Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2014 г. N 01АП-7284/14

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 12 мая 2015 г. N Ф01-792/15 настоящее постановление оставлено без изменения

8 декабря 2014 г.

А79-10784/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Семиной И.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Панорама" (428017, Чувашская Республика, г.Чебоксары, пр.Максима Горького, д.13/22; ОГРН 1022101282345, ИНН 2129023713)

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 15.09.2014

по делу N А79-10784/2013,

принятое судьей Цветковой С.А.

по заявлению общества с ограниченной ответственность "Панорама" о признании недействительным постановления от 28.05.2014 N 1910 и незаконным решения администрации города Чебоксары,

при участии в судебном заседании представителей:

общества с ограниченной ответственностью "Панорама" - Даниловой О.Г. по доверенности от 25.11.2014 сроком действия один год;

администрации города Чебоксары - Борисова А.В. по доверенности от 30.12.2013 N 29/01-8919 сроком действия до 31.12.2014,

и установил:

общество с ограниченной ответственность "Панорама" (далее - Общество, ООО "Панорама") обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о признании недействительным постановления от 28.05.2014 N 1910 и незаконным решения администрации города Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) об отказе в предоставлении в аренду земельного участка площадью 2500 кв.м, кадастровый номер 21:01:010603:200, расположенного по ул.Гражданская в г.Чебоксары, для строительства развлекательного комплекса.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление архитектуры и градостроительства администрации г.Чебоксары.

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 15.09.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Панорама" обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, недоказанность имеющих значение для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, неправильное применение норм материального права.

Общество настаивает на том, что орган местного самоуправления не доказал наличие оснований для отмены ранее изданного ненормативного правового акта, а также для отказа в предоставлении в аренду земельного участка для строительства объекта.

Орган местного самоуправления в отзыве на апелляционную жалобу указывает на законность обжалуемого судебного акта, просит оставить его без изменения.

В судебном заседании представители ООО "Панорама" и администрации г.Чебоксары поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Иные лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что распоряжением от 15.01.2008 N 88-р администрация г.Чебоксары утвердила градостроительный план с проектом границ земельного участка под проектирование развлекательного комплекса в районе ул.Гражданская в г.Чебоксары (пункт 1).

Одновременно орган местного самоуправления предписал предусмотреть в распоряжении о предоставлении ООО "Панорама" земельного участка в районе ул.Гражданская в г.Чебоксары для строительства развлекательного комплекса особые условия использования части земельного участка площадью 363 кв.м, занятого охранными зонами инженерных коммуникаций в целях их обслуживания и ремонта (пункт 2);

Также ООО "Панорама" разрешено проектирование развлекательного комплекса в районе ул. Гражданская в г.Чебоксары на земельном участке площадью 2500 кв.м, для чего поручено выполнить проектную документацию и согласовать ее в установленном порядке, получить технические условия и разрешение на вырубку зеленых насаждений (пункт 3).

Согласно акту выбора земельного участка от 31.12.2009 N 287 комиссия органа местного самоуправления в соответствии с заявкой Общества приняла оптимальный вариант выбора земельного участка под размещение развлекательного комплекса, предусматривающий предоставление земельного участка из земель, находящихся в ведении администрации г.Чебоксары, ориентировочной площадью 2500 кв.м, в аренду сроком до 1 (одного) года.

В N 141 газеты "Чебоксарские новости" от 25.12.2010 орган местного самоуправления проинформировал население о предстоящем предоставлении земельного участка на основании заявления ООО "Панорама" для размещения развлекательного комплекса на земельном участке, расположенном в кадастровом квартале 21:01:010603, по ул.Гражданской в г.Чебоксары.

Распоряжением администрации г.Чебоксары от 25.03.2011 N 624-р внесены изменения в распоряжение от 15.01.2008 N 88-р, в силу которых изменено наименование распоряжения, дополнено: после фразы "об утверждении" продолжено "акта выбора", слово "проектирование" заменено словом "размещение", в мотивировочной части распоряжения слова "градостроительный план земельного участка под проектирование развлекательного комплекса в районе ул.Гражданской от 15.06.2007 N RU21304000-70, проект границ земельного участка в районе ул.Гражданской и" исключены, пункт 1 дополнен подпунктом 1.3 в редакции "Акт выбора земельного участка под размещение развлекательного комплекса в районе ул.Гражданской от 31.12.2009 N 287", в подпункте 1.1 пункта 1 слово "проектирование" и в пункте 2 слово "строительство" заменено словом "размещение", подпункт 3.1 пункта 3 после слова "разрешить" дополнен словами "в течение 1 (одного) года", подпункт 3.2 исключен.

