Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 декабря 2014 г. N 18АП-12869/14

г. Челябинск

15 декабря 2014 г.

Дело N А76-2639/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 08 декабря 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 декабря 2014 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кузнецова Ю.А.,

судей Баканова В.В. и Малышевой И.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Шелонцевой Т.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Уфалейский завод металлоизделий" на решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.09.2014 по делу N А76-2639/2014 (судьи Наконечная О.Г., Костылев И.В, Михайлова Е.А.).

11.02.2014 общество с ограниченной ответственностью "Уфалейский завод металлоизделий" (далее - заявитель, ООО "УЗМИ") обратилось в Арбитражный суд Челябинской области с заявлением о признании незаконным постановления Администрации Верхнеуфалейского городского округа (далее - Администрация) N 436 от 16.12.2013 о введении режима чрезвычайной ситуации (далее - ЧС) на территории округа с 14.00 19.12.2013.

Основанием для введения режима являлось предупреждение возможности замерзания резервного топлива (мазута) используемого в котельной общества с ограниченной ответственностью "Бриз" (далее - ООО "Бриз"), которое хранилось на складе заявителя.

Постановление является незаконным

-по п.2 ст. 38 Устава Верхнее Уфалейского городского округа (далее - Устав) акты местных органов, затрагивающие права и свободы, подлежат официальному опубликованию органами массовой информации. Оспариваемое постановление опубликовано не было, следовательно, оно не вступило в силу,

-об объявлении чрезвычайной ситуации не было извещено население, нарушен ч.2 ст. 11 Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" N 68-фз от 21.12.1994 (далее - Закон N 68-фз), что также указывает на отсутствие чрезвычайной ситуации,

-отсутствуют основания для введения режима ЧС, понятие которого дается Законом N 68-фз, постановление издано с целью "предупреждения чрезвычайной ситуации", хотя угроза состоянию резервного топлива - мазута отсутствовала, состояние "чрезвычайной ситуации" не подтверждено Управлением Министерства по чрезвычайным ситуациям по Челябинской области (далее - Управление МЧС),

-исполнение постановления включало подключение к мазутнонасосной станции резервного электрогенератора силами ОАО "Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала" (далее - ОАО "МРСК Урала") для предотвращения замерзания резервуаров с мазутом, что могло привести к аварийной ситуации - подключение требовало отключения других систем, и к остыванию мазута. Сохранность топлива обеспечивалось силами заявителя, и необходимости в применении чрезвычайных мер не было,

-на заявителя незаконно возложена обязанность по подключению аварийной линии, организации пропуска на территорию резервного генератора с обслуживающим персоналом, на руководителя возложена ответственность за неисполнение постановления, что нарушало права предприятия.

В результате реализации постановления неоднократно приостанавливалась работа кузнечного - прессового цеха, допущено вмешательство в деятельность предприятия, что привело к вынужденному простою (т.1 л.д.4-6, 117-122).

Администрация возражала против заявленных требований, ссылаясь на необходимость проведения чрезвычайных мероприятий для противодействия руководству ООО "УЗМИ", которое уклонялось от принятия по сохранению резервного топлива (т.1 л.д.101-102).

К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены: Управление МЧС по Челябинской области, общество с ограниченной ответственностью "Бриз", ОАО "МРСК Урала" (т.1 л.д.113, 155). В отзыве Управление МЧС указала, что Администрация действовала в рамках своих полномочий (т.2 л.д.16-17).

Решением суда первой инстанции от 29.09.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление относится к ненормативным правовым актам и подлежит рассмотрению в порядке, установленном ст. 24 Арбитражного - процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Оно издано в установленном порядке уполномоченным органом, содержит властные предписания, адресованные конкретному лицу, обязательно для исполнения, носит разовый характер. Для признания его незаконным необходимо установить его несоответствие закону и нарушение прав и законных интересов лица, которое обращается за судебной защитой.

Полномочия органа местного самоуправления определены Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-фз от 06.102003 (далее - Закон N 131-фз), где к ведению местного значения отнесены организация электро и газоснабжения, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, защите населения от чрезвычайных ситуаций.

Действия Администрации по принятию постановления соответствуют его полномочиям и не нарушают норм закона, издано в защиту публичных интересов, направлено на предупреждение негативных факторов чрезвычайной ситуации (т.2 л.д.27-33).

27.10.2014 от общества поступила апелляционная жалоба об отмене судебного решения.

Суд неверно определил оспариваемый акт как ненормативный правовой акт, хотя по признакам - обращению при чрезвычайной ситуации к неопределенному кругу лиц (жителей округа) он является нормативным правым актом и должен рассматриваться в соответствующем порядке (т.2 л.д.38-39).

Отзывы на апелляционную жалобу не представлены.

Стороны и третьи лица извещены о дате и времени рассмотрения апелляционной жалобы, не явились. В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие не явившихся лиц. От заявителя поступило ходатайство о рассмотрении жалобы без его участия.

При отсутствии возражений пересмотр судебного решения производится в пределах оснований указанных в апелляционной жалобе.

