Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2014 г. N 13АП-22135/14

г. Санкт-Петербург

25 ноября 2014 г.

Дело N А42-2691/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 ноября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 25 ноября 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Борисовой Г.В.

судей Лопато И.Б., Семеновой А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Медведевой В.В.

при участии:

от заявителя: не явились- извещены (уведомление N 19052);

от заинтересованного лица: не явились- извещены (уведомление N 19051);

от третьего лица: не явились- извещены (уведомление N 19054);

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-22135/2014) Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 15.07.2014 по делу N А42-2691/2014 (судья Алексина Н.Ю.), принятое

по заявлению Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Мурманской области

к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области

третье лицо: Министерства юстиции Российской Федерации

о признании незаконным представления

установил:

Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Мурманской области (183038, г. Мурманск, ул. Коминтерна, д. 7, ОГРН 1085190010003, далее- заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области (183006, г. Мурманск, ул. Карла Маркса, д. 7, ОГРН 1045100173513, далее- ТУ Росфиннадзора) от 20.03.2014 N 2 о принятии мер по недопущению неэффективного использования бюджетных средств.

Свои требования Управление обосновывало тем, что расходы в области защиты окружающей среды были предусмотрены и утверждены сметами расходов на 2011 и 2012 годы; заключение договоров на составление отчетности обусловлено отсутствием в штате специалиста, обладающего специальными знаниями в сфере природоохранного законодательства; ТУ Росфиннадзора не представлено доказательств возможного выполнения требований в сфере природоохранного законодательства с использованием меньшего объема бюджетных средств.

Судом первой инстанции к участию в деле привлечено третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне заявителя - Министерство юстиции Российской Федерации (111000, г. Москва, ул. Житная, д. 14, стр. 1, ОГРН 1037739668834, далее- Министерство).

Решением суда первой инстанции заявленные требования Управления удовлетворены, оспариваемое представление признано недействительным.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ТУ Росфиннадзора направило апелляционную жалобу, в которой просило отменить решение суда, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований по тем основаниям, что выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела, поскольку заявителем допущено неэффективное расходование бюджетных средств. По мнению заинтересованного лица, произведенные затраты несоизмеримы с достигнутым результатом, Управление имело возможность само заполнить необходимые расчеты в соответствии с имеющимися документами и разъяснениями законодательства, а при невозможности, направить на обучение своих сотрудников.

Представители сторон в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, Министерство юстиции РФ и Управление направили отзывы на апелляционную жалобу.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются в порядке и по основаниям, установленными статьями 258, 266-271 АПК РФ.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как видно из материалов дела, в период с 10.02.2014 по 12.03.2014 Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области в соответствии с пунктом 54 плана контрольной работы Управления Росфиннадзора на 2014 год, пунктом 56 плана деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора на 2014 год проведена проверка соблюдения Управлением Министерства юстиции РФ по Мурманской области целевого и эффективного использования средств федерального бюджета, в том числе средств, выделенных на осуществление текущего и капитального ремонта.

В ходе проверки Управление Росфиннадзора установило, что в нарушение статей 34, 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Управлением Министерства юстиции РФ по Мурманской области допущено неэффективное расходование бюджетных средств на общую сумму 73 976,60 рублей (в 2011 году - 32 254,12 рублей, в 2012 году - 41 722,48 рублей), направленных на оплату услуг ФБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Северо-западному федеральному округу" по привлечению специалиста к участию для составления расчета платы, а также технического отчета за негативное воздействие на окружающую среду и оказание консультационных услуг по его составлению, путем заключения договоров N 236 от 20.12.2010, N 341 от 26.12.2011. Указанные обстоятельства отражены в акте проверки от 14.03.2014.

На основании акта проверки 20.03.2014 административным органом вынесено представление N 2, в котором Управлению Министерства юстиции РФ по Мурманской области предложено рассмотреть настоящее представление и принять меры по недопущению в дальнейшем совершения нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации, а также в срок не позднее 21.04.2014 с даты получения представления проинформировать службу финансово-бюджетного надзора о результатах его рассмотрения.

Управление не согласилось с указанным представлением и обжаловало его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, дал объективную оценку всем обстоятельствам, установленным по делу, правильно применив нормы материального и процессуального права.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному Постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2014 N 77, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом "Об аудиторской деятельности".

Подпунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, территориальным органам этой службы предоставлено право направлять в пределах своей компетенции в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений. В рассматриваемом случае Управление Росфиннадзора, вынося представление, действовало в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств, выделяемых из федерального бюджета.

В оспариваемом представлении содержатся выводы о неэффективном расходовании средств бюджета, о нарушении бюджетного законодательства, а также требования, обязывающие заявителя принять меры по недопущению нарушений в дальнейшем и проинформировать контролирующий орган о результатах рассмотрения представления.

Таким образом, названное представление принято уполномоченным органом по результатам проведенной проверки в качестве меры принуждения, неисполнение которого влечет административную ответственность, и оно может быть оспорено в арбитражном суде в соответствии с главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Пунктом 3 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Статьей 65 БК РФ предусмотрено, что формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Как подтверждается представленными доказательствами и не оспаривается ТУ Росфиннадзора, расходование бюджетных средств в области защиты окружающей среды предусмотрено сметами расходов на 2011 и 2012 годы. Указанные расходы произведены Управлением в соответствии с приказом Министерства финансов России от 28.12.2010 N 190н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации" и осуществлены заявителем в пределах выделенных бюджетных средств на цели, соответствующие условиям их получения. Правомерность отнесения вышеперечисленных расходов к соответствующим кодам, разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов предметом спора по настоящему делу не является.

Суд первой инстанции дал надлежащую оценку утверждению контролирующего органа, указанному в оспариваемом предписании о неэффективном расходовании Управлением бюджетных средств на сумму 73 976, 60 рублей.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.02.2009 N 17 "О внесении дополнений в Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснено, что при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Из материалов дела следует, что Управление Министерства юстиции РФ по Мурманской области заключило договоры N 236 от 20.12.2010 и N 341 от 26.12.2011 с ФБУ "Центр лабораторного анализа и технических измерений по Северо-Западному федеральному округу" на оказание услуг, связанных с составлением расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и технического отчета о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами составлению технических расчетов.

За оказанные услуги заявителем по ГРБС 318 ПКРБ 0011500 ВРКРБ 012 КОСГУ 226 в 2011 году было осуществлено расходование на указанные цели в сумме 32 254, 12 рублей, в 2012 году - в сумме 41 722, 48 рублей.

Довод ответчика о неэффективном расходовании бюджетных средств, несостоятелен, поскольку позиция ТУ Росфиннадзора носит предположительный характер и не подкреплена какими-либо нормативными и фактическими обоснованиями.

Все необходимые действия, предусмотренные договорами N 236 от 20.12.2010 и N 341 от 26.12.2011, сторонами договора выполнены, доказательства недостижения необходимого результата или возможности оплаты услуг для достижения целей в меньшем объеме суду не представлены.

Превышение затрат по оплате услуг по договорам, над размером начисленной для Управления платы за негативное воздействие на окружающую среду не может свидетельствовать о неэффективном расходовании бюджетных средств.

Довод ТУ Росфиннадзора о том, что в целях экономии денежных средств Управление могло отправить на обучение своих сотрудников в соответствующие учебные заведения несостоятелен, поскольку потребует оплаты не только периода обучения, командировочных, проездных билетов, но и дополнительной оплаты труда таких сотрудников в течение всего периода выполнения ими обязанностей по составлению необходимых расчетов, а также технического отчета за негативное воздействие на окружающую среду.

При этом, суд первой инстанции правильно указал, что ненадлежащее представление отчетности, неправильное осуществление расчета платы приведет к привлечению заявителя к административной ответственности и наложению административного штрафа, размер которого может превышать расходы за оказанные по соответствующим договорам услуги.

Не усмотрев в действиях Управления неэффективного использования бюджетных средств, суд сделал правильный вывод, что ТУ Росфиннадзора в нарушение требования ч. 5 ст.200 АПК РФ не представлены доказательства того, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств либо используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Таким образом, обоснованно удовлетворены требования Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Мурманской области о признании недействительным оспариваемого представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области от 20.03.2014 N 2 о нарушении заявителем норм бюджетного законодательства.

При таких обстоятельствах, апелляционный суд считает, что решение арбитражным судом первой инстанции вынесено при выяснении всех обстоятельств дела, нарушений норм материального и процессуального права не установлено, оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы ТУ Росфиннадзора не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 15 июля 2014 года по делу N А42-2691/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Мурманской области- без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Г.В.Борисова

Судьи

И.Б. Лопато А.Б. Семенова