Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 декабря 2014 г. N 16АП-1872/14

г. Ессентуки

17 декабря 2014 г.

Дело N А63-3534/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 10 декабря 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 декабря 2014 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Цигельникова И.А.,

судьи: Афанасьевой Л.В., Белова Д.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шрамко А.П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, с использованием системы видеоконференц-связи с Арбитражным судом Ставропольского края

апелляционную жалобу Министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 09.09.2014 по делу N А63-3534/2014 (судья Быкодорова Л.В.)

по заявлению Министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь,

с привлечением в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора: Министерства экономического развития Ставропольского края (г. Ставрополь), индивидуального предпринимателя Воробьева Романа Константиновича (г. Минеральные Воды),

о признании незаконным решения от 28.03.2014 по делу N РЗ-359-2014 о нарушении законодательства о закупках и предписания от 28.03.2014 N 257 по делу N РЗ-359-2014,

при участии в судебном заседании:

от Министерства дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края - представитель Айдамиров И.О. по доверенности от 21.10.2014;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - представитель Неботова И.Ю. по доверенности от 04.12.2014,

в отсутствие индивидуального предпринимателя Воробьева Р.К., представителя Министерства экономического развития Ставропольского края,

УСТАНОВИЛ:

Министерство дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края (далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю (далее - Управление) от 28.03.2014 и предписания от 28.03.2014 по делу N РЗ-359-2014 о нарушении законодательства о закупках.

Определением суда от 04.04.2014 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: Министерство экономического развития Ставропольского края, индивидуальный предприниматель Воробьев Роман Константинович.

Решением суда от 09.09.2014 в удовлетворении требований Министерства отказано. Судебный акт мотивирован отсутствием условий необходимых для признания решения и предписания Управления незаконным и недействительным.

Не согласившись с решением суда, Министерство обжаловало его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе Министерство просит решение суда отменить, как принятое с нарушением норм процессуального и материального права, принять по делу новый судебный акт о признании незаконными решения и предписания Управления.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление доводы апелляционной жалобы не признает и отклоняет по указанным в отзыве основаниям.

В судебном заседании представитель Министерства поддержал позицию, изложенную в апелляционной жалобе.

Представитель Управления поддержал позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу.

Индивидуальный предприниматель Воробьев Р.К. и представитель Министерства экономического развития Ставропольского края в судебное заседание не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие не явившихся в судебное заседание лиц, участвующих в деле.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, заслушав пояснения представителей Министерства и Управления, изучив материалы дела, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Из материалов дела следует, что 21.03.2014 в Управление поступила жалоба индивидуального предпринимателя Воробьева Р.К. на действия государственного заказчика - Министерства, по факту осуществления закупки путем проведения аукциона в электронной форме N 0121200000314000028 на право заключения государственного контракта на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог Ростов-на-Дону (от М-4 "Дон") - Ставрополь (в границах Ставропольского края) для обеспечения государственных нужд Ставропольского края. Действия Министерства при формировании аукционной документации не соответствуют и нарушают требования Закона N 44-ФЗ, нарушают его законные права и интересы.

На основании жалобы предпринимателя Управлением проведена внеплановая проверка Министерства по обстоятельствам проведенного электронного аукциона N 0121200000314000028.

По результатам проверки Управлением принято решением от 28.03.2014 по делу N РЗ-359-2014, которым действия Министерства по факту осуществления закупки путем проведения аукциона в электронной форме N 0121200000314000028 на право заключения государственного контракта на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог признаны не соответствующими требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ).

Предписанием от 28.03.2014 по делу N РЗ-359-2014 Министерству предложено привести документацию электронного аукциона N 0121200000314000028 в соответствии с требованиями Закона N 44-ФЗ, продлить срок подачи заявок.

Не согласившись с указанным решением и предписанием, Министерство обратилось в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, в части оспаривания решения Управления от 28.03.2014 по делу N РЗ-359-2014 установил следующее.

