Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 декабря 2014 г. N 20АП-6710/14

г. Тула

11 декабря 2014 г.

Дело N А68-4312/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 08.12.2014.

Постановление изготовлено в полном объеме 11.12.2014.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Еремичевой Н.В., судей Стахановой В.Н. и Федина К.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Федосеевой Ю.А., при участии от заявителя - Государственного учреждения Тульской области "Тулаавтодор" (Тульская область, с. Ненашево, Заокский район, ОГРН 1127154009113, ИНН 7107535259) - Воскресенской С.Ю. (доверенность от 05.12.2014 N 219), от ответчика - Управления государственного автодорожного надзора по Тульской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (г. Тула, ОГРН 1027100971171, ИНН 7107021888) - Родионова Д.В. (доверенность от 04.09.2014), третьего лица - министерства транспорта и дорожного хозяйства Тульской области (г. Тула, ОГРН 1077107000596, ИНН 7107099179) - Воскресенской С.Ю. (доверенность от 08.12.2014 N 31), Брусенцовой Е.Н. (доверенность от 03.10.2014 N 28), в отсутствие представителей управления министерства внутренних дел Российской Федерации по Тульской области (г. Тула, ОГРН 1027100968510, ИНН 7107036186), извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Тульской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Тульской области от 26.09.2014 по делу N А68-4312/2014 (судья Большаков Д.В.), установил следующее.

Государственное учреждение Тульской области "Тулаавтодор" (далее по тексту - ГУ ТО "Тулаавтодор", учреждение, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Тульской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного автодорожного надзора по Тульской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее по тексту - УГАДН по Тульской области, управление, ответчик) от 28.04.2014 N 31/12.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление Министерства внутренних дел Российской Федерации по Тульской области и министерство транспорта и дорожного хозяйства Тульской области.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 26.09.2014 заявленное требование удовлетворено. Судебный акт мотивирован тем, что в рассматриваемом случае оспариваемое предписание является неисполнимым и выдано неуполномоченным органом.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, УГАДН по Тульской области обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить ввиду нарушения судом первой инстанции норм материального права, и принять по делу новый судебный акт. В обоснование своей позиции ссылается на то, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет контрольные и надзорные функции, в том числе и в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства. По мнению апеллянта, в отсутствие конкретизации в постановлении Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 184 понятия "законодательство Российской Федерации" данный термин подлежит трактованию как система нормативных правовых актов Российской Федерации, включающая федеральные и региональные законы и иные нормативные правовые акты, в том числе ГОСТы. Указывает, что какой-либо информации о невозможности исполнения предписания от 28.04.2014 N 31/12 либо ходатайства о переносе сроков исполнения предписания в адрес управления не поступало.

В отзыве на апелляционную жалобу ГУ ТО "Тулаавтодор", опровергая доводы жалобы, считает, что судом первой инстанции сделаны правильные выводы, и просит в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Тульской области и УМВД России по Тульской области отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Проверив в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, законность обжалуемого судебного акта, Двадцатый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу об отсутствии оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как усматривается из материалов дела, в период с 15.04.2014 по 25.04.2014 на основании распоряжения (приказа) УГАДН по Тульской области от 09.04.2014 N 266/07 в отношении ГУ ТО "Тулаавтодор" проведена внеплановая выездная проверка, по результатам которой составлен акт от 28.04.2014 N 50/12.

В ходе обследования автобусного маршрута Белев-Будоговищи, проходящего по территории Белевского района по участку автодороги регионального значения "Белев-Чернь-Мценск", находящегося в оперативном управлении ГУ ТО "Тулаавтодор", выявлены следующие нарушения:

1. В нарушение пункта 3.1.1 ГОСТа Р50597-93 "Требование к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения", абзаца "в" подпункта 2 пункта 6 главы 4 приказа Минтранса Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 "Об утверждении Классификации работ по капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог" покрытие проезжей части автодороги на всем протяжении автодороги имеет выбоины, превышающие предельно допустимые размеры и затрудняющие движение транспортных средств.

2. В нарушение пункта 3.1.1 ГОСТа Р 50597-93, пункта 4.4.3 Методических рекомендаций по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, утвержденных письмом Минтранса Российской Федерации от 17.03.2004 N ОС-28/1270-ис, абзаца "ж" подпункта 1 пункта 6 главы 4 приказа Минтранса Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 на покрытии проезжей части на всем протяжении автодороги присутствуют просадки, пучинообразование.

