Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2014 г. N 05АП-15006/14

г. Владивосток

25 декабря 2014 г.

Дело N А51-26122/2014

Резолютивная часть постановления оглашена 18 декабря 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 25 декабря 2014 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

судьи Г.М. Грачёва,

при ведении протокола секретарем судебного заседания И.В. Ауловой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу открытого акционерного общества "Международный аэропорт Владивосток",

апелляционное производство N 05АП-15006/2014

на решение от 11.11.2014

судьи Т.Е. Мангер

по делу N А51-26122/2014 Арбитражного суда Приморского края,

принятое в порядке упрощённого производства,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Международный аэропорт Владивосток" (ИНН 2502042569, ОГРН 1102500003099, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 27.12.2010)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (ИНН 2540017193, ОГРН 1022502277170, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 15.12.2002)

о признании незаконным и отмене постановления о наложении штрафа по делу об административном правонарушении N 6 А/08-2014 от 28.08.2014,

при участии:

от общества с ограниченной ответственностью "Международный аэропорт Владивосток": представитель Кириллов К.А. по доверенности от 26.02.2014 N 12/Д, сроком на один год, паспорт;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю: представитель Самсонова В.М. по доверенности от 09.01.2014 N 1/01-21, сроком до 31.12.2014, удостоверение N 4821,

УСТАНОВИЛ:

Открытое акционерное общество "Международный аэропорт Владивосток" (далее - заявитель, ОАО "Международный аэропорт Владивосток", ОАО "МАВ", общество) обратилось в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - УФАС по Приморскому краю, УФАС, управление, административный орган) от 28.08.2014 по делу об административном правонарушении N 6А/08-2014, в соответствии с которым ОАО "Международный аэропорт Владивосток" привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 7 статьи 7.32.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В соответствии с правилами главы 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - АПК РФ) и с учётом разъяснений Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации, изложенных в Постановлении от 08.10.2012 N 62 "О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства", заявление принято к производству и дело рассмотрено в порядке упрощенного судопроизводства.

Решением Арбитражного суда Приморского края от 11.11.2014 в удовлетворении заявления отказано.

Обжалуя в порядке апелляционного производства решение суда первой инстанции от 11.11.2014, ОАО "Международный аэропорт Владивосток" считает судебный акт вынесенным с неправильным толкованием норм материального права в силу следующего. Заявитель апелляционной жалобы считает, что статьёй 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" конкретно не определено, что Федеральная антимонопольная служба и её территориальные органы являются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными юридическими лицами. Норма статьи 6 Федерального закона от 18.07.2011 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", устанавливающая, что контроль за соблюдением требований данного закона осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ, является бланкетной. При этом на сегодняшний день порядок контроля за соблюдением требований Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ и орган, уполномоченный осуществлять такой контроль, не установлены и не определены. Статьёй 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" полномочиями на осуществление контроля в сфере закупок осуществляют: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа, органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципального района, органы местного самоуправления городского округа, уполномоченные на осуществление контроля в сфере закупок. Постановлением Правительства РФ от 26.08.2013 N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" определены конкретные полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и УФАС такими полномочиями не наделено.

В связи с этим, поскольку на сегодняшний день не установлен орган, полномочный рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьёй 7.32.3 КоАП РФ, то общество считает, что привлечение его УФАС к административной ответственности по части 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ является незаконным.

На основании изложенного, ОАО "Международный аэропорт Владивосток" просит решение Арбитражного суда Приморского края от 11.11.2014 отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных обществом требований о признании незаконным и отмене постановления УФАС по Приморскому краю от 28.08.2014 по делу об административном правонарушении N 6А/08-2014 о привлечении ОАО "Международный аэропорт Владивосток" к административной ответственности, предусмотренной частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

В заседании арбитражного суда апелляционной инстанции представитель ОАО "Международный аэропорт Владивосток" поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель УФАС по Приморскому краю в судебном заседании и в представленном и приобщённом к материалам дела письменном отзыве на апелляционную жалобу с доводами жалобы не согласен, решение суда первой инстанции просит оставить без изменения, а апелляционную жалобу общества - без удовлетворения.

