Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2014 г. N 02АП-10430/14

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 апреля 2015 г. N Ф01-761/15 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

22 декабря 2014 г.

Дело N А31-8575/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 декабря 2014 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ольковой Т.М.,

судей Буториной Г.Г., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Сысолятиной К.А.,

при участии представителей:

от заявителя - Цыплакова А.В., действующеего по доверенности от 07.10.2014 (до перерыва), Зубалова Н.Э., действующего по доверенности от 07.10.2014 (после перерыва),

от ответчика - Коровкиной Н.С., действующей на основании доверенности от 10.10.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы

на решение Арбитражного суда Костромской области от 27.10.2014 по делу N А31-8575/2014, принятое судом в составе судьи Сизова А.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Верхневолжский расчетно-кассовый центр" (ИНН: 4401051095; ОГРН: 1054408613093)

к Муниципальному образованию городской округ город Кострома в лице Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы (ИНН: 4401006568; ОГРН: 1034408610411)

о признании незаконным отказа в продлении срока действия разрешения на строительство,

установил:

общество с ограниченно ответственностью "Верхневолжский расчетно-кассовый центр" (далее - заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением к Муниципальному образованию городской округ город Кострома в лице Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы (далее - ответчик, Управление) о признании незаконным отказа в продлении срока действия разрешения на строительство, изложенного в письме от 21.05.2014 N 02-43-1229/14 (далее также - Отказ от 21.05.2014), об обязании продлить срок действия разрешения на строительство.

Решением Арбитражного суда Костромской области от 27.10.2014 заявленные требования удовлетворены.

Управление, не согласившись с принятым решением, обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований Общества.

По мнению ответчика, судом первой инстанции неправильно применены нормы материального права. Оспариваемый отказ соответствует действующему законодательству, поскольку обоснован тем, что заявителем не начаты работы по строительству.

Суд первой инстанции, делая вывод о том, что работы по демонтажу части здания, демонтаж кровли и стропильной системы здания свидетельствуют о начале строительства, руководствовался приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624, Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, продукции и услуг, утвержденным Постановлением Госстандарта РФ от 06.08.1993 N 17 (далее - Приказ N 624, Общероссийский классификатор).

Между тем, в пояснительной записке к проектной документации указано, что имеющиеся на земельном участке старые ветхие здания подлежат сносу перед началом строительства. Также необходимо учитывать положения статей 5, 6 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", пунктов 6.2.8, 6.2.10 СП 48.13330.2011. "Свод правил. Организация строительства. Актуализированная редакция СНиП 12-01-2004", утвержденного приказом Минрегиона РФ от 27.12.2010 N 781, пункта 3.3 СНиП 12-04-2002 "Безопасность труда в строительстве. Часть 2. Строительное производство", утвержденных постановлением Госстроя России от 17.09.2002 N 123 (далее - Технический регламент N 384, Свод правил 48.13330.2011). Из названных актов следует, что демонтаж зданий (снос строений) не могут рассматриваться в качестве начала работ по строительству. Данный вывод согласуется с судебной практикой, в частности по делу N А17-898/2013.

Заявитель отзыв на жалобу не направил.

В соответствии со статьей 153.1, 156, 163, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание апелляционного суда проведено с использованием систем видеоконференц-связи через Арбитражный суд Костромской области при участии сторон с объявлением перерыва с 15.12.2014 до 22.12.2014.

Ответчик и заявитель в судебном заседании поддержали свои позиции, изложенные, соответственно, в жалобе и в отзыве на жалобу.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, Общество по договору купли-продажи от 02.07.2008 N 221 приобрело в собственность земельный участок с кадастровым номером 44:27:040601:72 площадью 20 459,55 кв.м., расположенный по адресу: г. Кострома, ул. Свердлова, 35, и разрешенный к использованию под многоквартирные жилые дома, административное здание, магазин.

Данные обстоятельства подтверждены свидетельством о государственной регистрации права от 01.08.2012 серия 44-АБ N 576695, выданного взамен свидетельства от 22.08.2008 серия 44-АБ N 225932 (л.д. 22).

