Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20 ноября 2014 г. N 18АП-12374/14

г. Челябинск

20 ноября 2014 г.

Дело N А07-11220/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 13 ноября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 ноября 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Малышевой И.А.,

судей Плаксиной Н.Г., Тимохина О.Б.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Шелонцевой Т.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 05.09.2014 по делу N А07-11220/2014 (судья Хафизова С.Я.).

В судебном заседании приняли участие представители:

заинтересованного лица - Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан - Медведева Л.А. (удостоверение N 10458, доверенность N 17 от 20.01.2014);

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, - Алексеев Александр Николаевич (паспорт).

Администрация городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан явку своих представителей в судебное заседание не обеспечила, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещена должным образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном Интернет-сайте.

Администрация городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан (далее - Администрация ГО г. Нефтекамск РБ) обратилась в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан (далее - УФАС по РБ, антимонопольный орган) о признании недействительными решения по делу N А-168/15-12 и предписания N 84-А-168/15-12 от 28.11.2013.

Определением суда от 06.06.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечён Алексеев Александр Николаевич.

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 05.09.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым решением, Администрация городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан (далее также - податель апелляционной жалобы, апеллянт) обратилась в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права.

В обоснование своей позиции по делу апеллянт указывает на то, что установленный ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации порядок предоставления земельных участков в аренду для целей, не связанных со строительством, Администрацией соблюдён, необходимые сведения о планируемом предоставлении земельных участков размещены в средствах массовой информации в установленном законом порядке.

Опираясь на положения п. 12 ст. 85 Земельного кодекса российской Федерации, п.8 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" заявитель утверждает, что действующим законодательством установлен лишь запрет на приватизацию земель общего пользования, но не установлен запрет на их передачу в аренду, если такая передача не исключает возможности общего пользования. В этой связи апеллянт считает неосновательными вывод суда первой инстанции о том, что земли общего пользования не могут быть переданы в пользование, и ссылку на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 15248/2010 от 12.04.2011.

По утверждению апеллянта, предоставление земельного участка в пользование Алексееву А.Н. для проектирования и временного размещения остановочных комплексов из облегчённых конструкций не привело к нарушению права свободного доступа на земельные участки либо земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, которыми свободно пользуется неограниченный круг лиц, а также права использования имеющихся на этих земельных участках природных объектов, фактическое использование земельных участков соответствует видам их разрешённого использования, в связи с чем оснований для вывода о невозможности их передачи в аренду, по мнению апеллянта, не имелось.

Заявитель утверждает, что земельные участки предоставлены Алексееву А.А. в соответствии со ст. 34 Земельного кодекса российской Федерации. Поскольку порядок информирования населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков действующим федеральным законодательством не урегулирован, публичное информирование населения осуществлялось посредством размещения "бегущей строки" на телеканале "БСТ-Нефтекамск", который является средством массовой информации и, по мнению апеллянта, должным образом обеспечивает публичное информирование.

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании против доводов апелляционной жалобы возразила, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, не подлежащим отмене.

Алексеев А.А. (третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора) поддержал доводы апелляционной жалобы заявителя в полном объёме, просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объёме.

В отсутствие возражений представителей участвующих в деле лиц, явившихся в судебное заседание, в порядке ст. ст. 123,156, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей, Администрации городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан, надлежащим образом извещённой о времени и месте её рассмотрения.

Проверив законность и обоснованность решения суда в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, коллегия судей апелляционного суда не находит оснований для отмены или изменения судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции,06.04.2009 Алексеев А.Н. обратился в Администрацию ГО г.Нефтекамск РБ для получения разрешения на установку - размещение автобусных остановочных комплексов на улицах города на местах неразмещённых остановочных комплексов и с заменой остановочных комплексов изношенных, непригодных для использования с предложением размещения автобусных остановочных комплексов по следующим адресам: ул. Парковая, 10; пр. Юбилейный (напротив здания "ДОСАФ"); пр. Комсомольский, 24 (напротив магазина "Людмила"); перекресток ул. Нефтяников и ул. Строителей; ул. Трактовая (напротив УВД); ул. Ленина (напротив торгового дома "Эдельвейс"); ул. Строителей (напротив магазина "Солнышко"); ул. Строителей, 39; пр. Комсомольский, 13; ул. Ленина, 30; пр. Комсомольский, 18; ул. Социалистическая, 75; ул. Социалистическая, 52; ул. Ленина (напротив озера "Светлое"); ул. Победы, 3; пр. Юбилейный, 13; ул. Ленина, 46 (т. 2 л.д. 52).

