Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 24 декабря 2014 г. N 10АП-14379/14

г. Москва

24 декабря 2014 г.

Дело N А41-57911/14

Резолютивная часть постановления объявлена 17 декабря 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 24 декабря 2014 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Виткаловой Е.Н.,

судей Игнахиной М.В., Мищенко Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Гулиевым А.Ф.,

при участии в заседании:

от заявителя - представитель не явился, извещен надлежащим образом,

от заинтересованного лица - Искович И.И., по доверенности от 15.01.2014 N 258,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления дорожного хозяйства Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 23 октября 2014 года по делу N А41-57911/14, принятое судьей Обарчуком А.А., по заявлению Главного управления государственного строительного надзора Московской области к Главному управлению дорожного хозяйства Московской области о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

УСТАНОВИЛ:

Главное управление государственного строительного надзора Московской области (далее - заявитель, управление) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Главному управлению дорожного хозяйства Московской области (далее - заинтересованное лицо, ГУДХ МО) о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 23 октября 2014 года Арбитражный суд Московской области заявленные требования удовлетворил, привлек Главное управление дорожного хозяйства Московской области к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ, назначил наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 рублей..

Не согласившись с указанным судебным актом, Главное управление дорожного хозяйства Московской области обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой решение Арбитражного суда Московской области считает незаконным и необоснованным, вынесенным при неполном выяснении обстоятельств, имеющих значение для дела, выводы суда не соответствуют обстоятельствам дела. Просит решение суда отменить.

В судебном заседании апелляционного суда в обоснование доводов жалобы представитель заинтересованного лица указал, что ГУДХ МО как центральный исполнительный орган государственной власти Московской области не является хозяйствующим субъектом и не осуществляет строительство объектов капитального строительства своими силами, соответственно не является членом саморегулируемой организации. ГУДХ МО является государственным заказчиком по объекту в соответствии с заключенным государственным контрактом, в связи с чем заинтересованное лицо не является субъектом вменяемого административного правонарушения.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 121-123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствии представителей Главного управления государственного строительного надзора Московской области, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе, публично, путем размещения информации на официальном сайте суда www.10aas.arbitr.ru.

Выслушав представителя ГУДХ МО, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Десятый арбитражный апелляционный суд не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, и установлено судом, 05.08.2014 сотрудниками Главгосстройнадзора на основании распоряжении от 30.06.2014 N 1209 проведена выездная проверка на предмет соблюдения заинтересованным лицом градостроительного законодательства при строительстве путепровода через ж/д на 33 км Можайского шоссе по адресу: Московская область, Одинцовский район, 33 км Можайского шоссе.

В ходе проверки выявлен факт ведения строительных работ без полученного в установленном порядке свидетельства СРО о допуске к строительным видам работ, а именно: отсутствие у ГУДХ МО свидетельства СРО на осуществление строительного контроля, чем нарушены требования части 2 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 05.08.2014 N 387, составленном в присутствии представителя заинтересованного лица, согласно которому на объекте ведутся работы по бетонированию: секция 4-1 (ПС-4) основание; секция 3-1 (ПС-3) - ростверк фундамента; выполняется армирование 3-2 основания; бетонирование ПС-2 (секция 2-8) - устройство 60 шт. БНС; устройство дождевой канализации от секции 1-8 до 1-5; акты на освидетельствование работ подписаны заинтересованным лицом.

По данному факту в отношении ГУДХ МО составлен протокол об административном правонарушении от 05.08.2014 по части 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ.

О времени и месте составления протокола об административном правонарушении законный представитель общества извещался телеграммой от 29.07.2014, полученной Рожковой.

В связи с тем, что частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ предусмотрено рассмотрение дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, арбитражными судами, заявитель обратился в Арбитражный суд Московской области с требованиями о привлечении ГУДХ МО к административной ответственности.

Изучив материалы дела, апелляционный суд находит правомерным вывод суда первой инстанции о привлечении ГУДХ МО к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ, в связи со следующим.

Согласно части 6 статьи 205 АПК РФ при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

В соответствии с частью 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ выполнение работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее в настоящей статье - работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства), без свидетельства о допуске к указанным видам работ, если такое свидетельство является обязательным, влечет наложение административного штрафа в размере от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

Объектом вменяемого правонарушения являются охраняемые законом отношения в сфере порядка осуществления строительства и реконструкции объектов капитального строительства.

