Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2014 г. N 13АП-22599/14

г. Санкт-Петербург

08 декабря 2014 г.

Дело N А56-28093/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 26 ноября 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 декабря 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Л.В.Зотеевой

судей О.И.Есиповой, Н.И.Протас

при ведении протокола судебного заседания: В.А.Ганичевой

при участии:

от истца (заявителя): не явился (извещен)

от ответчика (должника): предст. Олейник Л.В. - доверенность N 30/2014 от 04.09.2014

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-22599/2014) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.08.2014 по делу N А56-28093/2014 (судья Ресовская Т.М.), принятое

по иску (заявлению) открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295; далее - ОАО "РЖД", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1097847327709; далее - УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора; Управление, административный орган) от 16.04.2014 N 07-40-03/106 по делу об административном правонарушении N 07-38-03/106, которым Общество привлечено к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 19.08.2014 заявленное Обществом требование удовлетворено; оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда от 19.08.2014 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, в действиях Общества имеется состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы.

Общество извещено надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направило. ОАО "РЖД" представлен отзыв на апелляционную жалобу, в котором Общество просит оставить решение суда от 19.08.2014 без изменения. В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей Общества.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, предписанием Управления от 07.10.2013 N 07-44-03/477 Обществу в срок до 07.03.2014 было предписано устранить следующие нарушения Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43:

1. Обеспечить проведение оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала Печера (далее ОТИ) и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и транспортных средств (далее - ТС) и о присвоенной категории ОТИ;

2. Осуществить специальную профессиональную подготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности - начальника вокзала Печора Гунько М.Э. - в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации;

3. Информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам;

4. Информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение совершения актов незаконного вмешательства в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий;

5. Установить конфигурацию и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС);

6. Установит конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ;

7. Установить конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурой (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности);

8. Установить конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности);

9. Разработать порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения актов незаконного вмешательства (далее АНВ) в деятельности ОТИ и/или ТС;

10. Разработать номенклатуру (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ и ТС;

11. Разработать и принять порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемых для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ.

На основании распоряжения от 24.03.2014 N 222-р Управлением проведена внеплановая документарная проверка на предмет исполнения предписания УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора от 07.10.2013 N 07-44-03/477, в ходе которой выявлено и отражено в акте проверки от 02.04.2014 N 07-37-03/166(А), что Обществом не исполнены в установленный срок пункты 2, 5-11 указанного предписания.

По факту выявленного правонарушения Управлением 09.04.2014 в отношении Общества составлен протокол N 07-39-03/106 об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

Постановлением от 16.04.2014 N 07-40-03/106 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности в соответствии с вышеуказанной квалификацией с назначением наказания в виде штрафа в размере 20000 рублей. При этом, в постановлении указано, что Обществом на момент рассмотрения дела об административном правонарушении исполнены пункты 5, 6, 7, 9, 10, 11 предписания от 07.10.2013 N 07-44-03/477 (не исполнены только пункты 2 и 8 предписания).

Не согласившись с указанным постановлением, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях Общества события вмененного ему административного правонарушения, в связи с чем признал незаконным и отменил оспариваемое постановление.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно пункту 10 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств (далее - ТС) возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ субъектами транспортной инфраструктуры признаются юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

В соответствии со статьей 8 Закона N 16-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент вынесения предписания от 07.10.2013) приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования N 43), которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 4 Требований N 43 они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, железнодорожный вокзал Печора включён в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры 29.06.2011 под реестровым номером ЖВД 116170 с присвоением 2 категории (уведомление о включении в реестр получено Обществом, 30.06.2011).

Обязанность субъектов транспортной инфраструктуры выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена пунктом 2 части 2 статьи 12 Закона N 16-ФЗ.

Частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Как следует из оспариваемого постановления от 16.04.2014 N 07-40-03/106, Обществу вменено невыполнение пунктов 2 и 8 предписания Управления от 07.10.2013 N 07-44-03/477, а именно

- не осуществлена специальная профессиональная подготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности - начальника вокзала Печора Гунько М.Э. - в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации (нарушение пункта 5.12 Требований N 43);

- не установлена конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (технологический сектор зоны транспортной безопасности) (нарушение пункта 5.25.4 Требований N 43).

Пунктом 5.25.4 Требований N 43 предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры установить в целях обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности).

Факт невыполнения Обществом на момент проведения проверки и вынесения оспариваемого постановления пункта 8 предписания от 07.10.2013 N 07-44-03/477 подтверждается материалами дела и заявителем не оспаривается.

Вместе с тем, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что в силу положений Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (утвержден Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34) реализация пункта 5.25.4 Требований N 43 возможна в ходе реализации плана обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры. Как следует из материалов дела и указано в оспариваемом постановлении, результаты оценки уязвимости ж/д станции Печора утверждены 30.10.2013 (л.д.48-49). На момент проведения проверки и вынесения оспариваемого постановления установленный пунктом 5.8 Требований N 43 срок для реализации плана обеспечения транспортной безопасности (шесть месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости) не истек, в связи с чем основания для привлечения Общества к ответственности за невыполнение пункта 5.25.4 Требований N 43 (пункта 8 предписания от 07.10.2013 N 07-44-03/477) отсутствовали. Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что административным органом не была дана оценка доводам Общества, приведенным в ходатайстве по делу об административном правонарушении от 15.04.2014 N 751/08-16 (л.д.56-58), о том, что утвержденными результатами оценки уязвимости ж/д вокзала Печора не выявлено необходимости установления технологического сектора зоны транспортной безопасности данного объекта транспортной инфраструктуры.

