Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2014 г. N 16АП-3641/14

г. Ессентуки

23 декабря 2014 г.

Дело N А63-3606/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 16 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 декабря 2014 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Годило Н.Н.,

судей: Бейтуганова З.А., Сомова Е.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Григорян А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе индивидуального предпринимателя Григалашвили Мамуки Омариевича на решение от 15.08.2014 по делу N А63-3606/2014 Арбитражного суда Ставропольского края,

по иску индивидуального предпринимателя Григалашвили Мамуки Омариевича, г. Невинномысск, ОГРН 304264834900282,

к управлению архитектуры и градостроительства администрации города Невинномысска, г. Невинномысск, ОГРН 1022603624845,

администрация города Невинномысска, г. Невинномысск, ОГРН 1022603624845,

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, комитет по управлению муниципальным имуществом администрации города Невинномысска, г. Невинномысск, ОГРН 1022603625186,

муниципальное казенное учреждение "Информационный центр обеспечения градостроительной деятельности" города Невинномысска, г. Невинномысск, ОГРН 1102648000124,

об оспаривании отказа в предоставлении земельного участка в аренду,

при участии в судебном заседании представителя индивидуального предпринимателя Григалашвили М.О. - Щеренко Д.А., действующего по доверенности от 03.04.2013, в отсутствие иных участвующих в деле лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

индивидуальный предприниматель Григалашвили М.О. (далее - предприниматель) обратился в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к управлению архитектуры и градостроительства администрации города Невинномысска Ставропольского края (далее - управление архитектуры), администрации города Невинномысска Ставропольского края (далее - администрация города) о признании незаконным отказа в предоставлении в аренду земельного участка площадью 5 074 кв. м с кадастровым номером 26:16:041208:18, расположенного по адресу: Ставропольский край, г. Невинномысск, переулок Покрышкина, 20, выраженного в письме от 20.03.2014 N 479/32; обязании администрации города предоставить предпринимателю в аренду земельный участок площадью 5 074 кв.м с кадастровым номером 26:16:041208:18, расположенный по адресу: г. Невинномысск, переулок Покрышкина, 20.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены: комитет по управлению муниципальным имуществом администрации города Невинномысска (далее - комитет по имуществу), и муниципальное казенное учреждение "Информационный центр обеспечения градостроительной деятельности" города Невинномысска (далее - учреждение).

Решением суда от 15.08.2014 производство по делу в части требований к управлению архитектуры прекращено. В удовлетворении требования к администрации города отказано. Судебный акт мотивирован тем, что постановление администрации города, которым предпринимателю предварительно согласовано размещение реконструкции и утвержден акт выбора земельного участка площадью для реконструкции магазина под мини-пекарню, а также разрешено выполнить проектно-изыскательские работы для реконструкции магазина и оформить документы на земельный участок в установленном порядке, принято в нарушение установленной законом процедуры предоставления земельного участка, без обязательного публичного информирования населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка для целей строительства с предварительным согласованием места его размещения. На момент проведения процедуры предварительного согласования действовали цели использования испрашиваемого земельного участка, указанные в утвержденном акте выбора, не соответствуют видам разрешенного использования земельного участка.

В апелляционной жалобе предприниматель просит указанное решение отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам и материалам дела, а также нарушение судом норм материального права. В обоснование жалобы предприниматель указывает, что органом местного самоуправления инициирована процедура предварительного согласования и выбора земельного участка для целей реконструкции здания мини-пекарни, постановлением администрации города от 28.05.2012 N 1439 по его заявлению утвержден акт выбора земельного участка для целей реконструкции здания магазина под мини-пекарню. Вместе с тем, в последующем администрация города незаконно отказала в предоставлении в аренду для целей строительства земельного участка. Ссылку суда не нарушение установленной законом процедуры предоставления земельного участка заявитель полагает необоснованной, поскольку обязанность по ее соблюдению полностью лежит на органе местного самоуправления.