На основании заявления Общества от 07.12.2007 вх. N 1-10/3456 постановлением главы города Костромы от 07.05.2008 N 740 утвержден градостроительный план земельного участка N RU 44328000-0000000000000467 (л.д. 17-21).

В 2012 году по заказу Общества в целях застройки указанного выше земельного участка разработана проектная документация на объект "Многоквартирные жилые дома и административное здание со встроенными торговыми помещениями. Административное здание со встроенными торговыми помещениями N 7 (по ПЗУ)" (далее - Здание N 7; л.д. 38-56).

Администрация города Костромы выдала Обществу в отношении Здания N 7 разрешение на строительство от 02.09.2013 N RU 44328000-266/1/2013 сроком действия до 17.05.2014.

В извещении от 24.04.2014 N 3, направленном в орган строительного надзора (Департамент строительства, архитектуры и градостроительства Костромской области), Общество сообщило о начале строительства Здания N 7 и указало период строительства: начало - апрель 2014 года, окончание - май 2015 года (л.д. 14-15).

13.05.2014 Общество обратилось в Управление с заявлением о продлении срока действия разрешения на строительство Здания N 7 (л.д. 32).

Согласно акту от 16.05.2014 сотрудниками Управления проведен осмотр принадлежащего Обществу земельного участка и установлено, что ведется демонтаж ранее существующего здания, работы по строительству Здания N 7, описанные в проектной документации, не начаты (л.д. 35-37).

В связи с этим и на основании части 20 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) письмом от 21.05.2014 N 02-43-1229/14 Управление отказало в продлении разрешения на строительство Здания N 7.

Общество, считая, что строительные работы начаты, а Отказ от 21.05.2014 нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской деятельности, не соответствует закону, обратилось в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании Отказа от 21.05.2014 незаконным (л.д. 3-4).

Управление возражало против требований Общества по основаниям, приведенным в отзыве, в том числе поясняло, что согласно проектной документации (пункт 2 раздела 1.1, пункт 10 раздела 6) работы по демонтажу ранее существующего здания не относятся к процессу строительства Здания N 7 (л.д. 28-30).

Общество в письменной позиции по делу сообщило, что снос здания относится к строительству, исходя из СНиП 3.01.01-85*. "Строительные нормы и правила. Организация строительного производства", Свода правил 48.13330.2011. Также то, что снос здания относится к строительству, подтверждается привлечением заместителя директора Общества к административной ответственности за нарушение срока извещения о начале строительства (л.д. 73-79).

Суд первой инстанции, разрешая спор, руководствовался положениями статей 65, 71, 198, 200, 201 АПК РФ, 1, 4, 51 ГрК РФ, Приказом N 624, Общероссийским классификатором. Оценив представленные доказательства, суд признал, что проведенные Обществом работы по демонтажу части здания, демонтажу кровли и стропильной системы здания, по установке забора на застраиваемом земельном участке относятся к строительным работам, а оспариваемый отказ основан на неверном выводе о том, что строительство не начато. С учетом этого суд признал оспариваемый акт недействительным и в порядке устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя обязал ответчика продлить срок разрешения на строительство Здания N 7.

Исследовав имеющиеся в деле документы, проанализировав доводы жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, Второй арбитражный апелляционный суд пришел к следующим выводам.

В части 1 статьи 4 АПК РФ закреплено, что заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В силу статей 12, 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 29 АПК РФ один из способов защиты прав и законных интересов организаций в сфере экономической деятельности - это оспаривание актов государственных органов или органов местного самоуправления в порядке административного судопроизводства, то есть по правилам главы 24 АПК РФ.

По смыслу части 1 статьи 197, части 1 статьи 199 АПК РФ предметом спора по делам, рассматриваемым по правилам главы 24 АПК РФ, может быть требование о признании недействительным ненормативного правового акта.

Под ненормативным правовым актом понимается документ, исходящий от уполномоченного органа или должностного лица, содержащий обязательные для исполнения властно-распорядительные требования, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретного лица.

Из положений статей 65, 198, 200, 201 АПК РФ следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, если не соответствует закону или иным нормативным правовым актам и содержит предписания, нарушающие права и законные интересы заявителя, влекущие для него неблагоприятные последствия.