Из материалов дела судом апелляционной инстанции установлено следующее.

В УФАС по Приморскому краю поступила 24.06.2014 жалоба ООО "Дальшипсервис" от 23.06.2014 исх. N 34/14 на действия заказчика - ОАО "Международный аэропорт Владивосток" при проведении запроса предложений по выбору организации на право заключения договора на выполнение работ по установке автоматической системы пожарной сигнализации (извещение N 31401241389 от 11.06.2014 и документация размещены на сайте www.zakupki.gov.ru.). По мнению заявителя жалобы, заказчиком (ОАО "Международный аэропорт Владивосток") были нарушены требования части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", пункта 1 статьи 1, пункта 2 части 1 статьи 3, пункта 3 части 9 и пункта 1 части 10 статьи 4 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", выразившееся в том, что имело место незаконное объединение в один лот работ по проектированию, монтажу пожарной сигнализации и оповещению о пожаре, функционально и технологически не связанных единым процессом, что нарушает принципы равноправия участников закупки и добросовестной конкуренции между участниками и приводит к ограничению количества участников размещения заказа, так как в этом случае в закупке могут принять участия лишь субъекты, одновременно обладающие разрешительными документами на проектные работы (СРО) и на работы по монтажу системы пожарной сигнализации и оповещение о пожаре (лицензия МЧС). Отсутствие проектной документации приводит к невозможности определения участниками закупки объема выполненных работ, количества необходимого оборудования (поставляемого товара) и лишает участника размещения заказа обоснованно сформировать свое предложение.

По результатам рассмотрения жалобы ООО "Дальшипсервис" комиссия УФАС по Приморскому краю пришла к выводу, что ОАО "Международный аэропорт Владивосток" при проведении закупка путем запроса предложений на выполнение работ по установке автоматической системы пожарной сигнализации в ремонтных боксах ССТ с использованием материалов, приборов и оборудования, приобретенных за счет исполнителя (извещение N 31401241389 от 11.06.2014 и документация размещены на сайте www.zakupki.gov.ru.) не соблюдено требование пункта 3 части 9 статьи 4 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", подпункта "г" пункта 15.1.2, пункта 6 Приложения N 1 Положения о закупках, утверждённого решением совета директоров "Международный аэропорт Владивосток" (протокол заседания от 24.04.2012 N 03-12), что выразилось в следующем. Извещением N 31401241389 от 11.06.2014 предусмотрено выполнение работ по монтажу автоматической системы пожарной сигнализации с использованием оборудования, приобретенного исполнителем. В связи с этим закупочная документация одновременно предусматривает поставку товаров, оборудования, необходимого для выполнения закупаемой заказчиком работы. Между тем, ни извещение, ни техническое задание не содержат информации о количестве и комплектации поставляемого оборудования. В связи с этим решением комиссии УФАС от 03.07.2014 по делу N 93/08-2014 жалоба ООО "Дальшипсервис" признана обоснованной, а также обществу выдано предписание от 03.07.2014 N 93/08-2014 об аннулировании запроса предложений по выбору организации на право заключения договора на выполнение работ по установке автоматической системы пожарной сигнализации.

Указанное решение УФАС по Приморскому краю от 03.07.2014 по делу N 93/08-2014 явилось основанием для возбуждения управлением в отношении ОАО "Международный аэропорт Владивосток" дела об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

16.07.2014 антимонопольным органом в отношении общества составлен протокол N 6А/08-2014 об административном правонарушении, в котором действия общества квалифицированы по части 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Постановлением УФАС от 28.08.2014 по делу об административном правонарушении N 6А/08-2014 общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ, в виде наложения административного штрафа в размере 5 000 рублей.

