Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2014 г. N 15АП-20489/14

город Ростов-на-Дону

17 декабря 2014 г.

дело N А53-19879/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 15 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 декабря 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Барановой Ю.И.

судей Ванина В.В., Пономаревой И.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Айдинян Т.Г.

при участии:

от истца: представитель Бартенева И.А. по доверенности от 30.12.2013 г., паспорт;

от ответчика: извещено, не явился;

от третьего лица: извещены, не явились

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Муниципального казенного учреждения "Управление водопроводно-канализационного хозяйства города Ростова-на-Дону"

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 07.10.2014 по делу N А53-19879/2014

по иску Муниципального казенного учреждения "Управление водопроводно-канализационного хозяйства города Ростова-на-Дону"

к ответчику - Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

при участии третьих лиц - общества с ограниченной ответственностью "Водоканалстройкомплект"; общества с ограниченной ответственностью "Евразийский-Проектные решения"; акционерного общества "Водоканал Ростов-на-Дону"

о признании недействительным предписания

принятое в составе судьи Пименова С.В.

УСТАНОВИЛ:

муниципальное казенное учреждение "Управление водопроводно-канализационного хозяйства города Ростова-на-Дону" (далее - заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительным предписания Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.03.2014 N 87-182-25.

Определением от 15.08.2014 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: акционерное общество "Производственное объединение Водоканал города Ростов-на-Дону", общество с ограниченной ответственностью "Евразийские проектные решения", общество с ограниченной ответственностью "Водоканалстройкомплект".

Согласно вписке из Единого государственного реестра юридических лиц открытое акционерное общество "Производственное объединение Водоканал города Ростов-на-Дону" изменило наименование на акционерное общество "Водоканал Ростова-на-Дону" (т. 3 л.д. 92).

Согласно вписке из Единого государственного реестра юридических лиц общество с ограниченной ответственностью "Евразийские проектные решения", изменило наименование на общество с ограниченной ответственностью "ЕПР" (т. 1 л.д. 14-150).

Решением суда от 07.10.2014 в удовлетворении ходатайства Муниципального казенного учреждения "Управление водопроводно-канализационного хозяйства города Ростова-на-Дону" (ИНН 6164268488, ОГРН 1076164011010) о восстановлении пропущенного процессуального срока на обжалование предписания Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 04.03.2014 N 87-182-25, отказано. В удовлетворении заявленных Муниципальным казенным учреждением "Управление водопроводно-канализационного хозяйства города Ростова-на-Дону" (ИНН 6164268488, ОГРН 1076164011010) требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, истец обжаловал его в порядке, определенном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. В апелляционной жалобе заявитель указал на незаконность решения, просил отменить решение суда первой инстанции полностью и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы заявитель указывает на то, что в предписании не указан вид нарушения и срок его исполнения, не указано, в чем заключается нарушение. Предписание неисполнимо в силу отсутствия законности его требований. Ответчиком не доказан факт изменения технических решений, которые влияют на надежность и безопасность объекта, не приведены нормативно-правовые акты, на основании которых возникает обязанность истца обратиться в орган государственной экспертизы. В рамках дела N А53-28863/2012 аналогичное предписание признано судом недействительным.

В судебное заседание ответчик и третьи лица, надлежащим образом уведомленные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку не обеспечили. В связи с изложенным, апелляционная жалоба рассматривается в отсутствие, в порядке, предусмотренном статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. От ответчика поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу.

Представитель истца в судебном заседании поддержала доводы апелляционной жалобы, просила решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, заявителем (заказчик) заключен государственный контракт с ООО "Вектор-2000" (подрядчик) от 28.10.2009 N 37 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту "Строительство водопроводных очистных сооружений в северо-западной части г. Ростова-на-Дону с водозаборными сооружениями в районе х. Дугино".

Управлением, на основании распоряжения от 18.02.2014 N 1140/Р, в период с 26.02.2014 по 04.03.2014, проведена внеплановая проверка учреждения. Проверкой было установлено отклонения параметров объекта капитального строительства от проектной документации (стадия ТЭО и имеющегося положительного заключения Главгосэкспертизы), необходимость которого выявилась в процессе строительства, без вновь утвержденной техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Строительно-монтажные работы по площадкам водозаборных сооружений (ВЗ) и водопроводных очистных сооружений (ВОС) выполнены по рабочей документации (зак. N 26-1, 26-2) имеющей несоответствие проектной документации (зак. N 2/253) получившей положительное заключение Главгосэкспертизы.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 04.03.2014 N 85-182-25, который получен представителем заявителя 04.03.2014 с указанием о несогласии с выводами проверки.

