N 6518).

Поскольку материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено, оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 01 июля 2014 года по делу N А13-16286/2013 оставить без изменения, апелляционные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области и Региональной энергетической комиссии Вологодской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина А.А. Холминов