В пункте 14.7 раздела 14 "Порядок заключения контракта" аукционной документации (N 0121200000314000028) установлено, что "Участник закупки, с которым заключается контракт, обязан предоставить заказчику информацию о своих выгодоприобретателях, единоличном исполнительном органе хозяйственного общества (директоре, генеральном директоре, управляющем, президенте и др.), членах коллегиального исполнительного органа хозяйственного общества, руководителе (директоре, генеральном директоре) учреждения или унитарного предприятия либо об иных органах управления юридических лиц участников закупки путем указания фамилий, имен, отчеств (при наличии) таких лиц с учетом положений Федерального закона "О персональных данных", что противоречит и нарушает требования ч. 19 ст. 34 Закона N 44-ФЗ.

В соответствии с Законом N 396-ФЗ из Закона N 44-ФЗ исключена обязанность участника закупки, заключающего контракт с начальной ценой выше установленной Правительством РФ, предоставить заказчику сведения о своих выгодоприобретателях и органах управления (ч. 19 ст. 34 Закона N 44-ФЗ утратила силу с 1 января 2014 года).

В проекте государственного контракта, являющегося частью документации об открытом аукционе в электронной форме, отсутствует требования о предоставлении данной информации.

Министерством проводился электронный аукцион, а не "открытый аукцион в электронной форме", Закон N 44-ФЗ данного понятия не содержит.

Согласно ч. 1 ст. 34 Закона N 44-ФЗ контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с настоящим Федеральным законом извещение об осуществлении закупки или приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), документация о закупке, заявка, окончательное предложение не предусмотрены. Также пункт 14.7 раздела 14 регламентирует "Порядок заключения контракта".

Министерством нарушены требования Закона N 44-ФЗ в части указания требований о предоставлении участником закупки сведений, противоречащих действующему законодательству.

Так, частью 5 статьи 66 Закона N 44-ФЗ установлены требования к содержанию второй части заявки на участие в электронном аукционе.

Вторая часть заявки на участие в электронном аукционе должна содержать документы, подтверждающие соответствие участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 1 и 2 части 1 и частью 2 статьи 31 (при наличии таких требований) настоящего Федерального закона, или копии этих документов, а также декларация о соответствии участника такого аукциона требованиям, установленным пунктами 3 - 9 части 1 статьи 31 настоящего Федерального закона (п. 2 ч. 5 ст. 66 Закона N 44-ФЗ).

Согласно ч. 6 ст. 66 Закона N 44-ФЗ требовать от участника электронного аукциона предоставления иных документов и информации, за исключением предусмотренных частями 3 и 5 настоящей статьи документов и информации, не допускается.

В нарушение требований ч. 6 ст. 66 подпункт 2 пункта 3.6 раздела 3. "Требования к содержанию и составу заявки" содержит требование о декларации участником закупки его соответствия требованию, установленному пунктом 2.8 Документации (Отсутствие в предусмотренном Федеральным законом и Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки - юридического лица), что не предусмотрено п. 2) ч. 5 ст. 66 Закона N 44-ФЗ.

С учетом изложенного решение по делу РЗ-359-2014 от 28.03.2014 года о нарушении законодательства о закупках принято Управлением в пределах его компетенции и предоставленных полномочий (согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 года N 728 как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, предусмотренных Законом N 44-ФЗ), в соответствии с требованиями действующего законодательства (ст. 99 Закона N44-ФЗ).

Решение по делу N РЗ-359-2014 от 28.03.2014 года полностью соответствует требованиям законодательства Российской Федерации о закупках.

В части оспаривания предписания Управления от 28.03.2014 N 257 судом первой инстанции установлено следующее.

Судом первой инстанции установлено, что предписание N 257 от 28.03.2014 не аннулирует процедуру закупки, а лишь продлевает сроки подачи заявок в соответствии с требованиями ч. 6 ст. 63 и ч. 6 ст. 65 Закона N 44-ФЗ, что не препятствует заключению контракта и тем более исполнению функций министерства и осуществления им своих полномочий по ремонту и содержанию дорог.

Обжалуемые решение и предписание Управления не может ставить под угрозу безопасность дорожного движения, ставить под угрозу жизнь и здоровье неопределенного круга лиц. Предписание не содержит запрет по исполнению Министерством своих полномочий.

