Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 19 декабря 2014 г. N 04АП-5980/14

г. Чита

19 декабря 2014 г.

Дело N А19-12349/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 19 декабря 2014 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Д. Н. Рылова,

судей Д. В. Басаева, Е. О. Никифорюк,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Фоминой О. С.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Глушкова Александра Валерьевича на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 25 сентября 2014 года по делу N А19-12349/2014 по заявлению индивидуального предпринимателя Глушкова Александра Валерьевича (ОГРН 304381108900138, ИНН 381100614728) к Межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора по Республике Бурятия и Иркутской области (ОГРН 1120327012794, ИНН 0326507692) о признании незаконным приказа от 10.07.2014 г. серии АТД N 858 о проведении внеплановой документарной проверки,

(суд первой инстанции судья Сураева О. П.)

при участии в судебном заседании:

от заявителя: Хмелев Д. Г. - представитель по доверенности от 11.12.2014 г.;

от заинтересованного лица: Дорожкин Д. И. - заместитель руководителя, Воронова Т. Н. - представитель по доверенности от 22.04.2014 г., Распутина Ю. М. - представитель по доверенности от 12.12.2014 г.,

установил

Индивидуальный предприниматель Глушков Александр Валерьевич (далее заявитель, предприниматель) обратился в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Межрегиональному управлению государственного автодорожного надзора по Республике Бурятия и Иркутской области (далее административный орган, МУ ГАДН) о признании незаконным приказа от 10.07.2014 г. серии АТД N 858 о проведении внеплановой документарной проверки.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 25 сентября 2014 года в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Суд первой инстанции пришел к выводу о законности обжалуемого распоряжения, о наличии оснований для его вынесения, соответствии его Федеральному закону от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", и о не нарушении прав и законных интересов заявителя, обжалуемым распоряжением, в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, предприниматель обжаловал его в апелляционном порядке. В апелляционной жалобе поставлен вопрос об отмене решения суда первой инстанции, в связи с неправильным применением судом норм материального, процессуального права и не правильным толкованием норм закона. Заявитель апелляционной жалобы указывает, в том числе, что поручение Министра транспорта РФ не является основанием для издания оспариваемого приказа о проведении внеплановой проверки предпринимателя.

Представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить, заявленные требования удовлетворить.

Административный орган в отзыве на апелляционную жалобу указал на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Представители МУ ГАДН просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, выслушав доводы представителей сторон, пришел к следующим выводам.

Пределы судебного разбирательства при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц установлены частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

В пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативного акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции полагает, что требования заявителя могут быть удовлетворены только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства:

- несоответствие оспариваемого приказа о проведения внеплановой документарной проверки закону или иному нормативному правовому акту;

- нарушение прав и законных интересов граждан или юридических лиц этим приказом.

При отсутствии хотя бы одного из названных обстоятельств, требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Из представленных в материалы дела документов следует, что руководителем административного органа, на основании поручения Министра транспорта РФ Соколова М. Ю. N МС-17/102 от 29.05.2014 г. о проведении в срок до 05.06.2014 г. проверок транспортных средств на соответствие требованиям действующего законодательства, которые предполагается использовать для перевозки детей к местам отдыха и обратно, а также при выездах из лагерей отдыха на экскурсии и другие мероприятия на территории Российской Федерации, издан приказ серии АТД N 858 от 10.07.2014 г. о проведении внеплановой документарной проверки предпринимателя Глушкова А. В.

Не согласившись с вышеуказанным приказом серии АТД N 858 от 10.07.2014 г. о проведении внеплановой документарной проверки, предприниматель обжаловал его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции находит ошибочными вывод суда первой инстанции о законности оспариваемого приказа, в силу следующего.

Согласно части 1, подпункты "а", "б" пункта 2 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" при осуществлении государственного контроля (надзора)" предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Основанием для проведения внеплановой выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является поступление в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, сведений из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

При этом, пунктом 3 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" при осуществлении государственного контроля (надзора)" установлено, что основанием для проведения внеплановой проверки является приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Таким образом, обязательным требованием для издания приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки является поручение Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Как следует из представленных в материалы дела документов, обжалуемый предпринимателем приказ руководителя Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Республике Бурятия и Иркутской области серии АТД N 858 от 10.07.2014 г. (л.д. 8-10) издан в соответствии с письмом начальника Управления государственного автомобильного и дорожного надзора N 3.1.15-1554 от 30.05.2014 г. (л.д. 36-37) на основании поручения Министра транспорта РФ Соколова М. Ю. N МС-17/102 от 29.05.2014 г. (л.д. 35).

При этом, ни один из указанных ненормативных правовых актов не содержит сведения о том, что они изданы на основании выполнения какого либо поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

В своих письмах, адресованных предпринимателю Глушкову А. В. (л.д. 42, 44) и в отзыве на исковое заявление (л.д. 20-22) административный орган в качестве основания проведения внеплановой проверки кроме поручения Министра транспорта РФ N МС-17/102 от 29.05.2014 г. ссылается и на поручение Правительства РФ о проведении проверок транспортных средств и хозяйствующих субъектов, осуществляющих перевозку детей к местам отдыха и обратно на соответствие действующему законодательству.