Администрация города, комитет по имуществу и учреждение в отзывах просят оставить решение суда первой инстанции без изменения, как законное и обоснованное.

Представитель предпринимателя в судебном заседании поддержал доводы, приведенные в апелляционной жалобе.

Участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзывов на апелляционную жалобу, выслушав представителя апеллянта, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.08.2014 по делу N А63-3606/2014 подлежит оставлению без изменения, исходя из следующего.

Из материалов дела усматривается, что постановлением администрации города от 24.11.2011 N 4061 изменено разрешенное использование земельного участка, относящегося землям населенных пунктов, с кадастровым номером 26:16:041208:12, площадью 653 кв.м, с местоположением: Ставропольский край, г. Невинномысск, переулок Покрышкина, на земельном участке расположено строение N 20" с " мини-пекарни, земельный участок мини-пекарни с условием присоединения к существующему земельному участку" на земельный участок "мини-пекарни (производственная деятельность)".

27.03.2012 комитет по имуществу (арендодатель) и предприниматель (арендатор) заключили договор аренды N 66, согласно которому предпринимателю в аренду для целей производственной деятельности (мини-пекарня) передан земельный участок площадью 653 кв.м с кадастровым номером 26:16:041208:12, относящийся к категории земель населенных пунктов, расположенный по адресу: Ставропольский край, г. Невинномысск, ул. Покрышкина, 20. Договор аренды от 27.03.2012 N 66 зарегистрирован 11.04.2012 в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП), номер государственной регистрации 26-26-22/001/2012-917.

Согласно пункту 1.2 договора аренды от 27.03.2012 N 66 на участке имеется нежилое строение.

20.03.2012 предприниматель обратился в администрацию города с заявлением, в котором просил предварительно согласовать реконструкцию магазина под мини-пекарню с увеличением земельного участка по переулку Покрышкина, 20.

04.06.2012 управление архитектуры выдало предпринимателю разрешение на строительство N Ru 26307000-48 объекта капитального строительства здания магазина под мини-пекарню, сроком действия до 04.09.2012.

10.09.2012 на основании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию N Ru 26307000-48 от 02.08.2012 Управление Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ставропольскому краю осуществило государственную регистрацию права собственности предпринимателя на мини-пекарню, назначение: нежилое. Площадь: общая 462,1 кв.м, инвентарный номер: 6262. Литера: А.Этажность:1. Адрес (местоположение): Ставропольский край, город Невинномысск, переулок Покрышкина, 20. Кадастровый (или условный) номер: 26:16:04 12 08:13. В связи с состоявшейся регистрацией в ЕГРП сделана запись N 26-26-22/031/2012-147, о чем выдано свидетельство от 11.10.2012 26-АИ 222507.

Постановлением администрации города от 28.05.2012 N 1439 предпринимателю предварительно согласовано размещение реконструкции и утвержден акт выбора земельного участка площадью 5 074 кв.м для реконструкции магазина под мини-пекарню по переулку Покрышкина, 20; предпринимателю разрешено выполнить проектно-изыскательские работы для реконструкции магазина и оформить документы на земельный участок в установленном порядке.

Постановлением администрации города от 15.06.2012 N 1722 земельный участок с кадастровым номером 26:16:041208:2 площадью 18 617 кв.м, находившийся на праве постоянного (бессрочного) пользования у муниципального казенного образовательного учреждения средняя образовательная школа N 19 города Невинномысска, разделен на следующие земельные участки с разрешенным использованием - под учреждением образования: площадью 5 074 кв.м и сохраняемый в измененных границах земельный участок площадью 13 543 кв.м. Образуемому земельному участку площадью 5 074 кв.м присвоен адресный ориентир: Ставропольский край, город Невинномысск, ул. Покрышкина, 20.