Судом первой инстанции установлено, что контракт на весенне-летний ремонт и содержание дорог размещен заказчиком только 07.03.2014 года, т.е. в тот период, когда данные работы уже должны выполняться. Контракт заключен 05.05.2014 года, то есть в период, когда работы на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог должны быть уже окончены, что свидетельствует о несвоевременном осуществлении закупки. В соответствии с планом-графиком размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков на 2014 год Министерство дорожного хозяйства и транспорта Ставропольского края должно осуществить данную закупку в феврале 2014 года.

С учетом изложенного Министерством не обосновано, каким образом, предписание о внесении изменений в документацию и продлении сроков подачи заявок создают препятствия для осуществления заказчиком экономической деятельности, как при этом нарушаются права заявителя.

Проведение внеплановой проверки данной закупки Управлением и выдача предписания о приведении аукционной документации в соответствии с требованиями действующего законодательства не могут никоим образом затягивать сроки выполнения работ и тем более ставить под угрозу безопасность дорожного движения на обозначенном участке дорог.

Оспариваемые ненормативные правовые не нарушают и не могут нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку контролирующий орган действовал в рамках представленных ст. 99 Закона N 44-ФЗ полномочий, при наличии достаточных оснований для проведения внеплановой проверки.

Предписание от 28.03.2014 N 257 Министерством не исполнено.

06.05.2014 года по итогам аукциона в электронной форме для закупки N 0121200000314000028 (без внесения предписанных контролирующим органом изменений) заключен государственный контракт.

При указанных обстоятельствах признание недействительным и незаконным решения и предписания Управления не может привести к восстановлению субъективных прав заявителя и приведения сторон в первоначальное положение. Данный вывод согласуется с позицией Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 20.01.2004 года N 10623/03.

Довод Министерства о проведении проверки после отзыва своей жалобы индивидуального предпринимателя Воробьева Р.К. обоснованно отклонен судом первой инстанции.

Частью 15 ст. 99 Закона N 44-ФЗ установлено, что контрольный орган в сфере закупок проводит внеплановую проверку по следующим основаниям:

1) получение обращения участника закупки либо осуществляющих общественный контроль общественного объединения или объединения юридических лиц с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего. Рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 6 настоящего Федерального закона. В случае, если внеплановая проверка проводится на основании жалобы участника закупки, по результатам проведения указанной проверки и рассмотрения такой жалобы принимается единое решение;

2) поступление информации о нарушении законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок;

3) истечение срока исполнения ранее выданного в соответствии с пунктом 2 части 22, пунктом 3 части 27 настоящей статьи предписания.

Как видно из материалов дела, в адрес Управления поступила жалоба от индивидуального предпринимателя Воробьева Р.К. о нарушениях требований законодательства о закупках при осуществлении Министерством закупки на выполнение работ по ремонту и содержанию автомобильных дорог. Письмо подписано Воробьевым Р.К., указаны его реквизиты.

Таким образом, вышеуказанная информация не является анонимной и не может быть оставлена без рассмотрения.

Управлением предприняты соответствующие меры реагирования по вышеуказанной информации о нарушении закона, а именно проведена внеплановая проверка указанной закупки N 0121200000314000028 и действий Министерства по осуществлению закупки N 0121200000314000028.

Во исполнение данной нормы Закона N 44-ФЗ руководителем Управления издан Приказ о проведении внеплановой проверки указанной закупки в полном объеме.

Частью 22 статьи 99 Закона N 44-ФЗ установлена обязанность контролирующего органа при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе:

1) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях;

2) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Таким образом, Управление не только имело право, но было обязано провести внеплановую проверку закупки, имея на то достаточные основания, установленные ч. 15 ст. 99 Закона N 44-ФЗ, и выдать заказчику, уполномоченному органу обязательное для исполнения предписание от 28.03.2014 N257 об устранении выявленных в ходе проведения внеплановой проверки нарушений.

По итогам проведения внеплановой проверки решение в порядке ст. 99 Закона N 44-ФЗ вынесено не было, поскольку предприниматель Воробьев Р.К. в порядке ч. 15 ст. 105 Закона N 44-ФЗ отозвал поданную им жалобу, что, в свою очередь, не является препятствием для проведения внеплановой проверки контролирующим органом и отмены приказа руководителя Ставропольского УФАС России на проведение внеплановой проверки.