Однако, ни в суд первой инстанции не в суд апелляционной инстанции административным органом не представлено каких либо доказательств, подтверждающих факт наличия поручения Правительства РФ, явившегося основанием для издания Министром транспорта РФ поручения N МС-17/102 от 29.05.2014 г.

Факт отсутствия поручения Правительства РФ подтвержден и представителем МУ ГАДН.

Таким образом, как установлено судом первой инстанции, следует из материалов дела и по существу не опровергается административным органом, оспариваемый приказ МУ ГАДН серии АТД N 858 от 10.07.2014 г. издан на основании поручения Министра транспорта РФ Соколова М. Ю. N МС-17/102 от 29.05.2014 г., а не в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации или Президента Российской Федерации.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что приказ руководителя Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Республике Бурятия и Иркутской области серии АТД N 858 от 10.07.2014 г. о проведении в отношении предпринимателя Глушкова А. В. внеплановой документарной проверки, издан в нарушение пункта 3 части 2 статьи 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и Федерального закона от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", при отсутствии на то правовых оснований.

Суд апелляционной инстанции считает ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что поручение Министра Транспорта Российской Федерации может быть основанием для издания приказа (распоряжения) руководителя органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой проверки, в силу следующего.

В соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство Российской Федерации состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.

Из указанной нормы права следует, что федеральные министры, в том числе и Министр Транспорта Российской Федерации, является членом Правительства Российской Федерации.

Согласно пунктам 43, 44 Постановления Правительства РФ от 01.06.2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" решения, принятые на заседании Правительства, оформляются протоколом. Протокол заседания Правительства оформляется Аппаратом Правительства в течение 24 часов после окончания заседания и подписывается председательствовавшим на заседании.

В случае необходимости доработки проектов постановлений и распоряжений Правительства, иных рассмотренных на заседании актов, по которым высказаны предложения и замечания, Правительство дает поручения федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство. Если срок доработки специально не оговаривается, то она осуществляется в срок до 10 дней.

В соответствии с пунктом 46 Постановления Правительства РФ от 01.06.2004 г. N 260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации" с целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также поручений и указаний Президента Российской Федерации Правительству издаются распоряжения Правительства, даются поручения Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей).

Исполнение поручений, указанных в абзаце первом настоящего пункта, а также поручений, содержащихся в актах Правительства, протоколах заседаний Правительства, координационных и совещательных органов Правительства, возглавляемых Председателем Правительства или одним из заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей), Заместителем Председателя Правительства - Руководителем Аппарата Правительства, поручений Председателя Правительства и его заместителей, содержащихся в протоколах проведенных ими совещаний и в резолюциях (далее - поручения), организуется федеральными министрами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, и руководителями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которым адресованы поручения.

Из анализа вышеуказанной нормы права следует, что правом давать поручения от имени Правительства РФ наделены Председатель Правительства его заместители Председателя Правительства, а федеральные министры и руководители федеральных органом исполнительной власти наделены полномочиями лишь на исполнение поручения Правительства РФ.

На основании всего вышеизложенного, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что приказ МУ ГАДН от 10.07.2014 г. серии АТД N 858 о проведении внеплановой документарной проверки предпринимателя Глушкова А. В. вынесен в нарушение Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", Федерального закона от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" и нарушает права и законные интересы предпринимателя Глушкова А. В. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В связи с чем, у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении требований заявителя.

При таких обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции имеются основания, предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для отмены решения суда первой инстанции, с принятием по делу нового судебного акта.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 25 сентября 2014 года по делу N А19-12349/2014, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 25 сентября 2014 года по делу N А19-12349/2014 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным приказ Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Республике Бурятия и Иркутской области от 10.07.2014 г. серии АТД N 858 о проведении внеплановой документарной проверки, как противоречащий Федеральному закону от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" и Федеральному закону от 09.02.2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности".

Взыскать с Межрегионального управления государственного автодорожного надзора по Республике Бурятия и Иркутской области (ОГРН 1120327012794, ИНН 0326507692) в пользу индивидуального предпринимателя Глушкова Александра Валерьевича (ОГРН 304381108900138, ИНН 381100614728) судебные расходы по уплате государственной пошлины в размере 300 руб.

Возвратить индивидуальному предпринимателю Глушкову Александру Валерьевичу (ОГРН 304381108900138, ИНН 381100614728) из федерального бюджета излишне уплаченную по платежному поручению N 542 от 13.10.2014 г. государственную пошлину в размере 1900 руб.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа, путем подачи жалобы через суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Д. Н. Рылов

Судьи

Е. О. Никифорюк Д. В. Басаев