3. В нарушение пункта 3.2.3 ГОСТа Р 50597-93, абзаца "е" подпункта 1 пункта 6 главы 4 приказа Минтранса Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 обочины отсутствуют на всем протяжении автодороги, а именно ниже уровня прилегающей кромки проезжей части более чем на 4 см, а местами возвышаются над проезжей частью.

4. В нарушение пункта 3 ГОСТа Р50597-93, пункта 3.4.4 Методических рекомендаций по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования имеется древесно-кустарниковая растительность.

5. В нарушение пункта 4.4.1 ГОСТа Р 50597-93, пункта 8.1 ГОСТа Р 52289-2004 "Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждений и направляющих устройств", пункта 9.3 СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги" отсутствует ограждение на автодороге при высоте насыпи более 2 м.

6. Дорожный знак 5.23.1 "Начало населенного пункта" установлен с нарушением пункта 4.1 ГОСТа Р 50597-93, пунктов 5.1.7, 5.1.8 ГОСТа Р52289-2004 "Технические средства организации дорожного движения. Правила применения дорожных знаков, разметки, светофоров, дорожных ограждении и направляющих устройств"; дорожные знаки 5.23.1 перед остальными населенными пунктами отсутствуют (нарушение пункта 4.1.1 ГОСТ Р 50597-93).

7. В нарушение пункта 3.1.1 ГОСТа Р50597-93, пункта 4.4.3 Методических рекомендаций по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования", абзаца "в" подпункта 2 пункта б главы 4 приказа Минтранса Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 покрытие проезжей части имеет сплошную сетку трещин.

8. В нарушение пункта 6.60 СНиП 2.05.02-85 "Автомобильные дороги", пункта 3.4.4 Методических рекомендаций по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования", абзаца "в" подпункта 1 пункта 6 главы 4 приказа Минтранса Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 отсутствуют элементы системы водоотвода.

9. В нарушение пункта 8.2 ГОСТа Р52289-2004 в местах установки водопропускных труб сигнальные столбики установлены с нарушениями.

10. В нарушение пункта 3.4.4 Методических рекомендаций по ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования, пункта 5.4 СНиП 2.05.02-85 на автодороге присутствуют съезды в неустановленных местах.

11. В нарушение пункта 3.1.1 ГОСТа Р50597-93, абзаца "в" подпункта 2 пункта 6 главы 4 приказа Минтранса Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 повреждена кромка покрытия проезжей части автодороги.

12. В нарушение абзаца "г" подпункта 4 пункта 6 главы 4 приказа Минтранса Российской Федерации от 16.11.2012 N 402 автобусные остановки (автопавильоны) на данном участке автодороги имеют повреждения; в нарушение пунктов 14, 15 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 N 112, остановочные пункты не оборудованы указателями, определяющими место остановки транспортного средства для посадки (высадки) пассажиров.

13. В нарушение пункта 3 ГОСТа Р 50597-93 на покрытии проезжей части по оси присутствует строительный материал.

14. В нарушение пункта 4.1.1 ГОСТа Р50597-93 на всем протяжении участка автодороги отсутствуют дорожные знаки согласно проекту организации дорожного движения, согласованному с ОГИБДД МО МВД России.

По результатам проведенной проверки управление выдало ГУ ТО "Тулаавтодор" предписание от 28.04.2014 N 31/12 об устранении в течение 10 дней со дня получения предписания выявленных нарушений и сроком представления информации об устранении нарушений до 08.05.2014.

Не согласившись с указанным предписанием управления, ГУ ТО "Тулаавтодор" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции обоснованно руководствовался следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

По смыслу приведенных норм для признания ненормативного правового акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя (пункт 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Предписание представляет собой акт должностного лица, уполномоченного на проведение государственного надзора и контроля, содержащий властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретных граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций.

Под предписанием следует понимать меру реагирования на нарушение закона. Требования, включенные в предписание государственного органа, должны быть законодательно обоснованы. Предписание об устранении нарушений требований законодательства является документом, содержащим в себе обязательное для исполнения требование юридическому лицу провести мероприятия по устранению выявленных нарушений.

