Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 9 декабря 2014 г. N 09АП-48169/14

г.Москва

9 декабря 2014 г.

Дело N А40-74845/14

Резолютивная часть постановления объявлена 04 декабря 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 09 декабря 2014 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Яковлевой Л.Г.,

судей:	Попова В.И., Поташовой Ж.В.,
при ведении протокола	Секретарем судебного заседания Жильцовой М.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управление экологии и природных ресурсов Липецкой обл.

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 30.09.2014 по делу N А40-74845/14, принятое судьей Кузнецовой С.А. (шифр судьи 106-496)

по заявлению ГК "РАД" (109074, г. Москва, Славянская площадь, д. 2/5/4, стр. 3)

к Управлению экологии и природных ресурсов Липецкой обл.

об оспаривании постановления от 12.05.2014 N 355 по делу об административном правонарушении

при участии:

от заявителя:	Жигульский А.Н. по доверенности N Д-14140359 от 21.11.2014;
от ответчика:	Бадулина Е.В. по удостоверению N 4580 Ратнер Е.В. по доверенности от 26.05.2014;

УСТАНОВИЛ:

Государственная компания "Российские автомобильные дороги" (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением к Управлению экологии и природных ресурсов Липецкой области (далее - ответчик) о признании незаконным и отмене постановления от 12.05.2014 N 355 о привлечении к административной ответственности по ст. 7.6 КоАП Липецкой области с назначением наказания в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 30.09.2014 суд удовлетворил заявленные требования в полном объеме.

Не согласившись с принятым решением, ответчик обратился с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. При этом податель жалобы указывает на то, что решение суда принято с нарушением норм материального и процессуального права.

В судебном заседании представитель ответчика доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в апелляционной жалобе, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Представитель заявителя представил отзыв на апелляционную жалобу, в судебном заседании поддержал решение суда в полном объеме, изложил свою позицию, указанную в отзыве, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, поскольку считает его законным и обоснованным.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в соответствии со ст.ст. 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей сторон, апелляционный суд пришел к выводу о необходимости отмены обжалуемого судебного акта, исходя из нижеследующего.

Как следует из материалов дела, Актом обследования территорий г. Задонска от 21.04.2014 выявлено, что:

- на территории города с 21.04.2014 не введено круглосуточное ограничение на въезд и передвижение грузовых автомобилей, составов транспортных средств, тракторов, самоходных машин в границах участка территории города Задонска, согласно приложению к постановлению администрации Липецкой области от 04.04.2014 N 165 "О введении ограничений на передвижение транспортных средств";

- с 21.04.2014 не обеспечена установка знаков "Движение грузовых автомобилей запрещено", "Предварительный указатель направлений", "Схема движения", "Указатель направления", "Схема объезда", "Направление объезда" в соответствии с характерными точками границ участка территории: точки А с координатами X394514,12; Y 1278723,56 и точки В с координатами X 393155,79; Y 1281053,73 по ул. Коммуны трассы М-4 "Дон" альтернативная.

В ходе проверки установлено, что 3-х километровый участок дороги трассы М-4 "Дон" по ул. Коммуны окружён плотной застройкой социально-культурного назначения, где проживает около 432 человек в 26 одноэтажных и 12 многоэтажных домах. Рядом с дорогой расположены: центр культуры и досуга населения, библиотека, музей, бассейн, сквер Победы, объекты торговли, общественного питания, гостиница "Задонск", спортивная площадка, детский сад N 1, социально реабилитационный центр.

На расстоянии от 50 до 100 м от дороги расположены памятники истории и культуры Липецкой области: здание аптеки XIX в., Дом Николая Задонского конец XIX в., Соборный храм Владимирской Богоматери арх. К. Тон 1853 г. (в том числе, находящиеся на государственной охране), Дом Ульриха. 1 пол. XIXв., Задонский Богородицкий монастырь, надворная церковь с колокольней и гостиничным корпусом 1824-1837 гг.

Согласно материалам дела, автомобильная дорога находится в ведении Государственной компании "Российские автомобильные дороги" (Государственная компания "Автодор").

Административный орган пришел к выводу, что допущенным бездействием ГК "Автодор" нарушены требования ст. 6. Закона Липецкой области от 19.09.2013 N 196-О3 "О регулировании вопросов введения ограничений на передвижение транспортных средств в населенных пунктах, местах отдыха и туризма, на особо охраняемых территорию в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух", п.1-п.3. постановления администрации Липецкой области от 04.04.2014 N 165.

