Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 ноября 2014 г. N 14АП-9234/14

г. Вологда

21 ноября 2014 г.

Дело N А52-1376/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2014 года.

В полном объёме постановление изготовлено 21 ноября 2014 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Осокиной Н.Н. и Холминова А.А.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Куликовой М.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 16 сентября 2014 года по делу N А52-1376/2014 (судья Героева Н.В.),

установил:

федеральное государственное бюджетное учреждение "Северо-Западное управление по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды" (ОГРН 1137847021729, ИНН 7801593651; место нахождения: 199106, Санкт-Петербург, 23-я В.О. Линия, дом 2а; далее - учреждение, ФГБУ "Северо-Западное УГМС") обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании недействительным приказа Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536; место нахождения: 180017, город Псков, улица Кузнецкая, дом 13; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) от 27.02.2014 N 26, а также о возложении обязанности на ответчика устранить допущенные нарушения прав заявителя путем его исключения из Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем тридцать пять процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующего положения хозяйствующих субъектов.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 16 сентября 2014 года по делу N А52-1376/2014 заявленные требования удовлетворены.

Антимонопольный орган с судебным актом не согласился и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на то, что судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. Полагает, что анализ рынка проведен в соответствии с требованиями приказа Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220 "Об утверждении Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке". Считает выводы суда, изложенные в решении, не соответствующими обстоятельствам дела.

Учреждение в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в соответствии с приказом УФАС от 27.02.2014 N 26 (том 1, лист 21) ФГБУ "Северо-Западное УГМС" в лице Псковского центра по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Псковского ЦГМС) - филиала ФГБУ "Северо-Западное УГМС" включено в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующего положения хозяйствующих субъектов (далее - Реестр) по виду деятельности "предоставление гидрометеорологической информации" (код ОКВЭД - 74.20.56) согласно приложению.

В качестве основания указан аналитический отчет о состоянии конкуренции на товарном рынке услуг по предоставлению гидрометеорологической информации на территории Псковской области от 27.02.2014 (том 1, листы 22-28).

Учреждение, не согласившись с приказом УФАС от 27.02.2014 N 26, обратилось в арбитражный суд с указанным выше заявлением.

Суд первой инстанции правомерно удовлетворил заявленные требования.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) антимонопольный орган ведет реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка другими федеральными законами в целях их применения установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов. Порядок формирования и ведения реестра устанавливается Правительством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 4 Закона N 135-ФЗ под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот (пункт 1); под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров, в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4).

В силу пункта 1 Правил формирования и ведения Реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19.12.2007 N 896 (далее - Правила), Реестр является государственным информационным ресурсом и представляет собой базу данных о хозяйствующих субъектах, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определенного товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующим положения хозяйствующих субъектов (далее - хозяйствующий субъект).

Доля хозяйствующего субъекта на товарном рынке определяется антимонопольным органом по результатам анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции, который проводится в соответствии с пунктом 3 части 2 статьи 23 Закона N 135-ФЗ.

Результаты анализа отражаются в аналитическом отчете (пункт 8 Правил).

О необходимости проведения анализа конкурентной среды на соответствующем товарном рынке в целях определения продуктовых границ рынка и идентификации товара (работы, услуги) для включения хозяйствующего субъекта в Реестр свидетельствует и примечание 1 к приказу Федеральной антимонопольной службы от 26.03.2008 N 95 "Об утверждении формы реестра хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара в размере более чем 35 процентов".

Так, в соответствии с данным примечанием наименование товарного рынка (графа 5) заполняется по результатам анализа конкурентной среды на соответствующем рынке, наименование товаров, по которым хозяйствующий субъект включен в реестр, как правило, должно совпадать с наименованиями продукции (работ, услуг) по соответствующему общероссийскому классификатору, идентифицирующему товар.

Согласно пункту 9 информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.03.1998 N 32 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением антимонопольного законодательства" представление доказательств, подтверждающих долю хозяйствующего субъекта на рынке, является обязанностью антимонопольного органа.

В пункте 10 названного информационного письма также разъяснено, что при несогласии организации с признанием ее положения доминирующим на товарном рынке арбитражный суд оценивает соблюдение антимонопольным органом правил установления данного факта.

Порядок проведения анализа состояния конкурентной среды антимонопольным органом регламентируется приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок N 220).

В силу пункта 1.5 этого Порядка при анализе состояния конкуренции на товарном рынке в качестве исходной информации о товарных рынках используются:

- данные официальной статистической информации;

- сведения, полученные от налоговых, таможенных и иных государственных органов, Центрального банка Российской Федерации, органов местного самоуправления;

- сведения, полученные от физических и юридических лиц, включая сведения, представляемые покупателем (покупателями) данного товара, в том числе в результате их выборочного опроса, а также сведения, представляемые продавцами данного товара;

- результаты экономических и товароведческих экспертиз, заключения специализированных организаций, а также отдельных специалистов и экспертов;

- данные ведомственных и независимых информационных центров и служб;

- данные объединений потребителей и объединений производителей;

- сообщения средств массовой информации;

- данные собственных исследований антимонопольного органа и данные антимонопольных органов других государств;

- данные маркетинговых, социологических исследований, выборочных опросов и анкетирования хозяйствующих субъектов, граждан, общественных организаций;

- государственные стандарты, технические условия и другие нормативы;

- обращения физических и юридических лиц в антимонопольный орган;

- данные ранее проведенных антимонопольными органами исследований состояния конкуренции на соответствующем товарном рынке;

- данные иных источников.