При рассмотрении дела о признании недействительным предписания в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, вынесшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания требованиям законодательства и наличие (отсутствие) нарушенных прав заявителя в сфере экономической деятельности.

Правовые основы обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации как одного из видов общественной безопасности установлены Федеральным законом от 15.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения".

В соответствии с пунктами 1 и 3 статьи 20 Закона N 196-ФЗ юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации деятельность, связанную с эксплуатацией транспортных средств, обязаны: организовывать работу водителей в соответствии с требованиями, обеспечивающими безопасность дорожного движения; соблюдать установленный законодательством Российской Федерации режим труда и отдыха водителей; анализировать и устранять причины дорожно-транспортных происшествий и нарушений правил дорожного движения с участием принадлежащих им транспортных средств; организовывать и проводить с привлечением работников органов здравоохранения предрейсовые медицинские осмотры водителей, мероприятия по совершенствованию водителями навыков оказания первой помощи пострадавшим в дорожно-транспортных происшествиях; обеспечивать соответствие технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения и не допускать транспортные средства к эксплуатации при наличии у них неисправностей, угрожающих безопасности дорожного движения.

В силу статьи 5 Закона N 196-ФЗ обеспечение безопасности дорожного движения

осуществляется, в числе прочего, посредством установления полномочий и ответственности Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, юридических и физических лиц в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий и снижения тяжести их последствий, разработки и утверждения в установленном порядке законодательных, иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения: технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов.

Согласно пункту 1 статьи 30 Закона N 196-ФЗ федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами - участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения (далее - обязательные требования).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 утверждено Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта (далее по тексту - Положение N 398), которым установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору) в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства Российской Федерации, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания, морского (включая морские порты), внутреннего водного, железнодорожного транспорта, автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере и на метрополитене (пункт 1 Положения N 398).

В соответствии с пунктом 3 Положения N 398 Федеральная служба по надзору в сфере транспорта руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства транспорта Российской Федерации, а также настоящим Положением.

Пунктом 5 Положения установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации; иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства

Российской Федерации.

Согласно пункту 6.1 названного Положения Федеральная служба по надзору в сфере транспорта имеет право проверять в установленном порядке деятельность юридических лиц, осуществляющих перевозочную деятельность, а в соответствии с пунктом 6.7 Положения - применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений.

В силу подпункта 9.8 пункта 9 Положения N 398 на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и Министерства транспорта Российской Федерации издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции службы.

Финансирование расходов на содержание центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере транспорта и ее территориальных органов осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете (пункт 10 Положения N 398).

Согласно пункту 4 Положения N 398 Федеральная служба по надзору в сфере транспорта осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

В соответствии с пунктами 9.5, 9.8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, приказом Ространснадзора от 01.02.2013 N АК-116фс утверждено Положение об Управлении государственного автодорожного надзора по Тульской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее по тексту - Положение об Управлении).

Управление образовано в соответствии с Указами Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", от 20.05.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", постановлениями Правительства Российской Федерации от 07.04.2004 N 184 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере транспорта", от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта", приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 27.03.2012 N 83 "Об утверждении схем размещения территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, Федерального агентства воздушного сообщения, Федерального агентства железнодорожного транспорта".

Согласно пункту 3 Положения об управлении управление руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми актами Министерства транспорта Российской Федерации, актами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, а также настоящим Положением.

Управление осуществляет контрольные (надзорные) функции в сфере автомобильного транспорта, городского наземного электрического транспорта, дорожного хозяйства за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации, а также иные функции, возложенные на него законодательством Российской Федерации (пункт 5 Положения об управлении).

В силу пункта 6 Положения об Управлении управление осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: контроль за соблюдением требований к сохранности автомобильных дорог федерального значения; в случае и в порядке, установленных законодательством и иными нормативными актами Российской Федерации, государственный контроль и надзор за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, организующими и осуществляющими деятельность по обеспечению процесса перевозки пассажиров и грузов на автомобильном транспорте и иную связанную с транспортным процессом деятельность, установленных федеральными законами и другими нормативными актами Российской Федерации требований, в том числе международных договоров; контроль за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности лицензионных требований и условий, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации; полномочия администратора доходов бюджетной системы Российской Федерации по главе 106 "Федеральная служба по надзору в сфере транспорта"; иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409 "Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций", иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и локальными актами Ространснадзора.