Таким образом, данным ненормативным правовым актом Обществу утвержден акт выбора земельного участка и предварительно согласовано место размещения объекта строительства (развлекательный комплекс).

28.05.2014 администрация г.Чебоксары издала постановление N 1910, которым отменила распоряжение от 25.03.2011 N 624-р "О внесении изменений в распоряжение администрации г.Чебоксары от 15.01.2008 N 88-р" с момента принятия, акт выбора земельного участка под размещение развлекательного комплекса в районе ул.Гражданской от 31.12.2009 N 287, утвержденный распоряжением органа местного самоуправления от 25.03.2011 N 624-р, постановила считать недействительным.

Посчитав, что отмена органом местного самоуправления ранее принятого ненормативного правового акта является неправомерной, администрация г.Чебоксары незаконно отказывает в предоставлении земельного участка для строительства, ООО "Панорама" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 1, 30, 31 Земельного кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и исходил из того, что орган местного самоуправления доказал обоснованность и правомерность оспариваемых действий.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решений государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие решения государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение решением государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Положениями части 1 статьи 7 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ).

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

По смыслу указанных норм орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону.

В свою очередь, отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, быть обоснованным и не нарушать законных прав и интересов граждан и организаций.

При этом реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не может ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду.

В силу статьи 29 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 настоящего Кодекса.

В силу части 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:

1) без предварительного согласования мест размещения объектов;

2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Согласно части 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке: выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Кодекса.

Порядок выбора земельного участка предусмотрен в статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

На основании части 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 данного Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта.

В силу части 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.

В силу части 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.

Согласно статье 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:

1) основные виды разрешенного использования;

2) условно разрешенные виды использования;

3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

В силу части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительные регламенты входят в состав Правил землепользования и застройки.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки Чебоксарского городского округа, утвержденными решением ЧЕбоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 14.07.2005 N 1683 "О правилах землепользования и застройки Чебоксарского городского округа" рассматриваемый земельный участок расположен в зоне Р-1 (зона городских парков), основными видами разрешенного использования которых являются парки, садово-парковые комплексы, аквапарк, пляжи, лодочные станции, яхт-клубы, водноспортивные базы, залы аттракционов и игровых автоматов.

Вместе с тем, объекты, относящиеся к основному виду разрешенного использования земельного участка, отсутствуют.

При таких обстоятельствах орган местного самоуправления по получении заявления Общества о предоставлении земельного участка для строительства не вправе был начинать процедуру выбора земельного участка в связи с очевидным нарушением градостроительных норм и правил.

Кроме того, согласно части 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

Вышеуказанные положения Земельного кодекса Российской Федерации призваны обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации).

Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован.

Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Кодекса, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации.

Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Кодекса, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

В материалах дела содержится представленная Обществом публикация в N 141 газеты "Чебоксарские новости" от 25.12.2010, которой орган местного самоуправления проинформировал население о предстоящем предоставлении земельного участка на основании заявления ООО "Панорама" для размещения развлекательного комплекса на земельном участке, расположенном в кадастровом квартале 21:01:010603, по ул.Гражданской в г.Чебоксары.

Проанализировав содержание указанного объявления, суд пришел к заключению о том, что оно не содержит сведений о площади предоставляемого земельного участка; праве, на котором он предоставляется; адрес и телефон, по которым можно заявить возражения против размещения объекта строительства или поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения; разумный срок реагирования на эту информацию.

Следовательно, в рассматриваемом случае отсутствовало надлежащее публичное информирование о возможном предоставлении земельного участка площадью 2500 кв.м для строительства.

В связи с этим утверждение Обществу акта выбора земельного участка противоречило требованиям действующего законодательства.

Всесторонне и полно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применив нормы материального права, суд первой инстанции пришел к обоснованному заключению о том, что оспариваемый ненормативный правовой акт органа местного самоуправления и его решение об отказе в предоставлении земельного участка для строительства соответствуют положениям Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона N 131-ФЗ и не нарушают права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности, что в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии правомерно отказал Обществу в удовлетворении заявления.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

При этом судом не допущено

Апелляционная жалоба Общества признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы заявителя не опровергают установленных судом обстоятельств и сделанных на их основе выводов.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 15.09.2014 по делу N А79-10784/2013 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 15.09.2014 по делу N А79-10784/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Панорама" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис