Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 ноября 2014 г. N 15АП-17441/14

город Ростов-на-Дону

27 ноября 2014 г.

дело N А53-15879/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 ноября 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.

судей Гуденица Т.Г., Смотровой Н.Н.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Яицкой С.И.

при участии:

от Некоммерческого партнерства "Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства": Деменского Евгения Игоревича по доверенности от 09.01.2014;

от Управления финансового контроля Ростовской области: Черепахиной Ольги Леонидовны по доверенности от 29.07.2014, Глущенко Сергея Владимировича по доверенности от 29.10.2014,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Некоммерческого партнерства "Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.08.2014 по делу N А53-15879/2014

принятое в составе судьи Шапкина П.В.

по заявлению Некоммерческого партнерства "Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства"

к Управлению финансового контроля Ростовской области

о признании незаконным и отмене постановления

УСТАНОВИЛ:

некоммерческое партнерство "Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства" (далее - заявитель, партнёрство, НП "РРАПП") обратилось в суд с заявлением к Управлению финансового контроля по Ростовской области (далее - управление) о признании незаконным и отмене постановления от 16.06.2014 N 33/34/35/36 о привлечении партнерства к административной ответственности, предусмотренной ч. 2 ст. 15.15.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), признании недействительным представления от 05.06.2014 N 45-02-21/385.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 29.08.2014 постановление управления от 16.06.2014 N 33/34/35/36 признано незаконным и отменено. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован наличием в действиях заявителя состава вменяемого ему административного правонарушения. Вместе с тем, суд пришел к выводу о том, что постановление управления от 16.06.2014 о привлечении партнерства к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, является незаконным и подлежит отмене ввиду нарушения управлением порядка привлечения к административной ответственности.

Не согласившись с данным судебным актом, партнёрство обжаловало его в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение суда от 29.08.2014 изменить мотивировочную часть решения, исключив из нее указание на наличие в действиях партнерства состава вменяемого ему административного правонарушения и отменить решение в части отказа в удовлетворении заявленных требований о признании недействительным представления от 05.06.2014 N 45-02-21/385.

В апелляционной жалобе партнерство указывает, что судом неверно установлена правовая природа денежных средств, полученных НП "РРАПП" от департамента инвестиций и предпринимательства Ростовской области в виде имущественного взноса. Областной закон Ростовской области от 24.12.2012 N 1009-ЗС "Об областном бюджете на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов" принят позже предоставления партнерству имущественных взносов, из средств которых выданы займы ООО "Транс-Эко", ООО "Комбинат прикладного искусства", ИП Свирину А.А, ИП Главе КФХ Маркину С.В. Постановление Администрации Ростовской области от 16.10.2009 N 531 "О предоставлении имущественного взноса некоммерческому партнерству "Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства" на развитие программы микрофинансирования" на дату заключения партнерством соглашений о реструктуризации 26.06.2013 и 15.07.2013 утратило силу в связи с принятием постановления Правительства Ростовской области от 26.07.2012 N 678 "О признании утратившим силу некоторых правовых актов Ростовской области". В договорах имущественного взноса и постановлении Администрации Ростовской области от 16.10.2009 N 531 порядок работы с дебиторской задолженностью не установлен. НП "РРАПП" применен способ досудебного урегулирования спора посредством заключения соглашений о реструктуризации задолженности. Соглашения о реструктуризации являются самостоятельными соглашениями, предметом которых является просроченная задолженность. Акт встречной проверки составлен с нарушением права партнерства на защиту, так как управлением оставлены без рассмотрения возражения агентства к акту проверки. Представление, вынесенное на основании протокола об административном правонарушении, составленном с существенными нарушениями порядка, нельзя признать законным и обоснованным. Исполнение указанных в представлении требований (замечаний) невозможно, поскольку его исполнение зависит не только от воли заявителя, но и от воли других лиц, не являющихся участниками судебного разбирательства.

В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представители управления против удовлетворения апелляционной жалобы возражали.

В судебном заседании 18.11.2014 в порядке статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации объявлено определение о перерыве до 25.11.2014. После перерыва судебное заседание продолжено.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, и установлено судом первой инстанции в период с 20 по 31 марта 2014 года в рамках выездной проверки деятельности департамента инвестиций и предпринимательства Ростовской области проведена встречная проверка деятельности партнёрства по вопросу установления и (или) подтверждения фактов, связанных с использованием партнёрством средств, предоставленных ему из бюджета в виде имущественного взноса для предоставления краткосрочных заемных средств субъектам малого и среднего предпринимательства.

Проверяющим органом установлено, что в целях развития субъектов малого и среднего предпринимательства в Ростовской области департаментом инвестиций и предпринимательства Ростовской области НП "РРАПП" предоставлялись имущественные взносы на развитие программы микрофинансирования.

При проведении встречной проверки в партнерстве на основании приказа управления от 14.03.2014 N 14-км, сотрудниками управления выявлено, в том числе, что партнерством в 2013 году допущено нарушение условий предоставления юридическому лицу субсидий из областного бюджета в виде имущественного взноса для целей предоставления партнерством краткосрочных заемных средств субъектам малого и среднего предпринимательства, выразившееся:

- в заключении партнерством 26.06.2013 (после истечения срока погашения заемщиком займа - 11.03.2013) соглашения с заемщиком ООО "Транс-Эко" о реструктуризации остатка его задолженности в сумме 1 000 000 рублей, что составляет 100% суммы выданного займа, путем продления срока погашения остатка долга до 26.07.2014;

- в заключении партнерством 26.06.2013 (после истечения срока погашения заемщиком займа - 25.11.2012) соглашения с заемщиком ООО "Комбинат прикладного искусства" о реструктуризации остатка его задолженности в сумме 1 000 000 рублей, что составляет 100% суммы выданного займа, путем продления срока погашения остатка долга до 26.03.2014;

- в заключении партнерством 26.06.2013 (после истечения срока погашения заемщиком займа - 23.02.2013) соглашения с заемщиком ИП Свирин А.А. о реструктуризации остатка его задолженности в сумме 1 000 000 рублей, что составляет 100% суммы выданного займа, путем продления срока погашения остатка долга до 20.05.2014;

- в заключении партнерством 15.07.2013 (после истечения срока погашения заемщиком займа - 28.10.2012) соглашения с заемщиком ИП Глава КФХ Маркин С.В. о реструктуризации остатка его задолженности в сумме 650 000 рублей, что составляет 100% суммы выданного займа, путем продления срока погашения остатка долга до 10.09.2014.

По факту выявленных нарушений, отраженных в акте от 21.04.2014 (т. 1 л.д. 36-56), в отношении партнерства 30.04.2014 составлены протоколы об административном правонарушении N 33, 34, 35, 36 (т. 1 л.д.79-95).

Управлением 05.06.2014 вынесено представление N 45-02-21/385, содержащее требование о рассмотрении информации о выявленных нарушениях нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений, с установлением срока исполнения до 14.07.2014 (т. 1 л.д. 104-107).

Рассмотрев материалы дела, заместитель начальника управления финансового контроля Ростовской области вынес постановление от 16.06.2014 N 33/34/35/36, которым партнерство привлечено к административной ответственности по ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ в виде штрафа в размере 2-х процентов суммы полученной субсидии, в общей сумме 73 000 руб. (т. 1 л.д. 14-18).

Не согласившись с указанными постановлением и представлением, партнёрство обратилось в арбитражный суд с настоящими требованиями.

В соответствии с ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Статьей 211 АПК РФ установлено, что в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

В статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В соответствии с ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ нарушение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом, являющимися получателями субсидий, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса, влечет наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 12 процентов суммы полученной субсидии.

Основанием для привлечения НП "РРАПП" к административной ответственности по указанной статьей послужил вывод управления о нарушении партнерством условий предоставления субсидии - имущественного взноса на развитие программы микрофинансирования, выразившееся в продлении срока возврата заемных средств путем заключения соглашений о реструктуризации задолженности.

Порядок предоставления имущественных взносов заявителю был предусмотрен действующим в период предоставления субсидии постановлением Администрации Ростовской области от 16.10.2009 N 531 "О предоставлении имущественного взноса некоммерческому партнерству "Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства" на развитие программы микрофинансирования".

Пунктом 7 указанного постановления предусмотрено, что некоммерческое партнерство "Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства" направляет средства, полученные в виде имущественного взноса, на предоставление возвратных краткосрочных заемных средств субъектам малого предпринимательства для финансирования расходов, связанных с ведением предпринимательской деятельности.

В соответствии с пунктом 19 Положения по бухгалтерскому учету "Бухгалтерская отчетность организаций" (ПБУ 4/99), утвержденного Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 6 июля 1999 года N 43н, краткосрочные обязательства - это те обязательства, срок погашения по которым не более 12 месяцев после отчетной даты.