Управление с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право, в числе прочего, проверять в установленном порядке юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства дорожную, перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность; выдавать юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим дорожную, перевозочную и иную деятельность, связанную с осуществлением транспортного процесса, предписания об устранении выявленных нарушений (пункт 27 Положения об Управлении).

Согласно пункту 38 Положения об управлении финансирование расходов на содержание аппарата управления осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете.

В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее по тексту - Закон N 257-ФЗ) к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление регионального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значения; утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения; информационное обеспечение пользователей автомобильными дорогами общего пользования регионального или межмуниципального значения; утверждение нормативов финансовых затрат на капитальный ремонт, ремонт, содержание автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения и правил расчета размера ассигнований бюджета субъекта Российской Федерации на указанные цели; осуществление иных полномочий, отнесенных данным Федеральным законом, другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 3 статьи 6 Закона N 196-ФЗ к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности.

В силу пункта 6 статьи 3 Закона N 257-ФЗ под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог.

Согласно пункту 12 статьи 3 Закона N 257-ФЗ под содержанием автомобильной дороги понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

Как следует из пункта 7 статьи 3 Закона N 257-ФЗ владельцами автомобильных дорог являются исполнительные органы государственной власти, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), физические или юридические лица, владеющие автомобильными дорогами на вещном праве в соответствии с законодательством Российской Федерации.

На основании пункта 1 статьи 6 Закона N 257-ФЗ автомобильные дороги могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, а также в собственности физических или юридических лиц.

При этом к собственности субъекта Российской Федерации относятся автомобильные дороги, которые включены в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 5 статьи 6 Закона N 257-ФЗ).

Согласно пункту 6 этой же статьи автомобильные дороги, которые включаются в перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения либо в перечень автомобильных дорог необщего пользования регионального или межмуниципального значения, утверждаемые высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, являются собственностью субъекта Российской Федерации (передаются в собственность субъекта Российской Федерации в порядке, установленном федеральными законами и Правительством Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 2 статьи 15 Закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения обеспечивается уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится, в числе прочего, осуществление федерального государственного надзора за обеспечением сохранности автомобильных дорог федерального значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального значения; осуществление иных полномочий, отнесенных данным Федеральным законом, другими федеральными законами к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (статья 11 Закона N 257-ФЗ).

В силу статьи 13 Закона N 257-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности отнесено, в том числе, осуществление муниципального контроля за обеспечением сохранности автомобильных дорог местного значения; осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Согласно пункту 1 статьи 13.1 Закона N 257-ФЗ государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог осуществляется уполномоченными федеральным органом исполнительной власти при осуществлении государственного транспортного надзора (федеральный государственный надзор) и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный надзор) согласно их компетенции в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Пунктом 3 указанной статьи предусмотрено, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, муниципального контроля в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Согласно части 4 статьи 1 Закона N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора).

В статье 3.1 Устава автомобильного транспорта, утвержденного Федеральным законом от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Об утверждении Устава автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" установлено, что государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора.

В силу части 3 данной статьи Закона N 259-ФЗ предметом проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении своей деятельности требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта.

С учетом анализа вышеприведенных нормативных положений судом первой инстанции сделано обоснованное заключение о том, что все вышеперечисленные правовые акты свидетельствуют и прямо указывают на то, что управление является федеральным органом государственного надзора и призвано осуществлять контроль за соблюдением федерального законодательства на территории Российской Федерации. Иное понимание привело бы к дублированию функций контролирующими органами и неясности в обязательности и порядке исполнения принимаемых ими документов.

Согласно Перечню автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Тульской области, утвержденному постановлением Правительства Тульской области от 06.12.2011 N 233, автомобильная дорога Белев - Чернь - Мценск, в отношении которой административным органом установлены нарушения, отнесена к дорогам общего пользования регионального значения Тульской области.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что предписание от 28.04.2014 N 31/12 не может быть признано законным, поскольку вынесено неуполномоченным органом.

Кроме того, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, предусмотренная статьей 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Приказом Минтранса России от 09.07.2012 N 204 утвержден Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта (далее - Регламент), который определяет сроки и последовательность действий (административных процедур) при исполнении государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением юридическими лицами,

индивидуальными предпринимателями законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта (далее - государственная функция).

Предметом государственного контроля (надзора) за деятельностью юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих автотранспортную деятельность, является соблюдение юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта (пункт 4 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере транспорта исполнения государственной функции по контролю (надзору) за соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта, утвержденного приказом Минтранса Российской Федерации от 09.07.2012 N 204).

Должностные лица Ространснадзора при проведении проверки обязаны, в том числе, своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований; доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (пункт 6 Регламента).

В силу подпункта 1 пункта 7 Регламента должностные лица Ространснадзора, территориального органа при проведении проверки не вправе проверять выполнение обязательных требований, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют эти должностные лица.

Результатом исполнения государственной функции является составление должностными лицами (лицом) управления и (или) территориальных органов акта проверки соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта. В случае выявления нарушений должностные лица (лицо) Управления и (или) территориального органа выдают предписания по устранению указанных нарушений и устанавливают меры административного воздействия в установленном законодательством Российской Федерации порядке (пункт 10 Регламента).

Согласно пункту 16 Регламента проверки проводятся должностными лицами управления и (или) его территориального органа на основании распоряжения руководителя Ространснадзора или руководителя территориального органа.

В распоряжении о проведении проверки указывается также наименование органа федерального государственного контроля (надзора) (пункт 19 Регламента).

Государственную функцию исполняют должностные лица Ространснадзора и его территориальных органов, уполномоченные в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409 "Об осуществлении должностными лицами Федеральной службы по надзору в сфере транспорта контрольных (надзорных) функций".

В силу пункта 25 Регламента управление и (или) территориальный орган осуществляют проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на предмет соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере автомобильного транспорта.

Согласно пункту 34 Регламента предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

По результатам проверки должностными лицами управления, территориального органа, проводившими проверку, составляется акт проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица, индивидуального предпринимателя, который оформляется непосредственно после ее завершения (пункт 52 Регламента).

Пунктом 54 Регламента определено, что в акте проверки указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

В предписании об устранении выявленных нарушений по пункту 58 Регламента указываются, в том числе, содержание нарушений и меры по их устранению; ссылки на нормативные правовые акты Российской Федерации, требования и условия которых были нарушены; сроки устранения нарушений.

Как справедливо заключено судом первой инстанции, в рассматриваемом случае оспариваемое предписание является неисполнимым, поскольку не содержит четких и ясных формулировок относительно того, какие именно действия должно совершить учреждение в целях исполнения указанных в предписании пунктов в соответствие с действующим законодательством.

Предписание сформулировано неясно и неточно, формулировки предписания допускают неопределенность в изложении требований, подлежащих исполнению.

Оспариваемое предписание управления также не содержит указаний на то, на какой именно дороге и на каком конкретно ее участке должны быть произведены работы по устранению нарушений, перечисленных в предписании административного органа.

Отклоняя довод ответчика о том, что конкретные обстоятельства исполнения требований предписания можно установить из акта проверки от 28.04.2014 N 50/12, суд первой инстанции обоснованно указал, что акт проверки является документом, который составляется по окончании проверки и отражает обстоятельства, которые были выявлены в ходе проверки.

Более того, акт проверки от 28.04.2014 N 50/12 также не содержит указания на конкретные участки автомобильной дороги, в отношении которых административным органом установлены нарушения.

С учетом установленных выше обстоятельств суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что уполномоченный орган вопреки требованиям статей 65 и 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания и, как следствие, правомерно удовлетворил заявленное учреждением требование.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, сводятся к иной, чем у суда первой инстанции, трактовке обстоятельств и норм права, при этом не опровергают правомерности и обоснованности выводов арбитражного суда первой инстанции, в связи с этим не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Поскольку суд первой инстанции правильно применил нормы материального права и не допустил нарушений норм процессуального права, в том числе предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и влекущих отмену решения суда, то основания для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 26.09.2014 по делу N А68-4312/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Тульской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме посредством направления кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в порядке, установленном частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.В. Еремичева

Судьи

К.А. Федин В.Н. Стаханова