Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 декабря 2014 г. N 20АП-3406/14

г. Тула

2 декабря 2014 г.

Дело N А62-1386/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 01.12.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 02.12.2014.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Заикиной Н.В. и Мордасова Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., в отсутствие представителей заявителя - администрации города Смоленска (г. Смоленск, ОГРН 1026701449719, ИНН 6730012070), ответчика - отделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Смоленску (г. Смоленск), уведомленных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Смоленска на решение Арбитражного суда Смоленской области от 06.05.2014 по делу N А62-1386/2014 (судья Лукашенкова Т.В.), установил следующее.

Администрация города Смоленска (далее по тексту - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Смоленской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления отделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Смоленску (далее по тексту - административный орган, ответчик) по делу об административном правонарушении от 21.02.2014 67 АС N 001718.

Решением Арбитражного суда Смоленской области от 06.05.2014 заявленные требования удовлетворены частично. Признано незаконным и изменено постановление отделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Смоленску по делу об административном правонарушении от 21.02.2014 N 67 АС 001718 в части назначения штрафа в размере, превышающем 10 тысяч рублей. В удовлетворении остальной части заявления отказано. Судебный акт мотивирован тем, что административным органом доказано наличие в действиях заявителя состава вменяемого ему административного правонарушения. При этом суд первой инстанции принял во внимание правовой подход, отраженный в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П, и фактические обстоятельства дела, и посчитал, что применение административного штрафа в сумме 300 тысяч рублей не обеспечит назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

В апелляционной жалобе администрация города Смоленска просит данное решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции указывает, что акт выявленных недостатков от 06.02.2014 не может являться допустимым доказательством, поскольку составлен инспектором ГИБДД в отсутствие представителя заявителя. Полагает, что в материалах дела отсутствуют какие-либо объективные доказательства нарушения заявителем требований ГОСТа Р 50597-93. Считает, что постановление о назначении административного наказания принято при недоказанности вины в действиях заявителя.

В отзыве на апелляционную жалобу Отделение ГИБДД УМВД Российской Федерации по городу Смоленску, опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, 25.01.2014 в 11 час 50 мин по адресу: г. Смоленск, пр. Гагарина, д. 41 произошло дорожно-транспортное происшествие, связанное с наездом на несовершеннолетнего пешехода на нерегулируемом пешеходном переходе, в котором один человек получил телесные повреждения и был госпитализирован. Одной из причин, сопутствующей совершению ДТП, явилось отсутствие (плохая различимость) горизонтальной дорожной разметки 1.14.1 "Пешеходный переход" приложения N 2 к Правилам дорожного движения, утвержденным постановлением Совета министров-Правительства Российской Федерации 23.10.1993 N 1090.

По данному факту 05.02.2014 государственным инспектором дорожного надзора ОБ ДПС ГИБДД УМВД России по г. Смоленску старшим лейтенантом полиции Арбузовым СМ. в отношении администрации возбуждено административное расследование.

Отделением ГИБДД УМВД России по г. Смоленску 05.02.2014 в адрес администрации города Смоленска направлено определение N 27 о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования (исх. N 23/318), а также извещение о необходимости явки представителя администрации для проведения комиссионного обследования состояния улично-дорожной сети по адресу: г. Смоленск, пр. Гагарина, д. 41 на предмет отсутствия дорожной разметки 1.14.1 "Пешеходный переход" (обследование улицы было назначено на 10 час 30 мин 06.02.2014).

Государственным инспектором дорожного надзора ОБ ДПС ГИБДД УМВД России по г. Смоленску 06.02.2014 в 10 час 30 мин составлен акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения по факту отсутствия (плохой различимости) горизонтальной дорожной разметки 1.141 "Пешеходный переход" по адресу: г. Смоленск, пр. Гагарина, д. 41.

Усмотрев в действиях администрации г. Смоленска признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, должностное лицо отделения 11.02.2014 составило протокол об административном правонарушении 67 СМ N 002212.

Рассмотрев материалы дела об административном правонарушении, отделение ГИБДД УМВД России по г. Смоленску вынесло постановление от 21.02.2014 67 АС N 001718 о назначении администрации административного наказания в виде штрафа в размере 300 тысяч рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, администрация города Смоленска обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Рассматривая спор по существу и частично удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истек ли срок давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

В соответствии со статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - трехсот тысяч рублей.

Объектами правонарушения являются общественные отношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса, предусматривает два состава:

1) несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений в безопасном для движения состоянии;

2) непринятие мер к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование ими угрожает безопасности движения.

Субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена данной статьей, являются как должностные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, так и юридические лица независимо от форм собственности, уполномоченные осуществлять содержание и ремонт данных объектов. Дорожные органы и организации, в ведении которых находятся дороги, обязаны содержать их в состоянии, обеспечивающем безопасные условия для дорожного движения, принимать меры к улучшению их эксплуатационных качеств, устранению помех для движения, обеспечивать безопасность движения в местах проведения ремонтных работ.

Таким образом, для отнесения администрации к субъекту вмененного правонарушения требуются доказательства того, что заявитель является лицом, ответственным за содержание указанной автомобильной дороги.

Согласно частям 1, 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти.

Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Пунктом 4 статьи 6 Закона N 196-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения.

Частью 3 статьи 15 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" предусмотрено, что осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

Пунктом 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в числе прочего, осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог местного значения и правил расчета размера ассигнований местного бюджета на указанные цели (подпункты 1, 6, 11 пункта 1 статьи 13 Закона N 257-ФЗ).

Таким образом, в силу приведенных норм права лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения, является соответствующий орган местного самоуправления.

Под органами местного самоуправления Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу части 1 статьи 34 Закона N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 1 статьи 37 Закона N 131-ФЗ).

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации (часть 8 статьи 37 Закона N 131-ФЗ).

Анализ вышеприведенных нормативных положений позволяет сделать вывод о том, что орган местного самоуправления должен соответствовать двум критериям: быть предусмотренным уставом муниципального образования и обладать собственными (то есть отличными от других органов) полномочиями по решению вопросов местного значения. При этом из положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" следует, что понятия "орган местного самоуправления" и "орган местной администрации" не являются тождественными.

В соответствии со статьей 10 устава города Смоленска, принятого решением Смоленского городского Совета от 28.10.2005 N 164, к вопросам местного значения города Смоленска относится, в числе прочих, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Смоленска и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах города Смоленска, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что лицом, ответственным за содержание автомобильных дорог местного значения на территории муниципального образования город Смоленск является администрация.

В связи с этим администрация города Смоленска является надлежащим субъектом вменяемого ей административного правонарушения.

Аналогичная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 3369/13.

Согласно статье 17 Закона N 257-ФЗ содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях обеспечения сохранности автомобильных дорог, а также организации дорожного движения, в том числе посредством поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения.

Пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 N 1090, установлено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил; принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

ГОСТом Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", утвержденным постановлением Госстандарта Российской Федерации от 11.10.1993 N 221 (далее - ГОСТ Р 50597-93), установлен перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организации дорожного движения.

Все требования стандарта являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранение жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

Установленные стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов.

В соответствии с пунктом 4.2.2 ГОСТ Р 50597-93 дорожная разметка в процессе эксплуатации должна быть хорошо различима в любое время суток (при условии отсутствия снега на покрытии).

Указанный пункт ГОСТ Р 50597-93 устанавливает предельно допустимые размеры износа дорожной разметки, подлежащие устранению немедленно после их появления, поскольку отсутствие предусмотренной дорожной разметки создает угрозу безопасности дорожного движения.

Факт отсутствия необходимой разметки по состоянию на 06.02.2014 подтверждается допустимыми доказательствами, полученными административным органом с соблюдением требований статьи 26.2 Кодекса: актом выявленных недостатков в содержании дорог от 06.02.2014, протоколом об административном правонарушении от 11.02.2014.

Отклоняя довод заявителя о том, что акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения от 06.02.2014 не может свидетельствовать о достоверности и доказанности, отраженных в акте выявленных недостатков в содержании дорог, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что акт составлен с участием представителя заявителя и подписан Лыкашевым Д.Г. без замечаний и возражений.

Сведения, зафиксированные в данном акте, также соответствуют материалам фотофиксации, приложенным к акту.

Доказательства, опровергающие зафиксированные в данном акте сведения, в материалах дела отсутствуют.

Довод апелляционной жалобы о том, что акт составлен инспектором ГИБДД без участия представителя заявителя; Лыкашева Д.Г. просто попросили подписать заранее подготовленный документ, подлежит отклонению судом апелляционной инстанции, поскольку фактическое участие при составлении акта представителя администрации подтверждается его подписью; при ознакомлении с данным актом и его подписании Лыкашев Д.Г. в этой части никаких возражений или замечаний не сделал.