В силу пункта 11.1 Порядка по результатам проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке составляется аналитический отчет, в котором приводятся результаты проведенного анализа.

Этапы проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке определены в пункте 1.3 Порядка и состоят в следующем:

а) определение временного интервала исследования товарного рынка;

б) определение продуктовых границ товарного рынка;

в) определение географических границ товарного рынка;

г) определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей;

д) расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке;

е) определение уровня концентрации товарного рынка;

ж) определение барьеров входа на товарный рынок;

з) оценка состояния конкурентной среды на товарном рынке;

и) составление аналитического отчета.

Разделом 6 Порядка N 220 регламентирована процедура определения доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, которая определяется применительно к установленному временному интервалу, к продуктовым границам и к географическим границам рассматриваемого товарного рынка, а также к составу хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке.

По смыслу пункта 11 Порядка N 220 по результатам проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке составляется аналитический отчет, в котором приводятся результаты проведенного анализа.

В рассматриваемом случае управлением при рассмотрении заявления Шатова С.Н. для установления доминирующего положения учреждения проведены анализ и оценка состояния конкурентной среды на рынке услуг по предоставлению гидрометеорологической информации на территории Псковской области.

В ходе проведения анализа определены временной интервал исследования товарного рынка - период с 01 января по 31 декабря 2013 года; продуктовые границы товарного рынка - деятельность по предоставлению гидрометеорологической информации на основании Общероссийского классификатора видов экономической деятельности (ОКВЭД), утвержденного постановлением Госстандарта России от 06.11.2001 N 454-ст, в соответствии с которым данной деятельности соответствует код ОКВЭД 74.20.5 "Деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях", вид - "Представление информации о состоянии и загрязнении окружающей среды" (код ОКВЭД 74.20.56), географические границы товарного рынка - административные границы Псковской области.

Суд первой инстанции правомерно отметил, что управлением не соблюдены требования, касающиеся определения продуктовых границ товарного рынка.

Согласно пункту 3.1 Порядка N 220 под определением продуктовых границ товарного рынка понимается процедура выявления товара, не имеющего заменителя, или взаимозаменяемых товаров, обращающихся на одном и том же товарном рынке.

В соответствии с пунктом 3.2 Порядка определение продуктовых границ товарного рынка основывается на мнении покупателей (как физических, так и юридических лиц) о взаимозаменяемости товаров, составляющих одну товарную группу. Мнение покупателей определяется в результате сплошного или выборочного опроса покупателей или анализа предмета договоров, на основании которых осуществляется реализация товара.

Вместе с тем в рассматриваемом случае ни сплошной, ни выборочный опрос покупателей не проводился. Из имеющегося в деле аналитического отчета не следует, что при анализе рынка услуг по предоставлению гидрометеорологической информации управлением проводился анализ информации, полученной от организаций, осуществляющих предоставление гидрометеорологической информации по Псковской области.

Довод управления, изложенный в апелляционной жалобе, о том, что мнения Шатова С.Н. в данном случае является достаточным, противоречит норме, содержащейся в пункте 3.2 Порядка N 220, и поэтому не принимается апелляционной коллегией.

Кроме того, из раздела "Определение географических границ рынка" не представляется возможным определить, с использованием каких данных и методов, предусмотренных пунктом 4.5 Порядка N 220, определены географические границы рынка.

В силу пункта 4.5 данного Порядка определение географических границ товарного рынка осуществляется следующими методами:

- методом "тест гипотетического монополиста", который проводится в соответствии с пунктом 4.6 настоящего Порядка;

- методом установления фактических районов продаж (местоположения приобретателей), хозяйствующих субъектов (продавцов), осуществляющих продажи на рассматриваемом товарном рынке (в предварительно определенных географических границах);

- сочетанием указанных методов либо иным методом, который позволит выявить продавцов товара (исходя из предварительно определенных продавцов), однозначно установить географическое расположение районов продаж, в которых продавцы конкурируют друг с другом при осуществлении продаж товара предварительно определенным приобретателям.

Согласно разделу 4 данного Порядка географические границы товарного рынка определяются не только пределами территории субъекта Российской Федерации, но и пределами отдельного населенного пункта или любой другой территории, в отношении которой имеет место возможность покупателя приобрести товар и отсутствие таковой за ее пределами.

