Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 декабря 2014 г. N 13АП-23917/14

г. Санкт-Петербург

11 декабря 2014 г.

Дело N А42-4325/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 02 декабря 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 11 декабря 2014 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Зотеевой Л.В., Протас Н.И.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мак Ю.В.

при участии в заседании:

от заявителя: Барсукова Д.Г. - по доверенности от 25.09.2013 N 22-03/23Д;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-23917/2014) Министерства транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 25.08.2014 по делу N А42-4325/2014 (судья Беляева Л.Е.), принятое

по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области, место нахождения: 183032, Мурманская область, г. Мурманск, ул. Гвардейская, д. 21, ОГРН 2135190137641,

к Межмуниципальному отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации по ЗАТО город Североморск и город Островной Мурманской области

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области (далее - заявитель, Министерство) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Межмуниципального отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по ЗАТО город Североморск и город Островной Мурманской области (далее - Межмуниципальный отдел, административный орган) 51 АВ N 645930 от 30.05.2014 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 300 000 рублей.

Решением суда от 25.08.2014 года с учетом правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П, суд признал незаконным и отменил оспариваемое постановление в части назначенного штрафа в размере, превышающем 100 000 руб.

В апелляционной жалобе Министерство, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права, а также на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит отменить судебный акт и признать незаконным постановление административного органа. Податель жалобы указывает на то, что не является субъектом вмененного правонарушения, поскольку в Мурманской области создано Государственное областное казенное учреждение по управлению автомобильными дорогами Мурманской области (Мурманскавтодор), целями деятельности которого в соответствии с Уставом является обеспечение развития и сохранности автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Мурманской области и улучшение их технического состояния. В отношении указанного учреждения Министерство осуществляет функции Учредителя.

В судебном заседании представитель Министерства поддержала доводы апелляционной жалобы.

Межмуниципальный отдел, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку представителя в судебное заседание не обеспечил, что в силу части 3 статьи 156 АПК РФ не является препятствием к ее рассмотрению.

Законность и обоснованность судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Из материалов дела следует, что 30.04.2014 в ходе обследования эксплуатационного состояния дорожных условий автодороги Автоподъезд к г. Североморску, в результате дорожно-транспортного происшествия, произошедшего 30.04.2014 в 18 час. 20 мин., государственным инспектором дорожного надзора ОГИБДД МО МВД России по ЗАТО г. Североморск и г. Островной были выявлены недостатки в содержании дороги, а именно:

- на участке с км05+204 по км05+450 отсутствие на проезжей части дороги горизонтальной дорожной разметки N N 1.1, 1.2.1, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8, 1.12 ПДД РФ (пункты 4.2.1, 4.2.2 ГОСТ Р 50597-93, пункты 6.2.2 - 6.2.4, 6.2.7 - 6.2.10, 6.2.14 ГОСТ Р 52289-2004);

- на участках с км05+325 по км06+000 и с км05+205 по км05+308 отсутствие ограничивающего пешеходного ограждения перильного типа (пункты 4.5.1.9, 4.5.2.6 ГОСТ Р 52766-2007);

- на км05+270 (слева) отсутствие заездного кармана остановочного пункта общественного пассажирского транспорта (пункт 5.3 ГОСТ Р 52766-2007, пункт 3 ОСТ 218.1.002-2003);

- на км05+250 (слева) и км05+270 (справа) отсутствие на проезжей части горизонтальной дорожной разметки 1.17 ПДД РФ (пункты 4.2.1, 4.2.2 ГОСТ Р 50597-93, пункты 6.2.2, 6.2.20 ГОСТ Р 52289-2004);

- на км05+256 отсутствие на проезжей части горизонтальной дорожной разметки 1.14.1 ПДД РФ (пункты 4.2.1, 4.2.2 ГОСТ Р 50597-93, пункты 6.2.2, 6.2.17 ГОСТ Р 52289-2004, пункт 4.5.2.4 ГОСТ Р 52766-2007).

По данному факту 30.04.2014 составлены акт обследования дорожных условий в месте совершения ДТП, акты выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации дорожного движения, фототаблицы; 01.05.2014 государственным инспектором дорожного надзора ОГИБДД МО МВД России по ЗАТО г. Североморск и г. Островной вынесено определение о возбуждении дела об административном правонарушении по статьей 12.34 КоАП РФ и проведении административного расследования.

Усмотрев в действиях Министерства, как лица, ответственного за содержание указанной дороги, нарушение пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению дорожного движения, утвержденных Постановлением Совета Министров Правительства РФ от 23.10.1993 N 1090, государственным инспектором дорожного надзора ОГИБДД МВД России по ЗАТО г. Североморск Министров Правительства РФ от 23.10.1993 N 1090, государственным инспектором дорожного надзора ОГИБДД МВД России по ЗАТО г. Североморск и г. Островной 027.05.2014 в отношении заявителя составлен протокол 51 АЮ N 000216 об административном правонарушении по статье 12.34 КоАП РФ.