Постановлением администрации города от 15.06.2012 N 1722 изменено разрешенное использование земельного участка, относящегося к категории земель "земли населенных пунктов", с кадастровым номером 26:16:041208:18, площадью 5 074 кв.м, с местоположением: Ставропольский край, город Невинномысск, ул. Покрышкина, 20, с "земельный участок под учреждением образования" на "земельный участок мини-пекарни (производственная деятельность)"

20.12.2012 предприниматель обратился в комитет по имуществу с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка площадью 5 074 кв.м, с кадастровым номером 26:16:041208:18, расположенного по адресу: Ставропольский край, г. Невинномысск, ул. Покрышкина, 20, указав, что на участке расположен объект недвижимости - мини-пекарня, площадью 462,1 кв.м, кадастровый номером: 26:16:04 12 08:13.

Комитет по имуществу в письме от 26.12.2012 N 7913/27 разъяснил предпринимателю, что предоставление земельного участка для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляются в соответствии со ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, Правилами землепользования и застройки муниципального образования городского округа - города Невинномысска, утвержденные решением Думы города Невинномысска от 23.12.2009 N 850-65 (далее - Правила). В соответствии с пунктом 9 Порядка предоставления земельных участков для строительства на территории муниципального образования городского округа - города Невинномысска, утвержденных решением Думы города Невинномысска от 31.10.2012 N 287-26, предпринимателю рекомендовано обратиться с заявлением в управление архитектуры.

13.03.2014 предприниматель обратился в учреждение с заявлением, адресованном главе города Невинномысска, в котором просил согласовать предоставление в аренду земельного участка с местоположением: Ставропольский край, г. Невинномысск, ул. Покрышкина, 20, предполагаемой площадью 5 074 кв.м, для мини-пекарни (производственная деятельность).

В письме от 20.03.2014 N 474/2013 управление архитектуры, рассмотрев обращение от 13.03.2014, сообщило предпринимателю, что не наделено полномочиями по согласованию предоставления в аренду земельных участков, расположенных на территории города Невинномысска. Предпринимателю разъяснено, что предоставление земельных участков, свободных от застройки, и не обремененных правами третьих лиц для целей строительства, осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, и Порядком предоставления земельных участков для строительства на территории муниципального образования городского округа - города Невинномысска, утвержденным решением Думы города Невинномысска от 31.10.2012 N 287-26, а для целей не связанных со строительством - в соответствии со ст. 34 Земельного кодекса и Порядком предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством на территории муниципального образования городского округа - города Невинномысска, утвержденным решением Думы города Невинномысска от 31.10.2012 N 286-26.

Предприниматель полагая, что отказ в предоставлении земельного участка в аренду для строительства, выраженный в письме управления архитектуры от 20.03.2014 N 474/2013, является незаконным, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении требования суд первой инстанции правомерно исходил из того, что постановление администрации города, которым предпринимателю предварительно согласовано размещение реконструкции и утвержден акт выбора земельного участка площадью для реконструкции магазина под мини-пекарню, а также разрешено выполнить проектно-изыскательские работы для реконструкции магазина и оформить документы на земельный участок в установленном порядке, принято в нарушение установленной законом процедуры предоставления земельного участка, без обязательного публичного информирования населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка для целей строительства с предварительным согласованием места его размещения. На момент проведения процедуры предварительного согласования действовали цели использования испрашиваемого земельного участка, указанные в утвержденном акте выбора, что не соответствуют видам разрешенного использования земельного участка.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - Кодекс) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, и их должностных лиц. Такое заявление может быть удовлетворено судом при одновременном наличии двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198, часть 2 статьи 201 Кодекса, пункт 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").

Порядок предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта определен статьями 30, 31 и 32 Земельного кодекса Российской Федерации, согласно которым уполномоченный орган обеспечивает выбор участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения соответствующих процедур согласования (пункт 2 статьи 31); информирует население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства (пункт 3 статьи 31); оформляет результаты выбора актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны (пункт 5 статьи 31); принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта (пункт 6 статьи 31); в случае принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта оно является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет (пункт 8 статьи 31).

В постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10 и от 15.11.2011 N 7638/11 сформулированы следующие правовые позиции.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения, заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов. Публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок. На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами - поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

При этом Земельный кодекс Российской Федерации не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство, акт о выборе может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

Порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Земельным кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса независимо от того, является ли этот земельный участок сформированным или лишь проходит процедуру формирования. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 части 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Таким образом, при наличии двух и более претендентов предоставление земельного участка должно осуществляться на торгах.

В случае если земельный участок сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом, его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации, если иной порядок не установлен данным Кодексом, предусматривающими проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка или предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка (пункт 6 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации).

В рассматриваемом случае постановление администрации города от 28.05.2012 N 1439 принято в нарушение процедуры предоставления земельного участка, без обязательного публичного информирования населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка для целей строительства с предварительным согласованием места его размещения.

Результаты выбора земельного участка в силу пункта 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации оформляются актом о выборе земельного участка для строительства.

К данному акту прилагаются утвержденные органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Согласно пункту 8 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства и действует в течение трех лет.

Как следует из материалов дела, в соответствии со статьей 43 Правилами землепользования и застройки муниципального образования округа - города Невинномысска, утвержденными решением Думы города Невинномысска от 23.12.2009 N 850-65 (далее - Правила землепользования), спорный земельный участок расположен в зоне "Ос - Зона размещения объектов социального назначения".

Положениями подпункта 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривается, что земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Градостроительные регламенты включаются в правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, правовой режим земельных участков должен определяться на основании принятых органами местного самоуправления правил землепользования и застройки и установленных ими градостроительных регламентов.

Правилами землепользования определены основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для каждой территориальной зоны.

В Правилах землепользования содержится перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в зоне "Ос", которые по своим характеристикам существенно отличаются от минипекарни - объекта производственного назначения, поэтому последний не может быть признан подобным им - объектам застройки.

Для названной зоны градостроительными регламентами такой вид разрешенного использования как строительство производственных зданий, не предусмотрен.

Таким образом, на момент проведения процедуры предварительного согласования цели использования испрашиваемого предпринимателем земельного участка, указанные в акте выбора, утвержденном постановлением администрации города от 28.05.2012 N 1439, не соответствовали видам разрешенного использования, определенным Правилами землепользования.

Как верно указал суд первой инстанции, наличие согласований специализированных служб в акте выбора земельного участка не может являться приоритетным перед нормами градостроительного законодательства, в силу которых строительство того или иного объектами не предусмотрено Правилами землепользования, являющимися в силу Градостроительного кодекса Российской Федерации документом градостроительного зонирования.

При изложенных обстоятельствах, оснований для признания незаконным отказа администрации города в предоставлении предпринимателю земельного участка для целей реконструкции магазина под мини-пекарню, не имеется.

Ссылка апеллянта на то, что соблюдение установленной законом процедуры предоставления земельного участка является обязанностью органа местного самоуправления, в связи с чем ее невыполнение не может являться основанием для отказа в предоставлении земельного участка в аренду, не может быть принята во внимание, поскольку права заявителя в данном случае могут быть защищены иным предусмотренным законом способом, в том числе путем предъявления иска о взыскании убытков, причиненных незаконными действиями органа местного самоуправления.

Иные доводы, изложенные в жалобе, исследовались судом первой инстанции и обоснованно им отклонены как не соответствующие закону и противоречащие материалам дела. Результаты оценки этих доводов заявителя отражены в принятом по делу судебном акте.

Анализ материалов дела свидетельствует о том, что обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, изложенные в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены судебного акта в любом случае, апелляционным судом не установлено. Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда по доводам, приведенным в жалобе.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15.08.2014 по делу N А63-3606/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Н.Н. Годило

Судьи

З.А. Бейтуганов Е.Г. Сомов