Государственная компания "Автодор" не исполнено постановление администрации Липецкой области 04.04.2014 N 165, в части даты начала введения ограничения на передвижение транспортных средств, а также в части установки дорожных знаков, которая необходима для обеспечения режима вводимого ограничения в границах вводимого ограничения на передвижение транспортных средств, что свидетельствует о повышенной общественной опасности административного правонарушения, заключающейся в том, что неисполнение акта о введении ограничений на передвижение транспортных средств (постановление от 04.04.2014 N 165) влечёт за собой поступление в атмосферный воздух повышенного содержания вредных (загрязняющих) веществ от выбросов автотранспорта, которые оказывают вредное (токсическое) действие на здоровье населения. Указанный участок г. Задонска имеет плотную жилую и социально-экономическую застройку и инфраструктуру.

По мнению административного органа, указанные нарушения образуют состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 7.6. Кодекса об административных правонарушениях Липецкой области.

По факту выявленных правонарушений старшим государственным инспектором в области охраны окружающей среды Липецкой области Лаптевым О.Г. в отношении Государственной компании "Автодор" составлен протокол от 28.04.2014 N 235 о выявленном административном правонарушении по ст.7.6 КоАП Липецкой области.

На основании протокола от 28.04.2014 N 235 главным государственным инспектором в области охраны окружающей среды Липецкой области Барулиной Е.В. рассмотрены материалы дела об административном правонарушении и вынесено постановление от 12.05.2014 N 355 о назначении Государственной компании "Автодор" административного наказания, предусмотренного ст. 7.6 КоАП Липецкой области с назначением наказания в виде штрафа в размере 50 000 рублей.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что административным органам нарушен порядок привлечения к административной ответственности, что в материалах дела отсутствуют доказательства извещения законного представителя заявителя как на составление протокола, так и на вынесение постановления.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции несостоятельными и не основанными на материалах дела.

Так, 22.04.2014 Управлением было отправлено извещение Государственной компании "Российские автомобильные дороги" для явки законного представителя компании 28.04.2014 в 12 час. 00 мин. в Управление, в целях составления протокола об административном правонарушении по ст. 7.6 КоАП Липецкой области.

Указанное извещение отправлено путём привлечения Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации (ГФС России) (отдел Государственной фельдъегерской службы РФ в г. Липецке) по реестру N 83. Указанный документ вручен 23.04.2014 в 14 час. 13 мин. и получен должностным лицом Государственной компании Чумакиной А.В. под роспись, что подтверждается описью N 207 от 23.04.2014.

28.04.2014 в Управление явился представитель по доверенности Жигульский А.Н. и в его присутствии был составлен протокол об административном правонарушении в отношении Государственной компании.

30.04.2014 было составлено извещение о вызове законного представителя Государственной компании "Российские автомобильные дороги" на 12.05.2014 в 14 час. 00 мин. для рассмотрения дела об административном правонарушении по ст. 7.6 КоАП Липецкой области, которое также направлено 05.05.2014 Управлением через Государственную фельдъегерскую службу Российской Федерации по реестру N 91 и вручено 06.05.2014 в 12 час. 16 мин. должностному лицу Государственной компании Кораблиной, что подтверждается описью N 905 от 06.05.2014.

Кроме того, Управлением направлен запрос на имя и.о. начальника отдела государственной фельдъегерской службы РФ в г. Липецке Коротаева В.Н. по вопросу прохождения пакетов, данных по реестрам N 83 от 22.04.2014 и N 91 от 05.05.2014 в адрес: г. Москва, Славянская площадь, д. 2/5/4, стр. 3, Государственная компания "Российские автомобильные дороги" из реестра, на что получен ответ с информацией о вручении указанных пакетов по назначению Государственной компании "Российские автомобильные дороги".

Таким образом, Управлением была полностью соблюдена процедура привлечения к административной ответственности юридического лица.

Кроме того, в решении суда указано, что осуществление дорожной деятельности, в том числе вопросы содержания и осуществления федерального государственного надзора в отношении дорог федерального значения отнесено к исключительной компетенции Российской Федерации, следовательно, регулирование данных отношений может осуществляться только федеральным законодательством.

При этом судом первой инстанции выводов о незаконности оспариваемого постановления, постановления администрации Липецкой области от 04.04.2014 N 165 "О введении ограничений на передвижение транспортных средств", либо Закона Липецкой области от 03.10.2013 N 196-03 в связи с указанными доводами не сделано.

Вместе с тем, ст. 1 Закона Липецкой области от 03.10.2013 N 196-03 "О регулировании вопросов введения ограничений на передвижение транспортных средств в населенных пунктах, местах отдыха и туризма, на особо охраняемых территориях в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на территории Липецкой области" (далее - областной закон) регулирует правоотношения, связанные с введением ограничений на передвижение транспортных средств в населенных пунктах, местах отдыха и туризма, на особо охраняемых территориях в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на территории Липецкой области.

Сферу дорожной деятельности областной закон не регламентирует, поскольку принят в развитие Федерального закона "Об охране атмосферного воздуха".