Внеплановая проверка закупки проводилась в полном объеме, а не только по указанным в заявлении предпринимателя Воробьева Р.К. доводам.

При проведении внеплановой проверки не регламентировано участие сторон в заседании комиссии.

Так, в порядке ч. 26 ст. 99 Закона N 44-ФЗ при проведении плановых и внеплановых проверок должностные лица контрольного органа в сфере закупок в соответствии с их полномочиями вправе запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме документы и информацию, необходимые для проведения проверки, а также по предъявлении служебных удостоверений и приказа (распоряжения) руководителя (заместителей руководителя) указанного органа о проведении таких проверок имеют право беспрепятственного доступа в помещения и на территории, которые занимают заказчики, специализированные организации, операторы электронных площадок, для получения документов и информации о закупках, необходимых контрольному органу в сфере закупок.

Субъекты контроля обязаны представлять в контрольный орган в сфере закупок и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по требованию таких органов документы, объяснения в письменной форме, информацию о закупках (в том числе сведения о закупках, составляющие государственную тайну), а также давать в устной форме объяснения (ч. 28 ст. 99 Закона N 44-ФЗ).

Таким образом, в порядке ст. 99 Закона N 44-ФЗ направление документов, сведений и возражений в адрес контролирующего органа предусмотрено по запросу контролирующего органа.

Так, Управлением запрошена необходимая информация и документы по факту проверки, которые комиссия посчитала достаточными для принятия соответствующего решения и предписания.

При проведении внеплановой проверки законодательством не регламентировано участие сторон в заседании комиссии.

В соответствии с ч. 26 ст. 99 Закона N 44-ФЗ при проведении плановых и внеплановых проверок должностные лица контрольного органа в сфере закупок в соответствии с их полномочиями вправе запрашивать и получать на основании мотивированного запроса в письменной форме документы и информацию, необходимые для проведения проверки, а также по предъявлении служебных удостоверений и приказа (распоряжения) руководителя (заместителей руководителя) указанного органа о проведении таких проверок имеют право беспрепятственного доступа в помещения и на территории, которые занимают заказчики, специализированные организации, операторы электронных площадок, для получения документов и информации о закупках, необходимых контрольному органу в сфере закупок.

Субъекты контроля обязаны представлять в контрольный орган в сфере закупок и органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля по требованию таких органов документы, объяснения в письменной форме, информацию о закупках (в том числе сведения о закупках, составляющие государственную тайну), а также давать в устной форме объяснения (ч. 28 ст. 99 Закона N 44-ФЗ).

Таким образом, в порядке ст. 99 Закона N 44-ФЗ направление документов, сведений и возражений в адрес контролирующего органа предусмотрено по запросу контролирующего органа.

Законодательством не установлен запрет на проведение внеплановой проверки при отсутствии письменных и устных возражений со стороны субъекта контроля.

Управлением запрошена необходимая информация и документы по факту проверки, которые комиссия посчитала достаточными для принятия соответствующего решения и предписания.

В рассматриваемом случае отсутствует предусмотренная частью 1 статьи 198 АПК РФ, совокупность условий необходимых для признания решения и предписания Управления незаконным и недействительным.

При вынесении решения по делу N РЗ-359-2014 от 28.03.2014 года Управлением приняты все меры, предусмотренные Законом N 44-ФЗ, по соблюдению прав и законных интересов Министерства и других участников закупки.

Решение от 28.03.2014 по делу N РЗ-359-2014 и предписания от 28.03.2014 N257 по делу N РЗ-359-2014 не нарушают права и законные интересы Министерства в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Представленные в материалы дела доказательства в полной мере подтверждают законность и обоснованность решения от 28.03.2014 по делу N РЗ-359-2014 и предписания от 28.03.2014 N257.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, апелляционную жалобу общества - без удовлетворения.

Вопрос о взыскании государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы судом не рассматривался, поскольку в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Министерство освобождено от уплаты государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 09.09.2014 по делу N А63-3534/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

И.А. Цигельников

Судьи

Л.В. Афанасьева Д.А. Белов