Исследовав материалы дела, апелляционную жалобу, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

ООО "УЗМИ" зарегистрировано в качестве юридического лица свидетельством от 29.10.1997 (т.1 л.д.32-37, 48-70).

11.11.2011 ООО "УЗМИ" и ООО "Бриз" заключили договор N УЗМИ/9-11-136-11 о хранения резервного топлива (мазута) (т.1 л.д.19-21).

16.12.2013 Администрацией принято постановление N 436 о введении режима чрезвычайной ситуации на территории Верхнеуфалейского городского округа, где указано, что с целью предупреждения ситуации, связанной с невозможностью котельной ООО "Бриз" перейти на резервное топливо (мазут) по причине его застывания и непринятия ООО "УЗМИ" действий по подключению резервной линии на территории округа с 14.00 по 16.12.2013 вводится режим чрезвычайной ситуации.

Верхне Уфалейским электросетям поручается организовать подключение резервного электрогенератора к мазутной станции ООО "УЗМИ" для предупреждения замерзания резервуаров с мазутом (т.1 л.д.11).

В протоколе N 18 от 16.12.2013 директору ООО "УЗМИ" поручается организовать подключение резервной линии к мазутонасосной станции, организовать пропуск резервного генератора с обслуживающим персоналом к месту работы (т.1 л.д.13).

В протоколе N 19 от 17.12.2013 отмечено о невозможности проведения работ из-за противодействия руководства ООО "УЗМИ", которое заблокировало доступ к месту подключения, не выделило персонал для подключения генератора (т.1 л.д.14-15).

19.12.2013 постановлением N 440 режим чрезвычайной ситуации отменен (т.1 л.д.18).

Обществом представлены документы:

-приказы о приостановке работы кузнечного - прессового цеха (т.1 л.д.22-23),

-справка об оплате труда работникам в период вынужденного простоя (т.1 л.д.24),

-справка Управления МЧС по Челябинской области от 29.01.2014 о нецелесообразности введения режима чрезвычайной ситуации в данной ситуации (т.1 л.д.26),

-постановление о применении мер процессуального принуждения принятого Верхнее Уфалейским городским судом 29.11.2013 о наложении ареста на имущество заявителя - понижающую подстанцию ГПП 110/10 КВ. (т.1 л.д.77-78), постановление Президиума Челябинского областного суда о направлении дела на новое рассмотрение (т.1 л.д.89-91).

Податель жалобы - общество указывает на неверно определение характера оспариваемого акта, который является нормативным правовым актом.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый акт является ненормативным, принят Администрацией в рамках своих полномочий.

В соответствии с п. 4 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под ненормативным правовым актом понимается односторонний акт индивидуального характера, изданный соответствующим органом власти, содержащий властные предписания, обязательные для исполнения, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта - обязательность исполнения властного предписания, направленного на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий и не могут затрагивать права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности.

Ненормативные акты принимаются государственными органами в инициативном порядке, поэтому носят односторонний характер. Индивидуальный характер ненормативного акта обусловлен его правоприменительным свойством, его действие направлено на конкретное лицо или группу лиц, акт принимается для урегулирования конкретного отношения.

Действие ненормативного акта исчерпывается его исполнением, он направлен на однократное применение.

Изучив представленные по делу доказательства, проанализировав содержание оспариваемого постановления Администрации от 16.12.2013 N 436 "О введении режима ЧС на территории Верхнего Уфалейского городского округа", учитывая разъяснения, изложенные в постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что оспариваемый акт органа местного самоуправления фактически является ненормативным правовым актом. Суд апелляционной инстанции не усматривает нарушений при рассмотрении дела в порядке главы 24 АПК РФ.

Оспариваемое постановление принято Администрацией в целях предупреждения чрезвычайной ситуации, связанной с невозможностью котельной ООО "Бриз" перейти на резервное топливо в условиях низких температур, по причине его застывания, из-за непринятия мер руководством ООО "УЗМИ" по подключению резервной линии и организации работ электрическими сетями ОАО "МРСК Урала" по подключению резервного генератора для подачи электроэнергии на систему электронасосов, обеспечивающих подогрев паром резервуаров с мазутом.

На основании статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального района относятся: организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения населения (пункт 4 части 1 статьи 15); участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района (пункт 7 части 1 статьи 15); организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 21 части 1 статьи 15).

Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Администрация при введении режима чрезвычайной ситуации действовало в рамках предоставленной полномочий, а действия были направлены на сохранение жизни и здоровья жителей округа. При введении чрезвычайных ситуаций допускается ограничение имущественных прав юридических лиц в пределах установленных законом.

При таких обстоятельствах основания для отмены судебного решения и удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

Не установлены нарушения, перечисленные в п. 4 ст. 270 АПК РФ: имеется составленный в установленном порядке протокол судебного заседания, участники дела о рассмотрении извещены, судебные документы оформлены в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Челябинской области от 29.09.2014 по делу N А76-2639/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Уфалейский завод металлоизделий" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Ю.А. Кузнецов

Судьи

В.В. Баканов И.А. Малышева