Объективную сторону составляют действия (бездействие), выразившиеся в осуществлении работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства без свидетельства на допуск к соответствующим видам работ.

Субъектом может быть любое лицо, осуществляющее работы по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства.

Согласно частям 1, 2 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) в процессе строительства объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации проводится строительный контроль.

Статьей 54 ГрК РФ предусмотрено, что государственный строительный надзор осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, за строительством, реконструкцией, капитальным ремонтом объектов капитального строительства.

На основании Положения "О Главном управлении государственного строительного надзора Московской области", утвержденного Постановлением Правительства Московской области от 07.08.2006 N 764/30, Главгосстройнадзор Московской области наделен полномочиями на осуществление государственного строительного надзора с правом составления актов и выдачи предписаний об устранении выявленных нарушений.

Частью 2 статьи 52 ГрК РФ предусмотрено, что виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким видам работ.

Иные виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами.

Частью 1 статьи 55.8 ГрК РФ предусмотрено, что индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам.

Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 утвержден Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, согласно пункту 32 раздела III которого работы по осуществлению строительного контроля привлекаемым застройщиком или заказчиком на основании договора юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем отнесены к виду работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства.

Пунктом 7.1 СП 48.13330.2011 "Организация строительства" установлено, что участники строительства - лицо, осуществляющее строительство, застройщик (заказчик), проектировщик - должны осуществлять строительный контроль, предусмотренный законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности, с целью оценки соответствия строительно-монтажных работ, возводимых конструкций и систем инженерно-технического обеспечения здания или сооружения требованиям технических регламентов, проектной и рабочей документации.

Лицо, осуществляющее строительство, в составе строительного контроля выполняет: входной контроль проектной документации, предоставленной застройщиком (заказчиком); освидетельствование геодезической разбивочной основы объекта капитального строительства; входной контроль применяемых строительных материалов, изделий, конструкций и оборудования; операционный контроль в процессе выполнения и по завершении операций строительно-монтажных работ; освидетельствование выполненных работ, результаты которых становятся недоступными для контроля после начала выполнения последующих работ; освидетельствование ответственных строительных конструкций и участков систем инженерно-технического обеспечения; испытания и опробования технических устройств.

Согласно материалам дела заинтересованное лицо является заказчиком строительства путепровода через ж/д по адресу: Московская область, Одинцовский район, 33 км Можайского шоссе.

Судом установлено, что ГУДХ МО осуществляет функции строительного контроля на объекте непосредственно своими силами и средствами.

В ходе осуществления государственного строительного надзора заявителем выявлено осуществление строительного контроля заинтересованным лицом в отсутствии свидетельства на допуск к данному виду работ.

В ходе проверки и рассмотрения дела в суде действующее свидетельство СРО заинтересованным лицом представлено не было.

Таким образом, Главгосстройнадзором Московской области обоснованно установлено событие вменяемого административного правонарушения в действиях ГУДХ МО, что подтверждается актом проверки от 05.08.2014 N 387.

Довод ГУДХ МО о том, что оно не является членом саморегулируемой организации, в связи с чем не является субъектом вменяемого административного правонарушения,обоснованно отклонен судом первой инстанции, поскольку ни Градостроительный кодекса РФ, ни Федеральный закон от 01.12.2007 N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" не ставит ограничений относительно возможности участия в СРО только коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей.

Согласно пункту 1 статьи 4 названного Федерального закона участниками СРО могут быть как субъекты предпринимательской деятельности, так и субъекты профессиональной деятельности, к коей могут быть отнесены в полном объеме предметы ведения и деятельность заинтересованного лица.

Тот факт, что заявитель является государственным учреждением, не имеющим в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, в связи с чем получение свидетельства о допуске при осуществлении строительного контроля в качестве заказчика не требуется, правильно не принят во внимание судом первой инстанции, поскольку данные обстоятельства не исключают установленной градостроительным законодательством обязанности по получению свидетельства о допуске к определенному виду или видам работ.