Из материалов дела усматривается, что полученные партнерством имущественные взносы направлены на предоставление займов сроком на один год субъектам малого предпринимательства, в том числе: ООО "Транс-Эко", ООО "Комбинат прикладного искусства", ИП Свирину А.А., Главе КФХ Маркину С.В.

Вместе с тем, заявителем 26.06.2013 с ООО "Транс-Эко", ООО "Комбинат прикладного искусства", ИП Свириным А.А. и 15.07.2013 с Главой КФХ Маркиным С.В. заключены соглашения о реструктуризации задолженности, по условиям которых срок погашения остатка долга по договорам займа был продлен.

Таким образом, с момента заключения указанных соглашений обязательства указанных лиц перед партнерством утратили статус краткосрочных.

Довод заявителя апелляционной жалобы о самостоятельном характере данных соглашений, которые не продлевают срок ранее заключенных договоров займа, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку данные соглашения заключены в отношении задолженности, образовавшейся по договорам займа.

Следовательно, заключив указанные соглашения, заявитель нарушил условия предоставление субсидии - направление имущественного взноса на предоставление краткосрочных займов субъектам малого предпринимательства.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то обстоятельство, что имущественные взносы не относятся к субсидиям, не принимается судом апелляционной инстанции

Согласно статье 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджета осуществляются путем ассигнований, к числу которых отнесены субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам.

В силу пункта 2 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в законе субъекта Российской Федерации о бюджете этого субъекта Российской Федерации могут предусматриваться субсидии некоммерческим организациям, порядок определения объема и предоставления которых устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что нормами бюджетного законодательства не предусмотрено иных форм предоставления денежные средств некоммерческим организациям кроме субсидий.

Заявитель апелляционной жалобы указывает, что Постановление Правительства Ростовской области N 493 от 09.08.2013 и договор о предоставлении имущественного взноса от 30.08.2013 N 1 не относятся к предмету настоящего судебного разбирательства.

Вместе с тем, указание в акте проверки на указанное постановление и договор обусловлено тем, что предметом проверки являлось не только предоставление субсидий на основании постановления Администрации Ростовской области от 16.10.2009 N 531, но и на основании постановления Правительства Ростовской области N 493 от 09.08.2013. В акте от 21.04.2014 в качестве периода проверки указан - 2013 год, истекший период 2014 года, а также, в случае установления фактов неправомерного, нецелевого и неэффективного использования предоставленных НП "РРАПП" бюджетных средств - более ранние периоды (т. 1 л.д. 36).

Ссылка партнерства в апелляционной жалобе на то обстоятельство, что постановление Администрации Ростовской области от 16.10.2009 N 531 "О предоставлении имущественного взноса некоммерческому партнерству "Ростовское региональное агентство поддержки предпринимательства" на развитие программы микрофинансирования" на дату заключения партнерством соглашений о реструктуризации 26.06.2013 и 15.07.2013 утратило силу в связи с принятием постановления Правительства Ростовской области от 26.07.2012 N 678 "О признании утратившим силу некоторых правовых актов Ростовской области", не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку данное обстоятельство не освобождает заявителя от соблюдения условия предоставление субсидии о краткосрочности предоставленных займов.

Таким образом, вывод суда первой инстанции о нарушении заявителем условия предоставления субсидии - краткосрочность предоставляемых займов, является правильным.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то обстоятельство, что на момент совершения правонарушения статья 15.15.5 в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствовала, не принимается судом апелляционной инстанции.

На момент заключения соглашений о реструктуризации ответственность за нарушение условий получения бюджетных средств была включена в диспозицию статьи 15.14 КоАП РФ.

Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" изменена редакция статьи 15.14 КоАП РФ путем исключения из нее формулировки - условия получения средств, и введена статья 15.15.5, устанавливающая ответственность за нарушение получателями субсидий условий их предоставления.

Согласно части 3 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении осуществляется на основании закона, действующего во время производства по указанному делу.

Указанная норма носит процессуальный характер и определяет порядок применения правовых норм при разрешении вопросов процедурного характера, к которым, в частности, относится и определение части, статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по которой следует квалифицировать противоправные действия субъекта правонарушения в момент вынесения постановления о привлечении к административной ответственности.

Учитывая, что оспариваемое постановление вынесено после вступления в законную силу Федерального закона от 23.07.2013 N 252-ФЗ, которым введена статья 15.15.5 КоАП РФ, действия заявителя обоснованно квалифицированы управлением по части 2 статьи 15.15.5 КоАП РФ.