Таким образом, у суда апелляционной инстанции не имеется основания усомниться в факте участия представителя администрации при составлении акта.

Установленное административным органом нарушение требований к содержанию дороги подтверждено материалами дела, доказательств, опровергающих факт нарушения, заявителем не представлено, что свидетельствует о доказанности события правонарушения.

Согласно части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 Кодекса юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В пункте 16.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 Кодекса.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 Кодекса). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 Кодекса, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Доказательств невозможности соблюдения администрацией города Смоленска вышеприведенных требований законодательства, а также невозможности обеспечения безопасности дорожного движения в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые она не могла предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от нее требовалась, в материалах дела не имеется, что свидетельствует о наличии в ее действиях (бездействии) вины в совершении административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 Кодекса.

С учетом изложенного суд первой инстанции сделал обоснованный вывод о наличии в действиях администрации состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 12.34 Кодекса.

Протокол об административном правонарушении составлен, а оспариваемое постановление принято должностными лицами отделения при надлежащем уведомлении законного представителя администрации о времени и месте проведения процессуальных действий.

Довод апеллянта о неразъяснении ему прав, предусмотренных статьей 25.1 Кодекса, при составлении протокола об административном правонарушении, судом апелляционной инстанции отклоняется.

Из материалов дела следует, что согласно извещению от 07.02.2014 (т. 1, л. д. 47 - 48) администрации предлагалось явиться 11.02.2014 к 14 час 30 мин для составления протокола об административном правонарушении. В данном извещении содержится разъяснение прав, предусмотренных статьей 25.1 Кодекса.

Оспариваемое постановление вынесено компетентным органом; заявитель привлечен к административной ответственности в пределах срока давности, установленного статьей 4.5 Кодекса.

Оценивая характер и степень общественной опасности совершенного заявителем правонарушения суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что в данном конкретном случае вменяемое администрации правонарушение не является малозначительными, поскольку оно посягает на установленный порядок общественных отношений в сфере безопасности дорожного движения.

По указанному правонарушению существенная угроза охраняемым общественным отношениям заключается в пренебрежительном отношении заявителем к исполнению своих публично-правовых обязанностей, в том числе по соблюдению правил содержания и автомобильных дорог, принятию мер к безопасности движения. Администрацией не представлены доказательства наличия обстоятельств, которые в рассматриваемом случае свидетельствовали бы об исключительности случая вмененного ей административного правонарушения, что позволило бы признать его малозначительным.

Существенных нарушений порядка привлечения администрации к административной ответственности, являющихся безусловным основанием для отмены постановления о привлечении к административной ответственности, судом апелляционной инстанции не установлено.

В то же время суд первой инстанции, с учетом положений частей 1 и 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, счел необходимым и возможным снизить размер штрафа, подлежащего взысканию с администрации.

При этом суд первой инстанции обоснованно исходил из разъяснений Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в постановлении от 25.02.2014 N 4-П, согласно которым административный штраф - мера ответственности, применяемая в целях предупреждения совершения новых правонарушений, поэтому его размеры должны обладать разумным сдерживающим эффектом. Для недопущения чрезмерного ограничения экономических прав привлекаемых к административной ответственности юридических лиц минимальный размер штрафа может быть снижен судом ниже низшего предела санкции соответствующей статьи.

Как справедливо указал суд первой инстанции, назначенное в данном случае наказание в виде штрафа в размере 300 тысяч рублей, не соответствует тяжести совершенного правонарушения и не обеспечивает достижение целей административного наказания, предусмотренных частью 1 статьи 3.1 Кодекса.

Оценив представленные доказательства в их неразрывной совокупности, учитывая характер совершенного административного правонарушения, степень вины администрации, ее статус как органа местного самоуправления, финансирование из бюджета города Смоленска, суд первой инстанции решил вопрос об избрании в отношении заявителя административного наказания в виде административного штрафа в сумме 10 тысяч рублей, адекватного и соразмерного конституционно значимым целям и ценностям, необходимого для их защиты и отвечающего требованиям справедливости.

Оснований для переоценки указанного вывода суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии оснований для признания оспариваемого постановления незаконным в части назначения наказания.

Доводы апелляционной жалобы отклоняются судом апелляционной инстанции как необоснованные, поскольку сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств.

Неправильного применения судом норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены принятого судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Учитывая изложенное и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Смоленской области от 06.05.2014 по делу N А62-1386/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации города Смоленска - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Еремичева

Судьи

Е.В. Мордасов Н.В. Заикина