Доказывание фактов нарушения прав и законных интересов возлагается на заявителя, а доказывание законности и обоснованности оспариваемого акта - на ответчика.

Следовательно, заявитель, обращаясь с требованием о признании какого-либо документа недействительным как ненормативного правового акта, должен обосновать такое требование, указав обстоятельства, свидетельствующие о каком-либо ограничении, изменении или прекращении его конкретных прав и законных интересов либо о наступлении иных неблагоприятных последствий в результате издания оспариваемого акта.

В свою очередь, ответчик должен доказать, что оспариваемый акт принят в соответствии с требованиями действующего законодательства и с учетом фактических обстоятельств, выявленных ответчиком и подтвержденных документально.

Из материалов дела усматривается, что заявитель оспаривал отказ в продлении разрешения на строительство Здания N 7, препятствующий ему в возведении данного объекта капитального строительства, который ответчик мотивировал тем, что строительство не начато.

Апелляционный суд не находит оснований согласиться с доводами жалобы о том, что оспариваемый отказ соответствует действующему законодательству.

Согласно пункту 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится выдача разрешений на строительство объектов капитального строительства.

Из разделов 1.2, 2.5 Положения об Управлении, утвержденного постановлением Администрации города Костромы от 30.06.2011 N 1548, следует, что Управление является функциональным органом Администрации города Костромы и осуществляет решение такого вопроса местного значения как выдача разрешений на строительство. При этом Управление уполномочено готовить проекты разрешений на строительство, направлять их на подписание главе Администрации города Костромы, выдавать разрешения на строительство, оформлять отказы в выдаче разрешений на строительство.

В силу частей 1, 19, 20 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство объектов капитального строительства.

Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства.

Срок действия разрешения на строительство может быть продлен, органом местного самоуправления, выдавшим разрешение на строительство, по заявлению застройщика, поданному не менее чем за шестьдесят дней до истечения срока действия такого разрешения. В продлении срока действия разрешения на строительство должно быть отказано в случае, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства не начаты до истечения срока подачи такого заявления.

Таким образом, Управление по результатам рассмотрения заявления Общества вправе продлить срок действия разрешения на строительство или отказать в продлении срока действия разрешения на строительство. При этом единственным основанием для принятия последнего из названных решений является то, что строительство не начато до подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство.

В спорной ситуации Управлением в ходе рассмотрения заявления Общества проведен осмотр земельного участка, принадлежащего Обществу на праве собственности и подлежащего застройке, и установлено, что ведется демонтаж ранее существующего здания, работы по строительству Здания N 7, описанные в проектной документации, не начаты, а потому в продлении срока действия разрешения на строительство отказано.

Между тем, по мнению апелляционного суда, установленные Управлением обстоятельства не позволяют признать Отказ от 21.05.2014 правомерным.

В статье 1 ГрК РФ строительство определено как создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов).

При этом, ГрК РФ, обозначая начало строительства как юридически значимое обстоятельство, влияющее, в частности, на возможность продления срока разрешения на строительство, не раскрывает перечень работ, входящих в строительство, в том числе свидетельствующих о его начале.

В силу статьи 52 ГрК РФ строительство объектов капитального строительства, помимо ГрК РФ, регулируется другими федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами.

Приказом N 624, которым руководствовался суд первой инстанции при принятии обжалуемого решения, утвержден перечень видов работ по строительству, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Согласно пункту 2.1 раздела 3 Приказа N 624 разборка (демонтаж) зданий относится к работам по строительству в качестве подготовительных работ.

Из положений Технического регламента N 384 и применяемого с учетом его требований Свода правил 48.13330.2011, на которые ссылается Управление в жалобе в опровержение вывода обжалуемого решения об отнесении демонтажа здания к строительным работам, следует аналогичный вывод.

Так, в разделе 5 Свода правил 48.13330.2011 закреплены требования к подготовке к строительству, а в разделе 6 регламентированы требования именно к строительным работам. По смыслу пунктов 6.2.10 и 6.9 Свода правил 48.13330.2011 строительные работы подразделяются на подготовительные и строительно-монтажные, ликвидация (снос, демонтаж) существующих зданий относится к внутриплощадочным подготовительным строительным работам, подлежащим выполнению до начала строительно-монтажных работ в соответствии с проектом производства работ.