30.05.2014 должностным лицом ОГИБДД МВД России по ЗАТО г. Североморск и г. Островной вынесено постановление 51 АВ N 645930 о привлечении Министерства к административной ответственности, предусмотренной статьей 12.34 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере 300 000 руб.

Не согласившись с постановлением административного органа, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Министерства состава вменяемого ему в вину правонарушения, не усмотрел процессуальных нарушений в ходе привлечения к административной ответственности, однако, с учетом правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П, счел возможным признать незаконным и отменить оспариваемое постановление в части назначенного штрафа в размере, превышающем 100 000 руб.

Выслушав представителя Министерства, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом норм материального права, а также соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены судебного акта в силу следующего.

Согласно пункту 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Закон N 196-ФЗ) основными принципами обеспечения безопасности дорожного движения являются приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности.

Статьей 12 Закона N 196-ФЗ установлено, что ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог техническим регламентам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Несоблюдение требований по обеспечению безопасности дорожного движения при ремонте и содержании дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений либо непринятие мер по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения, влечет административную ответственность по статье 12.34 КоАП РФ.

Объектом данного правонарушения являются общественные отношения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Субъектами данного правонарушения являются должностные и юридические лица, осуществляющие ремонт, содержание дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений и обязанные при этом соблюдать требования по обеспечению безопасности дорожного движения, а также лица, обязанные принимать меры по своевременному устранению помех в дорожном движении, запрещению или ограничению дорожного движения на отдельных участках дорог в случае, если пользование такими участками угрожает безопасности дорожного движения.

В соответствии с пунктом 1 ГОСТ Р 52766-2007 "Дороги автомобильные общего пользования. Элементы обустройства. Общие положения" указанный стандарт распространяется на элементы обустройства автомобильных дорог общего пользования, предназначенные для повышения удобства и безопасности дорожного движения. Стандарт устанавливает основные параметры и технические требования к элементам обустройства автомобильных дорог.

Пунктом 4.5.2.4 ГОСТ Р 52766-2007 предусмотрено, что пешеходные переходы должны быть оборудованы дорожными знаками, разметкой, а в случае возможности использования распределительных сетей - стационарным наружным освещением.

Согласно пункту 4.5.2.6 ГОСТ Р 52766-2007 у наземных пешеходных переходов со светофорным регулированием должны быть установлены ограничивающие пешеходные ограждения перильного типа с двух сторон дороги на расстоянии не менее 50-м в обе стороны от пешеходного перехода.

В населенных пунктах городского типа вдоль тротуара устраивают пешеходные ограждения или сплошную посадку кустарника, отделяющего пешехода от проезжей части (пункт 4.5.1.9 ГОСТ Р 52766-2007).

Оборудование остановочного пункта общественного пассажирского транспорта (автобусной остановки) заездным карманом, предусмотрено пунктом 5.3 ГОСТ Р 52766-2007.

Также Распоряжением Министерства транспорта Российской Федерации от 23.05.2003 N ОС-460-ор утвержден Стандарт отрасли ОСТ 218.1.002-2003 "Автобусные остановки на автомобильных дорогах. Общие технические требования", которым установлены общие технические требования к элементам автобусных остановок, правилам их размещении на автомобильных дорогах и их обустройству техническими средствами организации дорожного движения.

В силу пункта 4.2.2 ГОСТ Р 50597-93 дорожная разметка в процессе эксплуатации должна быть различима в любое время суток (при условии отсутствия снега на покрытии).

Все требования вышеуказанных стандартов являются обязательными и направлены на обеспечение безопасности дорожного движения, сохранения жизни, здоровья и имущества населения, охрану окружающей среды.

Судом первой инстанции установлено, что распоряжением Правительства Мурманской области N 364-РП от 04.10.2011 создано государственное областное казенное учреждение по управлению автомобильными дорогами Мурманской области (Мурманскавтодор), которому в оперативное управление передана спорная автомобильная дорога (свидетельство о государственной регистрации права 51-АВ 139379 от 21.08.2009).

Пунктом 1.4 Устава Мурманскавтодора предусмотрено, что учреждение находится в ведомственной подчиненности Министерства транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области, которое осуществляет функции и полномочия учредителя и бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Согласно пункту 2.2 Устава задачами деятельности учреждения являются:

1) организация дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования регионального и межмуниципального значения Мурманской области за счет и в пределах, предназначенных для этих целей бюджетных средств;

2) обеспечение в пределах своей компетенции безопасного бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования регионального и межмуниципального значения Мурманской области за счет и в пределах, предназначенных для этих целей бюджетных средств.