15.07.2009 и 17.09.2009 Администрация ГО г. Нефтекамск РБ в телевизионном эфире канала "БСТ-Нефтекамск" разместила информационные сообщения о возможном предоставлении названных земельных участков в форме "бегущей строки" в количестве 10 раз в день (т. 1л.д. 97-102).

В соответствии с протоколом заседания постоянно действующей комиссии по рассмотрению заявлений и принятию решений о предоставлении земельных участков для строительства, для индивидуального жилищного строительства в г. Нефтекамске от 06.05.2011 N 11 принято решение о предоставлении Алексееву А.Н. 12 земельных участков для временного размещения остановочных комплексов из облегчённых конструкций.

Постановлениями Администрации ГО г. Нефтекамск РБ "О согласовании Алексееву А.Н. места временного размещения остановочного комплекса из облегченных конструкций" в июне, июле 2011 года указанному лицу была разрешена временная установка остановочных комплексов из облегчённых конструкций в соответствии с согласованными схемами их размещения: (постановления от 04.07.2011 N 2587, от 07.06.2011 N 2102, от 08.06.2011 N 2115, от 08.06.2011 N 2113, от 07.06.2011 N 2099, от 06.06.2011 N 2073, от 08.06.2011 N 2112, от 08.06.2011 N 2114, от 08.06.2011 N 2111, от 08.06.2011 N 2130, от 08.06.2011 N 2131,от 07.06.2011 N 2110). Пунктами 3.1. - 3.3. постановлений установлена обязанность Алексеева А.Н. выполнить топографическую съёмку в масштабе 1:500; получить в управлении архитектуры и градостроительства городского округа город Нефтекамск градостроительный план и представить на рассмотрение главному архитектору городского округа город Нефтекамск согласованный в установленном порядке проект (т. 1 л.д. 28-47).

12.09.2011 Алексеев А.Н. обратился в Администрацию ГО г. Нефтекамск РБ с заявлением от 09.09.2011 о предоставлении в аренду земельных участков, расположенных по адресам, согласно названных постановлений (т. 1 л.д. 71, 96).

По результатам рассмотрения данного заявления Администрацией ГО г. Нефтекамск РБ приняты постановления от 21.12.2011 N N 4928, 4929, 4930, 4931, 4932, 4933, 4934, 4935, 4936, 4937, 4949, 4951 о предоставлении в аренду Алексееву А.Н. земельных участков для проектирования и временного размещения остановочных комплексов из облегчённых конструкций в г. Нефтекамске РБ, расположенных по адресам: пр. Комсомольский, 13Б; пр. Комсомольский, 24В; ул. Трактовая. 2В; ул. Ленина, 21 Г; ул. Парковая, 10В; ул. Социалистическая, 75Д; ул. Строителей, 16; ул. Победы, 3В; пр. Юбилейный, 13Д; ул. Ленина, ЗОВ; ул. Социалистическая, 52В; ул. Ленина, 46Г (т. 1 л.д. 48-70).

В соответствии с указанными постановлениями с Алексеевым А.Н. заключены договоры аренды земельных участков от 16.02.2012 N 4017к-4028 к сроком до 21.12.2014 (т. 1 л.д. 103-149, т. 2 л.д.1-40), после чего Алексеев А.Н. обратился в Управление Росреестра по Республике Башкортостан с заявлением о государственной регистрации данных договоров.

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан поступило письмо Управления Росреестра по Республике Башкортостан по факту обращения Алексеева А.Н. с заявлениями для государственной регистрации сделок аренды по 12 земельным участкам, расположенным в г. Нефтекамске, в котором указывалось, что на основании актов о выборе земельных участков для временного размещения остановочных комплексов, постановлений Главы администрации г. Нефтекамск, с Алексеевым А.Н. заключены договоры аренды на земельные участки по г. Нефтекамску для проектирования и временного размещения остановочных комплексов из облегчённых конструкций, а также указывалось, что остановочные комплексы из облегчённых конструкций будут использоваться для размещения рекламы.

Для проверки обоснованности данной информации приказом Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Башкортостан от 30.07.2012 N 318 в отношении Администрации ГО г. Нефтекамск РБ возбуждено дело по признакам нарушения ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135- ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения дела принято решение от 28.11.2013 (резолютивная часть оглашена 14.11.2013) по делу N А-168/15-12, которым Администрация ГО г. Нефтекамск РБ признана нарушившей ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции.