Кроме того, частью 5 статьи 52 ГрК РФ установлена обязанность застройщика заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, направить в орган, уполномоченный на осуществление государственного строительного надзора, извещение о начале строительства.

Приведенные нормы позволяют сделать вывод, что момент начала строительства определяется не императивно, а устанавливается исходя из фактических обстоятельств застройки конкретного земельного участка, с учетом градостроительного законодательства и разработанной в соответствии с ним проектной документацией на конкретный объект капитального строительства, извещения застройщика о начале строительства.

Соответственно, снос (демонтаж) существующих зданий могут относиться к строительству, а именно, к подготовительным строительным работам.

Применительно к спорной ситуации в проектной документации, имеющейся в материалах дела, отражено, что она разработана в соответствии с требованиями СНиП 12-01-2004 "Организация строительства".

Актуализированной редакцией названного документа, действующей в настоящее время, является Свод правил 48.13330.2011.

При этом в проектной документации определены организационно-технологические этапы строительства: начальный (подготовительный) и основной (строительство подземной и наземной части). Для подготовительного периода указано на необходимость привести стройплощадку в состояние, соответствующее стройгенплану, т.е. в числе прочего осуществить снос существующих зданий (л.д. 42, 47, 49, 52, 53).

Приведенные положения согласуются как с положениями Приказа N 624, так и с требованиями Свода правил 48.13330.2011, приведенными выше, и относящими к строительным работам ликвидацию (снос, демонтаж) существующих зданий.

Помимо того, указав в акте от 16.05.2014, что работы по строительству Здания N 7, описанные в проектной документации, не начаты, Управление ни в данном акте, ни в Отказе от 21.05.2014 не уточнило, к освоению каких именно разделов проектной документации и каких именно работ, означающих начало строительства, Общество не приступило.

Также суд первой инстанции, оценивая правомерность Отказа от 21.05.2014, обоснованно учел факт направления заявителем в орган строительного надзора извещения о начале строительства в апреле 2014 года, привлечение должностного лица Общества к административной ответственности по части 2 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ввиду нарушения срока направления указанного извещения.

Приведенные обстоятельства в совокупности свидетельствуют о недоказанности ответчиком в настоящем деле того, что оспариваемый акт принят в соответствии с требованиями действующего законодательства и с учетом фактических обстоятельств, выявленных ответчиком в деятельности заявителя и подтвержденных документально.

Напротив, имеющиеся в деле документы и обстоятельства, установленные самим ответчиком, позволяют признать, что проведенные заявителем работы по демонтажу части здания, демонтажу кровли и стропильной системы здания свидетельствуют о начале строительных работ в отношении Здания N 7.

Правовых и фактических оснований для иного вывода из обстоятельств настоящего дела не усматривается.

Ссылки в жалобе на судебную практику (дело N А17-898/2013), подтверждающую позицию ответчика, не принимаются, поскольку обстоятельства указанного дела не имеют преюдициального значения и не идентичны по отношению к настоящему делу. Из судебных актов по указанному делу следует, что к работам, подтверждавшим, по мнению заявителя, факт начала строительства, суды не отнесли другие работы (ограждение территории, завоз материалов), а не работы по демонтажу здания.

В связи с этим апелляционный суд считает, что суд первой инстанции, оценив представленные доказательства с соблюдением статьи 71 АПК РФ, обоснованно признал Отказ от 21.05.2014 недействительным и обязал Управление продлить Обществу срок разрешения на строительство.

Таким образом, обжалуемое решение соответствует доказательствам и обстоятельствам дела, нормам материального и процессуального права, не подлежит отмене или изменению по приведенным в жалобе доводам.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не выявлено.

Вопрос о распределении государственной пошлины по жалобе апелляционным судом не рассматривается, поскольку ответчик в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 27.10.2014 по делу N А31-8575/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления территориального планирования, городских земель, градостроительства, архитектуры и муниципального имущества администрации города Костромы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в установленном законом порядке.

Председательствующий

Т.М. Олькова

Судьи

Г.Г. Буторина П.И. Кононов