Как следует из имеющейся в материалах дела переписки руководителей ОГИБДД МО МВД Россия по ЗАТО г.Североморск и г.Островной Мурманскавтодора и Министерства установленные нарушения стали возможны по причине недостаточного финансирования деятельности учреждения Министерством (том 2, л.д. 91-102).

Как правильно указал суд первой инстанции, в соответствии с Положением о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области, утвержденным постановлением Правительства Мурманской области от 14.03.2013 N 105-ПП (далее - Положение о Министерстве), Министерство является исполнительным органом государственной власти Мурманской области, осуществляющим функции по формированию и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (автомобильного, железнодорожного, водного (морского), воздушного), дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения, а также функции по контролю (надзору) в пределах своей компетенции в указанных сферах. Кроме того, Министерство является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Мурманской области по осуществлению регионального государственного надзора за сохранностью автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Мурманской области.

Пунктом 2.3 Положения на Министерство возложено исполнение следующих контрольных (надзорных) функции:

- по проведению комплексных проверок эксплуатационного состояния автомобильных дорог общего пользования межмуниципального значения;

- по осуществлению регионального государственного надзора за сохранностью автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Мурманской области.

Кроме того согласно Положению Министерство:

- осуществляет функции государственного заказчика при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Мурманской области, осуществляет контроль за размещением заказов подведомственными областными учреждениями и предприятиями (пункт 2.4);

- проводит мониторинг и анализ реализации государственной политики в установленных сферах деятельности (пункт 2.5.);

- осуществляет функции главного распорядителя средств областного бюджета, предусмотренных на содержание Министерства и реализацию возложенных на него функций (пункт 2.6).

Таким образом, поскольку Мурманскавтодор осуществляет деятельность в пределах выделенных бюджетных средств, соответственно, и несет ответственность только в этих пределах.

Образование в структуре Министерства предприятий и организаций (в данном случае Мурманскавтодора) не наделяет такие предприятия и учреждения статусом органа государственной власти Мурманской области.

Министерство обязано осуществлять организацию содержания автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения Мурманской области, а равно является ответственным за ненадлежащее содержание таких дорог.

Доказательств того, что Министерством осуществлялось финансирование учреждения в полном объеме, и осуществлялся надлежащий государственный надзор за сохранностью автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения Мурманской области в материалы дела не представлено.

При таких обстоятельствах, довод апелляционной жалобы Министерства отклоняется судебной коллегией.

Материалами дела (акты выявленных недостатков от 31.05.2014, протокол об административном правонарушении 51 АЮ N 910101 от 06.06.2014) подтверждаются выявленные административным органом правонарушения и Министерством не оспариваются.

Вину Министерства суд первой инстанции усмотрел в бездействии, которым нарушены положения законодательства о безопасности дорожного движения, задачами которого являются охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, а также защита интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий.

Доказательств объективной невозможности содержания спорных участков дороги в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов (в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась), не представлено.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии в действиях Предприятия состава административного правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 12.34 КоАП РФ.

Судом апелляционной инстанции также проверено соблюдение административным органом процедуры привлечения лица к административной ответственности, в том числе соблюдение Управлением срока привлечения Учреждения к административной ответственности, установленного статьей 4.5 КоАП РФ, и не выявлено существенных нарушений, являющихся безусловным основанием для признания оспариваемого постановления незаконным.

Вместе с тем, с учетом позиции, высказанной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 25.02.2014 N 4-П, суд первой инстанции посчитал возможным снизить размер назначенного Учреждению штрафа до 100 000 руб.

Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, административный штраф - мера ответственности, применяемая в целях предупреждения совершения новых правонарушений, поэтому его размеры должны обладать разумным сдерживающим эффектом. Увеличение штрафов само по себе не выходит за рамки полномочий федерального законодателя. Однако размеры штрафов (в особенности - минимальные) в отношении юридических лиц должны отвечать критериям пропорциональности и обеспечивать индивидуализацию наказания. Такая индивидуализация становится затруднительной, а подчас и невозможной в случаях, когда минимальный размер штрафа составляет 100 тысяч рублей и более.

Министерству был назначен административный штраф в сумме 300 000 руб., однако, по мнению суда первой инстанции, его размер является чрезмерным и не соответствует характеру совершенного правонарушения.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, апелляционная коллегия не находит правовых и фактических оснований для переоценки названного вывода суда.

На основании изложенного, принимая во внимание, что дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, в соответствии со статьей 71 АПК РФ оценены все доводы заявителя и все представленные сторонами доказательства в их совокупности и взаимосвязи, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда о применении норм права соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся доказательствам, у апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Министерства и отмены принятого по делу решения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 25.08.2014 по делу N А42-4325/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

Л. В. Зотеева Н. И. Протас