На основании указанного решения выдано предписание N 84-А- 168/15-12 от 28.11.2013, в соответствии с которым Администрации ГО г. Нефтекамск РБ предписано устранить нарушение ч.1 ст.15 Закона о защите конкуренции, выразившееся в предоставлении ИП Алексееву А.Н. муниципальной преференции, и с целью исполнения предписания:

-прекратить осуществлять предоставление в аренду земельных участков, относящихся к землям (территориям) общего пользования, в целях размещения остановочных комплектов из облегчённых конструкций;

-отменить постановления Администрации ГО г.Нефтекамск РБ от 21.12.2011 г. N N 4928, 4929, 4930, 4931, 4932, 4933, 4934, 4935, 4936, 4937, 4949, 4951 о предоставлении в аренду Алексееву А.Н. земельных участков, расположенных по адресам в г.Нефтекамске: пр.Комсомольский, 13Б; пр.Комсомольский, 24 В; ул. Трактовая, 2В; ул. Ленина, 21 Г; ул. Парковая, 10В; ул. Социалистическая, 75Д; ул. Строителей, 16; ул. Победы, 3В; пр. Юбилейный, 13Д; ул. Ленина, 30В; ул. Строителей, 16; ул. Победы, 3В; пр.Юбилейный, 13Д; ул. Ленина, 30В; ул Социалистическая, 52В; ул.Ленина,46 Г.

Не согласившись с указанными решением и предписанием, Администрация ГО г.Нефтекамск РБ обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением по основаниям, что у Администрации ГО г. Нефтекамск РБ отсутствовали основания для размещения муниципального заказа для удовлетворения нужд муниципального образования по размещению остановочных комплексов в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд", а предоставление земельных участков Алексееву А.Н. для размещения остановочных комплексов из облегченных конструкций осуществлено в соответствии со ст.34 Земельного кодекса РФ, при этом Администрация ГО г. Нефтекамск РБ обеспечила соблюдение публичности и открытости процедуры предоставления земельных участков в аренду, поскольку были размещены информационные сообщения о возможном предоставлении названных земельных участков в телевизионном эфире канала БСТ-Нефтекамск "бегущей строкой" 10 раз в день.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что решение и предписание антимонопольного органа являются законными и обоснованными, поскольку земельные участки, на которых расположены остановочные комплексы, в силу с ч.12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации относятся к землям общего пользования, в связи с чем они не могут быть выделены из земель общего пользования и предоставлены в пользование конкретному лицу. Учитывая, что остановочные комплексы предназначены для удовлетворения потребностей пассажиров, в том числе с целью безопасности дорожного движения и относятся к местам общего пользования, в случае потребности муниципалитета в размещении и организации остановочных пунктов (комплексов), Администрации ГО г. Нефтекамск необходимо было разместить муниципальный заказ на организацию, оборудование и обслуживание остановочных пунктов (комплексов), в соответствии с нормами ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" N 94-ФЗ от 21.07.2005 г. (действовавшем на момент правоотношений) путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме; без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на биржах).

Помимо этого, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что земельные участки для временного размещения остановочных комплексов из облегчённых конструкций предоставлены Алексееву А.Н. с нарушением принципа предварительного публичного информирования, установленного ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации, чем создана необоснованное преимущество (преференция).

Коллегия судей апелляционного суда не находит оснований для отмены или изменения судебного акта, исходя из следующего:

Частью 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) для органов местного самоуправления установлен запрет на принятие актов и (или) осуществление действий (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу пункта 1.4. действующего "Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке", утверждённого приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 (зарегистрирован в Минюсте России 02.08.2010, N 18026), не требуется проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных по признакам нарушения частей 1, 2 и 5 статьи 11, статей 14, 15, 16, 17, 17.1, 18 Закона о защите конкуренции.

В рассматриваемой ситуации антимонопольный орган и суд первой инстанции признали нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции предоставление земельных участков под размещение остановочных комплексов определённому лицу по договорам аренды с нарушением порядка размещения муниципального заказа, установленного законодательством о размещении заказов, а также с нарушением принципа публичного информирования, установленного ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации.

Выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что размещение остановочных комплексов в городском округе должно осуществляться в порядке, установленном законодательством о размещении заказов, нарушение которого следует квалифицировать, в том числе, по ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, соответствуют обстоятельствам дела и нормам материального права.

Согласно пункту 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, относятся к землям общего пользования.

Исходя из пункта 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 262 Гражданского кодекса Российской Федерации, названные выше объекты, перечень которых не является закрытым, представляют собой территории общего пользования; в их состав входят находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки либо земли, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц, обладая правом свободного доступа на них и использования имеющихся на этих участках и землях объектов в пределах, допускаемых законом, иными правовыми актами и собственником соответствующего земельного участка.

В соответствии с пунктом 5 статьи 3 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" остановочные комплексы относятся к элементам обустройства автомобильных дорог.