Не согласившись с вынесенным административным органом постановлением от 28.08.2014 по делу об административном правонарушении N 6А/08-2014, общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив в порядке, предусмотренном статьями 268, 270 АПК РФ, правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе и в отзыве на неё, суд апелляционной инстанции считает решение арбитражного суда первой инстанции законным и обоснованным, а апелляционную жалобу общества - не подлежащей удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частями 4, 6 статьи 210 АПК РФ по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюдён ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

Согласно части 3 статьи 30.6 КоАП РФ, части 7 статьи 210 АПК РФ судья, вышестоящее должностное лицо не связаны доводами жалобы и проверяют дело в полном объеме.

Частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за несоблюдение предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц требований к содержанию извещений о закупке товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке товаров, работ, услуг, в виде наложения административного штрафа на юридических лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей.

Объективную сторону данного правонарушения образуют действия, выразившиеся в несоблюдении предусмотренных законодательством Российской Федерации в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц требований к содержанию извещений о закупке товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке товаров, работ, услуг.

Субъектом ответственности являются, в том числе юридические лица - заказчики в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" установлены общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, государственными компаниями, субъектами естественных монополий, организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями, автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок урегулированы Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о закупках).

Открытое акционерное общество "Международный аэропорт Владивосток" в соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о закупках относится к виду юридических лиц, которое при осуществлении закупочной деятельности должно руководствоваться положениями Закона о закупках, устанавливающими общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг.

При закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются принятыми и утвержденными с учетом положений части 3 статьи 2 Закона о закупках правовыми актами, регламентирующими правила закупки.

Частью 2 статьи 2 Закона о закупках установлено, что положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика, содержит требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Решением Совета директоров ОАО "МАВ" от 24.04.2012 утверждено Положение о закупках для нужд ОАО "МАВ" (далее - Положение о закупках).

Пункту 3 части 9 статьи 4 Закона о закупках установлено, что извещение о закупках должно содержать сведения о предмете договора с указанием количества поставляемого товара, объема выполняемых работ, оказываемых услуг.

Подпунктом "г" пункта 15.1.2. Положения о закупке установлено, что в извещении должны содержаться сведения о предмете договора, заключаемого по результатам размещения заказа путем проведения запроса предложений, с указанием количества поставляемого товара, объема выполняемых работ, оказываемых услуг.

Пунктом 6 приложения N 1 Положения о закупке (форма извещения о проведении запроса предложений) предусмотрено указание количества и комплектации поставляемого товара в соответствии с техническим заданием.

Согласно материалам дела, ОАО "МАВ" проведена закупка путем запроса предложений на выполнение работ по установке автоматической системы пожарной сигнализации в ремонтных боксах ССТ с использованием материалов, приборов и оборудования, приобретенных за счет исполнителя (извещение N 31401241389 и документация размещены на сайте www.zakupki.gov.ru 11.06.2014).

В указанном извещением предусмотрено выполнение работ по монтажу автоматической системы пожарной сигнализации с использованием оборудования, приобретаемого исполнителем.

В связи с этим суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что данная закупочная документация одновременно предусматривает и поставку товара - оборудования, необходимого для выполнения закупаемой заказчиком работы.

Однако, извещение и техническое задание информации о количестве и комплектации поставляемого оборудования не содержат.

С учётом изложенного, суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что ОАО "МАВ" при проведении запроса предложений на выполнение работ по установке автоматической системы пожарной сигнализации в ремонтных боксах ССТ не выполнило требование к содержанию извещения о закупке товаров, работ, услуг и документации о закупке, предусмотренное пунктом 3 части 9 статьи 4 Закона о закупках и подпунктом "г" пункта 15.1.2., пунктом 6 Приложения N 1 Положения о закупках, в связи с чем в действиях общества имеется состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Довод заявителя об отсутствии у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение дела о привлечении к административной ответственности по части 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ, был предметом оценки суда первой инстанции и обоснованно им отклонён.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для иной оценки указанного довода в силу следующего.