В связи с этим, ссылка в оспариваемом решении на постановление Девятого арбитражного апелляционного суда по делу N А40-23609/13 не является обоснованной, поскольку в нём речь идёт не о нарушениях в сфере охраны атмосферного воздуха и посягании на институты власти, а о правоотношениях в сфере регулирования дорожной деятельности и о том, что региональное законодательство в сфере регулирования дорожной деятельности не может распространяться на Государственную компанию.

Что касается полномочий субъекта РФ при принятии вышеуказанного областного закона и постановления администрации Липецкой области, то в настоящее время они ни кем не оспорены и являются действующими.

Согласно ч. 2 ст. 30 Закона об автомобильных дорогах временные ограничения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения осуществляются в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В настоящее время указанный порядок определён приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.08.2011 N 211 "Об утверждении Порядка осуществления временных ограничений или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам федерального значения и частным автомобильным дорогам" (далее - Порядок).

Порядком определены органы, уполномоченные на принятие акта о введении ограничений для автомобильных дорог общего пользования федерального значения лишь при реконструкции, ремонте автомобильных дорог, в период возникновения неблагоприятных природно-климатических условий, а также в периоды повышенной интенсивности движения транспортных средств: Федеральное дорожное агентство и подведомственные ему организации.

В соответствии с вышеуказанными нормами пунктом 5.4.3 Положения о Федеральном дорожном агентстве, утверждённом постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 N 374, к его полномочиям отнесено введение периодов временного ограничения или прекращения движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения лишь с целью обеспечения безопасности дорожного движения.

Что касается иных случаев установления временных ограничений движения, и органов, уполномоченных на введение указанных ограничений, то данные отношения не регламентируются нормами законодательства в сфере автомобильных дорог и дорожной деятельности, а содержатся в других нормативных правовых актах федерального законодательства.

В частности, для целей уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, статьями 6 и 17 Федерального закона от 04.05.1999 N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (далее - Закон об охране атмосферного воздуха) предусмотрены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха по введению ограничений на передвижение транспортных средств в населенных пунктах, местах отдыха и туризма, на особо охраняемых территориях в целях уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (далее - полномочие по введению ограничений).

Согласно ст. 4 Закона об охране атмосферного воздуха государственное регулирование в области охраны окружающей среды осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Законом об охране атмосферного воздуха, постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации", постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22.07.2004 N 370", а также иными федеральными нормативными правовыми актами полномочия по введению ограничений передвижения транспортных средств органами государственной власти Российской Федерации в целях уменьшения выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух не закреплены.

Таким образом, действующим федеральным законодательством федеральные органы государственной власти не уполномочены на введение ограничений на передвижение транспортных средств на территории в границах населенных пунктов, местах отдыха и туризма, особо охраняемых природных территорий.

Указанные функции напрямую Федеральным законом "Об охране атмосферного воздуха" отнесены к полномочиям субъектов РФ, в связи с чем субъекты РФ вправе реализовывать указанную функцию на территории населённых пунктов на автомобильных дорогах вне зависимости от их ведомственной принадлежности.

Указанная правовая позиция соответствует целям принятия Закона "Об охране атмосферного воздуха", устанавливающего правовые основы охраны атмосферного воздуха как компонента природной среды, не имеющего разграничения по уровню собственности и ведомственной принадлежности.

Смысл полномочия, предоставленного органам государственной власти субъектов РФ по введению ограничений на передвижение транспортных средств, (в отсутствие аналогичных полномочий федеральных органов), состоит в том, чтобы добиться улучшения качества атмосферного воздуха и предотвращения его негативного воздействия на здоровье человека на всей территории населённого пункта, а не на их отдельных участках, находящихся в ведении субъекта РФ и местного самоуправления.

Обратное означало бы нарушение принципов системности и комплексного подхода к охране атмосферного воздуха, приоритета охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений, установленных ст. 3 Закона "Об охране атмосферного воздуха" и нарушение конституционного права граждан, проживающих в непосредственной близости от федеральных автодорог, на благоприятную окружающую среду, что недопустимо.

При таких обстоятельствах, решение суда подлежит отмене в связи с несоответствием выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, а требования заявителя подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ч. 51 ст. 211, ст.ст. 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г.Москвы от 30.09.2014 по делу N А40-74845/14 отменить.

Отказать ГК "Автодор" в удовлетворении требований о признании незаконным и отмене постановления Управления экологии и природных ресурсов Липецкой обл. от 12.05.2014 N 355 о привлечении к административной ответственности по ст. 7.6 КоАП Липецкой области с назначением наказания в виде штрафа в размере 50 000 руб.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа только по основаниям, предусмотренным ч.4 ст.288 АПК РФ.

Председательствующий судья

Л.Г. Яковлева

Судьи

Ж.В. Поташова В.И. Попов