Таким образом, остановочные комплексы, как общедоступные объекты обустройства автомобильных дорог, предназначены для использования неограниченным кругом лиц, а земли, на которых они расположены, в силу приведённых выше норм права относятся к землям общего пользования, в связи с чем ограничение свободного доступа к ним третьих лиц является прямым нарушением действующего законодательства.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что остановочные комплексы, как общедоступные объекты обустройства автомобильных дорог, размещаются на землях общего пользования, которые не могут быть выделены и предоставлены в пользование конкретному лицу. Данный вывод суда соответствует правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении N 15248/2010 от 12.04.2011, в связи с чем коллегия судей апелляционного суда отклоняет довод апеллянта о том, что в отношении земель общего пользования установлен исключительно запрет на их приватизацию, как основанный на неверном толковании норм материального права с учётом приведённой выше позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Пунктами 5, 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа отнесены к вопросам местного значения городского округа.

Деятельность по размещению объектов обустройства автомобильных дорог, в том числе остановочных комплексов, направлена на решение вопросов местного значения по организации транспортного обслуживания населения городского округа, то есть на удовлетворение муниципальной нужды.

Оценив представленные в дело доказательства в их совокупности и взаимосвязи с позиций ст. ст. 65-71, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что потребность в размещении остановочных комплексов на остановках общественного транспорта городского округа города Нефтекамск является муниципальной нуждой в силу ст. 3 действовавшего в 2011 году (до 01.01.2014) Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов).

Таким образом, как верно отметили антимонопольный орган и суд первой инстанции, потребность в размещении остановочных комплексов на остановках общественного транспорта городского округа города Нефтекамск в 2011 году должна была быть реализована в порядке, установленном Законом о размещении заказов, например, посредством проведения процедуры торгов (пункт 1 части 1 статьи 10 названного Закона), обеспечение (финансирование) которых должно осуществляться за счёт средств местного бюджета и внебюджетных источников финансирования.

Целями Закона о размещении заказов, в числе прочего, являлось эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции (ст. 1).

Нарушение порядка размещения муниципального заказа, установленного Законом о размещении заказов, направленного, в числе прочего, на защиту конкуренции, и предоставление земельных участков для размещения остановочных комплексов определённому лицу без проведения конкурентных процедур обоснованно квалифицированы антимонопольным органом по ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Учитывая изложенное, апелляционный суд признаёт обоснованными выводы антимонопольного органа и суда первой инстанции о том, что земли общего пользования не могут быть предоставлены конкретному лицу без проведения конкурентных процедур, а размещение остановочных комплексов на остановках общественного транспорта следует рассматривать как муниципальную нужду, подлежащую удовлетворению посредством размещения муниципального заказа.

Вместе с тем, апелляционный суд считает необходимым отметить, что второй вывод антимонопольного органа и суда первой инстанции о нарушении органом местного самоуправления принципов публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков, установленных пунктом 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, противоречит их же выводу о том, что размещение остановочных комплексов на землях общего пользования следовало производить посредством реализации процедуры размещения муниципального заказа, а не в порядке, установленном земельным законодательством.

Поскольку в рассматриваемой ситуации, с учётом специфики дорожной деятельности и деятельности по организации транспортного обслуживания, направленной на удовлетворение муниципальных нужд, размещение остановочных комплексов следовало производить именно по результатам размещения муниципального заказа на основании Закона о размещении заказов, выводы суда о нарушении порядка предоставления земельных участков, установленного земельным законодательством (ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации), подлежат исключению из мотивировочной части решения.

С учётом того, что ст. 34 Земельного кодекса Российской Федерации не подлежит применению к спорным правоотношениям, коллегия судей апелляционного суда не даёт правовой оценки доводам участвующих в деле лиц относительно соблюдения положений указанной нормы права.

Вместе с тем, данное обстоятельство не влияет на результат рассмотрения спора, поскольку предоставление земель общего пользования конкретному лицу для размещения остановочных комплексов без размещения муниципального заказа создаёт указанному лицу необоснованные преимущества и само по себе является основанием для квалификации действий органов местного самоуправления по ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Нарушений норм процессуального права, являющихся согласно части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены вынесенного судебного акта, не установлено.

С учётом изложенного, решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Вопрос о распределении расходов по оплате государственной пошлины по апелляционной жалобе апелляционным судом не рассматривается, поскольку орган местного самоуправления от её уплаты освобождён.

Руководствуясь статьями 176, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 05.09.2014 по делу N А07-11220/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации городского округа город Нефтекамск Республики Башкортостан - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объёме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

И.А. Малышева

Судьи

Н.Г. Плаксина О.Б. Тимохин