В связи с выявленными нарушениями, Управлением выдано предписание от 04.03.2014 N 87-182-25, которым учреждению предписано в срок 04.06.2014, в том числе, подтвердить в органе государственной экспертизы необходимость корректировки проекта и проведения государственной экспертизы по откорректированному проекту согласно "Обоснований расхождения технических решений, принятых в рабочей документации с техническими решениями проектной документации" (зак N 26-1, 26-2 ПЗО) ООО "Евразийские проектные решения", разработанные в 2012 году.

Предписание Управления от 04.03.2014 N 87-182-25 получено 04.03.2014 представителем учреждения.

Полагая, что предписание Управления от 04.03.2014 N 87-182-25 является недействительным, учреждение обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с настоящим заявлением.

Оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемым предписанием Управления прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемого предписания Управления закону или иному нормативному правовому акту.

При этом отсутствие хотя бы одного из перечисленных условий является основанием для отказа в удовлетворения требований заявителя.

В силу положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 401, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является органом федерального государственного строительного надзора.

Пунктом 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" установлено, что федеральным органом исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного строительного надзора, является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору - при строительстве, реконструкции объектов, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные федеральные органы исполнительной власти, и объектов федеральных ядерных организаций.

Согласно материалам дела, объект капитального строительства "Строительство водопроводных очистных сооружений в северо-западной части г.Ростова-на-Дону с водозаборными сооружениями в районе х.Дугино" в силу пункта 4 части 2 статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации является объектом строительного надзора.

Таким образом, проверка учреждения проведена уполномоченным органом строительного надзора - Управлением, в пределах предоставленных ему полномочий. Данный факт заявителем не оспаривается.

Согласно требованиям пункта 1 части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом государственного строительного надзора является проверка: 1) соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; 2) наличия разрешения на строительство; 3) выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 названного Кодекса.

Как следует из части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 названного Кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации.

В силу части 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта. Частью 12 указанной статьи определены разделы проектной документации объектов капитального строительства, в состав которых "рабочая документация" не входит.

При этом пунктом 4 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 года N 87 установлено, что в целях реализации в процессе строительства архитектурных, технических и технологических решений, содержащихся в проектной документации на объект капитального строительства, разрабатывается рабочая документация, состоящая из документов в текстовой форме, рабочих чертежей, спецификации оборудования и изделий, в связи с чем, является самостоятельным документом.

Письмом Министерства регионального развития Российской Федерации от 27 марта 2012 года N 6832-ДШ/08 также определено, что рабочая документация должна соответствовать проектной документации. Объем, состав и содержание рабочей документации должны определяться заказчиком (застройщиком) в зависимости от степени детализации решений, содержащихся в проектной документации.

Исходя из изложенных норм законодательства, строительство объекта капитального строительства должно осуществляться в соответствии с проектной документацией, утвержденной в установленном порядке и имеющей положительное заключение экспертизы, а рабочая документация разрабатывается в целях реализации в процессе строительства решений, содержащихся в проектной документации.

Согласно материалам дела, факт выполнения строительно-монтажных работ в несоответствие с проектной документацией, учреждением не оспаривается. Внесение изменений в проектную документацию подтверждается пояснительной запиской ООО "Евразийские проектные решения".

Таким образом, строительно-монтажные работы объекта капитального строительства "Строительство водопроводных очистных сооружений в северо-западной части г. Ростова-на-Дону с водозаборными сооружениями в районе х. Дугино" велось учреждением на основании рабочего проекта, оценка которой в силу статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, не проводилась.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что оспариваемое предписание Управления выдано в соответствии с требованиями Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Доводы заявителя жалобы о том, что в дело не представлены доказательства изменения технических решений, которые влияют на надежность и безопасность объекта, не приведены нормативно-правовые акты, на основании которых возникает обязанность истца обратиться в орган государственной экспертизы, подлежат отклонению судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Согласно части 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или техническим заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В силу требований части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация утверждается застройщиком или заказчиком при наличии положительного заключения государственной экспертизы проектной документации.

Материалами дела подтверждается, что строительство, объекта осуществляется с нарушениями проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы, а также в нарушении требований технических регламентов.

В предписании от 04.03.2014 N 87-182-25 указано в срок 04.06.2014 подтвердить в органе государственной экспертизы необходимость корректировки проекта и проведения государственной экспертизы по откорректированному проекту согласно "Обоснований расхождения технических решений, принятых в рабочей документации с техническими расхождениями проектной документации" (зак. N 26-1, 26-2 ПЗО) ООО "Евразийские проектные решения", разработанные в 2012 году.