В силу пункта 4.1 процедура определения географических границ товарного рынка (границ территории, на которой приобретатель (приобретатели) приобретает или имеет экономическую, техническую или иную возможность приобрести товар и не имеет такой возможности за ее пределами) включает:

- предварительное определение географических границ товарного рынка;

- выявление условий обращения товара, ограничивающих экономические возможности приобретения товара приобретателем (приобретателями);

- определение территорий, входящих в географические границы рассматриваемого товарного рынка.

Пунктом 4.2 установлено, что определение географических границ товарного рынка проводится на основе информации:

а) о регионе, в котором действует хозяйствующий субъект, являющийся объектом антимонопольного контроля, и (или) о регионе, в котором выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства;

б) о ценообразовании на рынке рассматриваемого товара или о различиях в уровнях цен на данный товар на территории Российской Федерации;

в) о структуре товаропотоков (о границах территории, за пределы которой вывозится и на которую ввозится не более 10 процентов от общего объема рассматриваемой товарной массы).

Из аналитического отчета следует, что управлением не учтен тот факт, что ФГБУ "Северо-Западное УГМС", в соответствии с уставом и выданной лицензией от 21.02.2013 N Р/2013/2284/ 100/Л, осуществляет деятельность в шести субъектах Российской Федерации Северо-Западного федерального округа. В приложении к уставу и лицензии указаны места осуществления деятельности, где перечислены адреса всех филиалов (Псковский ЦГМС, Новгородский ЦГМС, Карельский ЦГМС, Калининградский ЦГМС) и иных обособленных подразделений ФГБУ "Северо-Западное УГМС", действующих в различных субъектах Российской Федерации. Предоставление гидрометеорологической информации, в том числе и по Псковской области, осуществляется и в главном офисе ФГБУ "Северо-Западное УГМС", расположенном в Санкт-Петербурге.

Управление в апелляционной жалобе указывает, что им применялся метод "тестгипотетического монополиста" с учетом пункта 4.6 Порядка для определения географических границ товарного рынка.

Однако в соответствии с пунктом 4.6 Порядка в результате проведения "теста гипотетического монополиста" (для определения географических границ товарного рынка) выясняется мнение приобретателей товара о географических границах товарного рынка.

Поскольку в рассматриваемом случае управлением учтено мнение только заявителя Шатова С.Н., то суд первой инстанции с учетом изложенного выше обоснованно признал процедуру, определенную пунктом 4.6 Порядка N 220, не соблюденной.

Правомерным является и вывод суда первой инстанции о том, что управлением не соблюдены положения Порядка N 220, касающиеся определения состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке.

В силу пункта 5.1 указанного Порядка в состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, реализующие в его границах рассматриваемый товар в пределах определенного временного интервала исследования товарного рынка.

В состав хозяйствующих субъектов, действующих на рассматриваемом рынке, могут быть также включены физические и юридические лица, которые в течение краткосрочного периода (не более года) могут при обычных условиях оборота и без дополнительных издержек (издержки окупаются в течение года при уровне цен, отличающемся не более чем на 10 процентов от сложившейся средневзвешенной рыночной цены) войти на данный товарный рынок (далее - потенциальные продавцы).

Согласно пункту 5.2 Порядка количество выявленных хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, является достаточным, если выполняется любое (хотя бы одно) из следующих условий:

- выявленных хозяйствующих субъектов достаточно, чтобы подтвердить или опровергнуть гипотезу о доминирующем положении любого из них, а также для установления влияния любого из них на состояние конкуренции;

- количество выявленных хозяйствующих субъектов основано на всей доступной информации и не может быть расширено за счет информации о хозяйствующих субъектах, которой обладают покупатели и продавцы на рассматриваемом товарном рынке.

В данном случае, определяя состав хозяйствующих субъектов, управлением не учтена информация Северо-Западного филиала ФГБУ "Авиаметтелеком Росгидромета" от 04.03.2014, из которой следует, что указанным лицом в 2013 году осуществлялась деятельность в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (код ОКВЭД 74.20.5) и предоставлялась гидрометеорологическая информация юридическим и физическим лицам.

Указав в данном разделе 27 организаций, заявивших при государственной регистрации вид экономической деятельности, аналогичный осуществляемому заявителем, управление при этом не провело анализа возможности их входа на товарный рынок в течение краткосрочного периода.

В связи с этим управлением не доказана правильность определения состава хозяйствующих субъектов исследованного им товарного рынка, способных предоставлять спорные услуги и тем самым оказывать воздействие на обращение товара (услуги).

При таких обстоятельствах апелляционная коллегия приходит к выводу о том, аналитический отчет управления о состоянии конкуренции на товарном рынке по предоставлению гидрометеорологической информации на территории Псковской области не может служить доказательством объективной оценки состояния конкурентной среды, а потому не может быть положен в основу принятия решения о включении заявителя в Реестр.

Доводы, приведенные обществом в апелляционной жалобе, были предметом исследования суда первой инстанции, им в соответствии со статьей 71 АПК РФ дана надлежащая оценка.

Основания для отмены судебного акта не усматривается.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 16 сентября 2014 года по делу N А52-1376/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

Н.Н. Осокина А.А. Холминов