При этом вопросы материального права при рассмотрении дела об административном правонарушении должны разрешаться в соответствии с частью 1 статьи 1.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях на основании закона, действовавшего во время совершения административного правонарушения, за исключением случаев, когда закон смягчает, отменяет административную ответственность или иным образом улучшает положение лица, совершившего правонарушение.

С учетом санкции статьи 15.15.5 КоАП РФ заявителю назначен штраф в размере 2 % суммы полученной субсидии, что составило по протоколам от 30.04.2014 N 33-35 - по 20 000 руб., а по протоколу; 36 от 30.04.2014 - 13 000 руб. Поскольку минимальный штраф, предусмотренный статьей 15.14 КоАП РФ, в редакции, действующей на момент совершения правонарушения, установлен для юридических лиц в размере от 40 000 руб., следовательно, управлением обоснованно применен Закон, смягчающий ответственность заявителя.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о наличии в действиях партнерства состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 15.15.5 КоАП РФ, является правильным.

Предметом настоящего спора является также законность представления управления от 05.06.14 N 45-02-21/385.

В силу разъяснений, содержащихся в пункте 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

Частью 1 статьи 270.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, органами государственного (муниципального) финансового контроля составляются представления и (или) предписания.

Под представлением в целях Бюджетного кодекса Российской Федерации понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений (часть 2 статьи 270.2 БК РФ).

В соответствии с пунктом 4.17.10 Порядка осуществления органами внутреннего государственного финансового контроля Ростовской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, утвержденного постановлением Правительства Ростовской области от 30.12.2013 N 871 руководителем органа внутреннего государственного финансового контроля принимается решение о применении мер принуждения в отношении объекта контроля (в том числе направление ему представлений) по результатам рассмотрения акта и иных материалов выездной проверки (ревизии).

В соответствии с п. 4.20.8 Порядка осуществления органами внутреннего государственного финансового контроля Ростовской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, утвержденного постановлением Правительства от 30.12.2013 N 871, формы и требования к содержанию представлений и предписаний, уведомлений о применении бюджетных мер принуждения, иных документов, предусмотренных настоящим Порядком, устанавливаются правовым актом соответствующего органа внутреннего государственного финансового контроля".

Во исполнение вышеуказанных норм бюджетного законодательства, а также положений Порядка осуществления органами внутреннего государственного финансового контроля Ростовской области полномочий по внутреннему государственному финансовому контролю, утвержденного постановлением Правительства от 30.12.2013 N 871, управлением по результатам проведенной в отношении партнерства встречной проверки вынесено представление от 05.06.2014 о рассмотрении информации о нарушениях нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и принятии мер по устранению данных нарушений.

В данном случае судом первой инстанции установлено, что при вынесении оспариваемого представления управление действовало в рамках своих полномочий, представление содержит выводы о нарушении партнерством условий предоставления имущественного взноса за счет средств областного бюджета, определенных Положением о порядке предоставления имущественного взноса НП "РРАПП", утвержденным постановлением Администрации Ростовской области от 16.10.2009 N 531.

В качестве нарушений в представлении указано на заключение партнерством соглашений о реструктуризации задолженности в нарушение условий предоставления имущественного взноса.

В пункте 2 приложения к представлению указано, что в партнерстве на 31.03.2014 отсутствовали копии первичных документов заемщиков, подтверждающих целевое использование денежных средств по 32-м договорам.

Указание в приложении к представлению от 05.06.2014 N 45-02-21/385 требований по принятию партнерством мер по устранению не являвшегося административным правонарушением замечаний, обусловленных ненадлежащим исполнением партнерством обязательств по осуществлению мониторинга целевого и эффективного использования средств имущественного взноса не противоречит требованиям действующего законодательства относительно формы и содержания представления органа внутреннего государственного финансового контроля.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то обстоятельство, что представление фактически предписывает расторгнуть соглашения о реструктуризации, которые в настоящее время исполнены, не принимается апелляционным судом.

В представлении заявителю предписано принять меры по устранению указанных в нем нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Следовательно, меры, направленные на устранение причин и условий совершения нарушений, определяются заявителем самостоятельно.

Таким образом, представление управления соответствует нормам бюджетного законодательства, что в силу статей 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации препятствует признанию его незаконным.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы отсутствуют.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 29.08.2014 по делу N А53-15879/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

Т.Г. Гуденица Н.Н. Смотрова