Срок исполнения Предписания являлся разумным (срок был дан 90 дней), что превышает срок в 60 дней, определенный частью 7 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации. В предписании от 04.03.2014 N 87-182-25 зафиксировано нарушение - не соответствие выполняемых работ (СМР) требованиям проектной документации, имеющей положительное заключение государственной экспертизы, т.е строительно-монтажные работы выполняются по другой проектной документации - рабочему проекту. В соответствии с полномочиями государственный строительный надзор не оценивает на соответствие норм и техническим регламентам проектную документацию, это полномочия Государственной экспертизы (статья 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Кроме того, акт проверки составлен в строгом соответствии с указанными требованиями части 1 статьи 17 Федерального закона N 294-ФЗ устанавливает, что в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора) проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения. Каких-либо требований к указанию в предписании видов нарушения Федеральный закон N 294-ФЗ не устанавливает. При этом требования к оформлению предписания установлены Административным регламентом по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального государственного строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента Российской Федерации возложено на иные федеральные органы исполнительной власти, утвержденным Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 31.01.2013 г. N 38.

Согласно пункту 79 указанного Регламента акта проверки является основанием для выдачи техническому заказчику, застройщику, лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений (далее-предписание), составляемого по образцу согласно приложению N 8 к приказу Ростехнадзора от 26.12.2006 N 1129. Ни в регламенте, ни в образце требований к указанию в предписании вида нарушения не предъявляется.

Фиксация нарушения отражена в акте проверки от 04.03.2014 N 85-182-25 со ссылкой нарушения требований проекта 2/523 ООО "Евразийские Проектные решения".

С учетом изложенного, доводы заявителя жалобы об отсутствии в предписании вида нарушения и срока его исполнения, признаются несостоятельными судом апелляционной инстанции.

Кроме этого, судом обоснованно указано, что заявителем пропущен срок на подачу заявления, предусмотренный частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными могут быть поданы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Указанный в части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации срок носит материальный характер.

Как указано в Определении Конституционного Суда РФ от 18.11.2004 N 367-О само по себе установление в законе сроков для обращения в суд с заявлениями о признании ненормативных правовых актов недействительными, а решений, действий (бездействия) - незаконными, обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и определенность административных и иных публичных правоотношений и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную защиту, поскольку несоблюдение установленного срока, в силу соответствующих норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не является основанием для отказа в принятии заявлений по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после возбуждения дела, т.е. в судебном заседании. Заинтересованные лица вправе ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и если пропуск срока был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства подлежат удовлетворению судом.

Учреждением, одновременно с обращением в суд с настоящим заявлением, подано ходатайство о восстановлении срока для обжалования ненормативного акта Управления - предписания от 04.03.2014 N 87-182-25.

Согласно материалам дела, проверка Управлением проводилась в присутствии представителей учреждения, с результатами проверки учреждение ознакомилось 04.03.2014, получив акт проверки. В акте проверки от 04.03.2014 N87-182-25, представителем учреждением произведена запись о несогласии с выводами проверки, что оценивается судом, как факт ознакомления с результатами проверки и осознания факта нарушения своих прав и законных интересов (т. 1 л.д. 14-18). Законность проведения проверки и ее результаты учреждением не оспаривались.

Оспариваемо предписание, получено тем же представителем учреждения, что и получившим акт проверки, 04.03.2014 (т. 1 л.д. 13).

Заявление учреждения поступило в Арбитражный суд Ростовской области 14.08.2014 и принято к производству судом 15.08.2014, а именно по истечении более, чем 5-ти месяцев.

Каких либо обстоятельств, на которых основано ходатайство о восстановлении срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, как и доказательств уважительности пропуска срока на обжалование ненормативного акта Управления, материалы дела не содержат.

Таким образом, судом установлено, что заявитель, не имея объективных препятствий для осуществления необходимых активных действий по защите своих прав путем обращения в суд, располагая достаточным запасом времени при наличии необходимых для такого обращения документов, надлежащих действий не совершило.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно сослался на отсутствие уважительных причин для восстановления срока на подачу заявления, в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Пропуск указанного срока является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Таким образом, в удовлетворении заявленных требований отказано правомерно. Предписание от 04.03.2014 N 87-182-25 соответствует действующему законодательству и направлено на устранение выявленных в ходе проведения проверки нарушений.

Также суд апелляционной инстанции отмечает отсутствие доказательств нарушения прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и экономической деятельности оспариваемым предписанием.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 07.10.2014 по делу N А53-19879/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Ю.И. Баранова

Судьи

В.В. Ванин И.В. Пономарева