Порядок контроля за соблюдением требований Закона о закупках определён в статье 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Частью 1 статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрено, что антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной комиссии или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов либо в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц", за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (Закон о закупках).

Согласно положениям частей 17 и 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган не ограничен доводами жалобы, полномочен проверять на соответствие порядку организации и проведения закупочной процедуры, установленному Законом о закупках, действий заказчика (юридического лица).

Суд первой инстанции правомерно пришёл к выводу, что рассмотрение жалоб на действия заказчиков (отдельных юридических лиц) при организации ими закупочных процедур, в ходе которых проверяется соответствие этих действий установленному порядку, относится к контрольной деятельности уполномоченного органа, направленной на выявление и пресечение нарушений отдельными юридическими лицами требований Закона о закупках и принятия мер, предусмотренных законодательством. Особенностью контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными юридическими лицами является то, что такой контроль осуществляется антимонопольными органами путем проверки соответствия Закону о закупках действий заказчика только в ходе рассмотрения поступивших в антимонопольный орган жалоб. Иных форм контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными юридическими лицами законодательство не предусматривает. Иные органы такими полномочиями не наделены. Поскольку полномочиями на осуществление контроля в сфере закупок, товаров, работ услуг отдельными видами юридических лиц антимонопольный орган наделен конкретной нормой статьи 18.1 Закона о защите конкуренции, то принятия специального нормативного акта, наделяющего антимонопольные органы указанными полномочиями, не требуется.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то, что постановлением Правительства РФ от 26.08.2013 N 728 "Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" не определены конкретные полномочия УФАС как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, не отменяет установленные выше полномочия антимонопольного органа на рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных статёй 7.32.3 КоАП РФ и в частности частью 7 данной статьи, что следует также из статьи 23.83 КоАП РФ, постановления Правительства РФ от 26.08.2013 N728, постановления Правительства РФ от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд".

Таким образом, судом апелляционной инстанции отклоняется довод общества об отсутствии правовой определённости в части определения полномочий УФАС как антимонопольного органа по осуществлению контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц и привлечения в случае допущенных нарушений требований к содержанию извещений о закупке товаров, работ, услуг и (или) документации о закупке товаров, работ, услуг, к ответственности по части 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Существенных нарушений порядка привлечения к административной ответственности, установленного КоАП РФ, которые могли бы повлечь признание постановления от 28.08.2014 по делу об административном правонарушении N 6А/08-2014 в соответствии с пунктом 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" незаконным, судом первой инстанции не установлено.

Срок давности привлечения к ответственности, предусмотренный статьёй 4.5 КоАП РФ, не пропущен.

Оснований для признания совершённого правонарушения малозначительным и освобождения обществом от административной ответственности по статье 2.9 КоАП РФ, апелляционная коллегия, как и суд первой инстанции, не усматривает.

Административное наказание правомерно назначено обществу УФАС в соответствии с правилами статей 3.5, 4.1 КоАП РФ в минимальном размере штрафной санкции, установленной частью 7 статьи 7.32.3 КоАП РФ.

Иные доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции и по существу сводятся к иному толкованию заявителем подлежащих применению в споре норм материального права, которое расценивается судом апелляционной инстанции как ошибочное.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что, рассматривая настоящий спор, суд первой инстанции полно и всестороннее исследовал все существенные обстоятельства дела и дал им надлежащую оценку, правильно применил нормы материального и процессуального права. Основания для отмены судебного акта не установлены, а доводы заявителя апелляционной жалобы не нашли своего объективного подтверждения.

На основании вышеизложенного суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы общества.

Руководствуясь статьями 258, 266-271, 272.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 11.11.2014 по делу N А51-26122/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5.1 статьи 211, частью 3 статьи 229 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Г.М. Грачёв