При таких обстоятельствах, апелляционная коллегия полагает, что административным органом не доказано наличие в действиях Общества события административного правонарушения, предусмотренного пунктом 10 статьи 19.5 КоАП РФ, по эпизоду невыполнения пункта 8 предписания от 07.10.2013 N 07-44-03/477.

Пунктом 5.12 Требований N 43 установлена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Подпунктом 5.6.9 Требований N 43 по обеспечению транспортной безопасности определено, что силы обеспечения транспортной безопасности включают лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности, и персонал, непосредственно связанный с обеспечением транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также подразделения транспортной безопасности.

При этом, исходя из буквального прочтения пункта 5.4 Требований N 43, субъект транспортной инфраструктуры обязан назначить лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности, на каждом ОТИ (независимо от категории) в отдельности либо группы ОТИ третьей и четвертой категории.

Приказом начальника Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов от 19.02.2013 N 47 лицом, ответственным за обеспечение транспортной безопасности вокзала ст. Печора назначена Гунько Марина Эдуардовна.

Таким образом, Гунько М.Э., как лицо ответственное за обеспечение транспортной безопасности на ж/д вокзале Печора, в соответствии с пунктом 5.12 Требований N 43 должна пройти специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку.

Доказательства выполнения положений пункта 5.12 Требований N 43 (осуществления специальной профессиональной подготовки начальника вокзала Печора Гунько М.Э.) Обществом на момент вынесения оспариваемого постановления представлено не было, что свидетельствует о невыполнении ОАО "РЖД" пункта 2 предписания от 07.10.2013 N 07-44-03/477 и наличии в действиях Общества события правонарушения, ответственность за которое установлена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

Доказательства невозможности соблюдения Обществом положений пункта 5.12 Требований N 43 и выполнения пункта 2 предписания от 07.10.2013 N 07-44-03/477 в установленный срок в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при той степени заботливости и осмотрительности которая требуется, в материалах дела отсутствуют, что свидетельствует о наличии вины Общества в совершении административного правонарушения, применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ.

Письмом Минтранса России от 27.09.2012 N АЦ-25/11124 разъяснены положения действующего законодательства Российской Федерации, которыми необходимо руководствоваться при подготовке специалистов и должностных лиц, принимающих участие в обеспечении транспортной безопасности.

Министерством транспорта Российской Федерации и Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор) во исполнение Закона N 16-ФЗ, Указа Президента РФ от 31.03.2010 N 403 "О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте" и Комплексной программы обеспечения безопасности населения на транспорте (утверждена Распоряжением Правительства РФ 30.07.2010 N 1285-р) созданы Центры транспортной безопасности, предотвращения и защиты от чрезвычайных ситуаций на транспорте на базе подведомственных вузов.

На официальном сайте Росжелдора (http://www.roszeldor.ru/trans_save /Inst_UTB) в разделе "Транспортная безопасность" опубликован Перечень подведомственных Росжелдору вузов, на базе которых открыты учебные центры транспортной безопасности. В указанном перечне опубликованы названия федеральных государственных бюджетных образовательных учреждений, номер лицензии на право ведения образовательной деятельности в области обеспечения транспортной безопасности и название учебных программ.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции обоснованно отклонил довод Общества о том, что законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности.

Учитывая изложенное, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о наличии в действиях ОАО "РЖД состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

При этом, вывод суда первой инстанции о том, что у Общества отсутствует обязанность по назначению лица, ответственного за обеспечение транспортной безопасности на данном ОТИ, а также обязанности по его профессиональной подготовке, основан на ошибочном толковании пункта 5.4 и 5.6.9 Требований N 43.

Вместе с тем, суд апелляционной инстанции считает возможным применить положения статьи 2.9 КоАП РФ, в соответствии с которой при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием

Согласно пункту 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10) малозначительность административного правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. При квалификации правонарушения как малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения.

По смыслу статьи 2.9 КоАП РФ и разъяснений пунктов 18 и 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 оценка малозначительности деяния должна соотноситься с характером и степенью общественной опасности, причинением вреда либо с угрозой причинения вреда личности, обществу или государству.

В рассматриваемом случае, оценив обстоятельства дела, характер совершенного заявителем правонарушения и степень его общественной опасности, принимая во внимание тот факт, что Обществом было исполнено большинство (9 из 11) пунктов предписания от 07.10.2013 N 07-44-03/477, административным органом доказано наличие состава только в части невыполнения одного пункта предписания, а также учитывая, что допущенное нарушение не повлекло каких-либо негативных последствий и не причинило ущерб государству, суд апелляционной инстанции считает возможным с учетом официального толкования, данного в пункте 18 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, признать совершенное Обществом правонарушение малозначительным.

Согласно разъяснениям, изложенным в пункте 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10, в случае, если малозначительность правонарушения будет установлена в ходе рассмотрения дела об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности, суд, руководствуясь частью 2 статьи 211 АПК РФ и статьей 2.9 КоАП РФ, принимает решение о признании незаконным этого постановления и о его отмене.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены решения суда первой инстанции от 19.08.2014 не имеется.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19 августа 2014 года по делу N А56-28093/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Л.В. Зотеева

Судьи

О.И. Есипова Н.И. Протас