Частью 1 статьи 1.5 КоАП РФ предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

В силу статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых указанным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Пункт 16.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02 июня 2004 года "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 10 от 02.06.2004) разъясняет, что при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Судом установлено, что заявитель имел возможность для соблюдения норм и правил действующего законодательства, в целях исполнения надлежащим образом своих публично-правовых обязанностей, однако не принял необходимых мер.

ГУДХ МО, имея возможность не приступать к строительным работам в отсутствии действующего свидетельства на допуск к строительным работам, в нарушение норм действующего законодательства приступил к строительным работам на объекте капитального строительства.

Таким образом, судом первой инстанции обоснованно установлена вина ГУДХ МО во вменяемом ему правонарушении, в связи с чем доказано наличие состава административного правонарушения в действиях заинтересованного лица.

Срок давности привлечения к административной ответственности, предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ, на момент рассмотрения дела не истек.

Нарушений процедуры привлечения общества к административной ответственности, которые могут являться в силу пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" основанием для отказа в удовлетворении заявления о привлечении к административной ответственности, судом не установлено.

Апелляционный суд не находит нарушений процедуры привлечения лица к административной ответственности, права и гарантии ГУДХ МО соблюдены, срок давности привлечения к ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ, не пропущен, наказание в виде административного штрафа в размере 40 000 рублей обоснованно назначено судом первой инстанции в минимальном пределе санкции части 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ.

Довод о нарушении Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" правильно отклонен судом первой инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ) настоящий Федеральный закон регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно пункту 18 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора): государственный строительный надзор.

Таким образом, положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ регулируют процедуру осуществления государственного строительного надзора с учетом положений ГрК РФ.

Согласно статье 54 ГрК РФ предметом государственного строительного надзора является проверка: соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 настоящего Кодекса.

К отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ с учетом следующих особенностей организации и проведения проверок:

1) проверки проводятся без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок;

2) проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора: а) извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частями 5 и 6 статьи 52 настоящего Кодекса, а также об устранении нарушений, об окончании строительства; б) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда;

3) основанием для проведения проверки помимо основания, указанного в пункте 1 настоящей части, является: а) программа проверок, разрабатываемая органом государственного строительного надзора; б) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

4) выездная проверка по основанию, указанному в подпункте "б" пункта 2 настоящей части, может быть проведена органом государственного строительного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Порядок осуществления государственного строительного надзора устанавливается Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 N 54 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации".

Согласно статье 1 Положения при осуществлении государственного строительного надзора, организации и проведении проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей применяются положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных частью 5 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу пунктов 8, 9, 11 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с частью 5 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок.

Проверки проводятся должностным лицом (должностными лиц соответствующего распоряжения (приказа) органа государственного строительного надзора и от его имени осуществлять такой надзор (далее - должностное лицо органа государственного строительного надзора) в соответствии с программой проверок, а также в случае получения извещений, указанных в части 6 статьи 52 и части 3 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации, обращений физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Пунктом 12 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации установлено, что программа проверок разрабатывается должностным лицом органа государственного строительного надзора с учетом конструктивных и иных особенностей объекта капитального строительства и выполнения работ по его строительству, реконструкции, условий последующей эксплуатации, а также других факторов, подлежащих учету в соответствии с требованиями технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Таким образом, программы проверок, предусмотренные ГрК РФ, Положением об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, и ежегодный план проведения плановых проверок, предусмотренный частью 4 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ являются разными планами и, применительно к государственному строительному надзору, в соответствии с пунктом 18 части 4 статьи 1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ на основании пункта 1 части 5 статьи 54 ГК РФ, проверки строительства объектов капитального строительства проводятся без формирования "ежегодного плана проведения плановых проверок", но на основании "программы проверок", предусмотренной пунктом 11 и пунктом 12 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации.

На основании изложенного суд первой инстанции правомерно привлек ГУДХ МО к административной ответственности по части 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ.

Суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы Главного управления дорожного хозяйства Московской области, считает ее ошибочной, основанной на неправильном толковании норм законодательства.

Также апелляционный суд не находит безусловных оснований для отмены обжалуемого решения, не усматривает процессуальных нарушений при принятии оспариваемого судебного акта, перечисленных в части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 23.10.2014 по делу N А41-57911/14 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Виткалова

Судьи

М.В. Игнахина Е.А. Мищенко