Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2014 г. N 15АП-20984/14

город Ростов-на-Дону

23 декабря 2014 г.

дело N А32-25530/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 декабря 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смотровой Н.Н.

судей М.В. Соловьевой, Г.А. Сурмаляна

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Шаовым Т.Д.

при участии:

от ООО "ЮжДорСтрой": директор Кукунин С.Д. (паспорт), представитель Шатько А.А. по доверенности от 16.12.2014;

от заявителя: представитель Гаринин Э.П. (удостоверение N 174153);

от заинтересованного лица: представитель Галицкий А.И. доверенности от 24.12.2013;

от третьего лица: представители Арутюнян А.Д. по доверенности от 15.10.2014, представитель Сидренко И.Ф. по доверенности от 18.12.2014.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы Прокурора Краснодарского края, общества с ограниченной ответственностью "ЮжДорСтрой" (лицо, не участвующее в деле)

на решение Арбитражного суда Краснодарского края

от 24.10.2014 по делу N А32-25530/2014

по заявлению Прокурора Краснодарского края

к Северо-Кавказское Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

при участии третьего лица: Государственного казенного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор"

о признании незаконным постановления,

принятое в составе судьи Меньшиковой О.И.

УСТАНОВИЛ:

исполняющий обязанности прокурора Краснодарского края (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому Управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - управление) о признании незаконным принятого управлением постановления от 07.05.14г. о прекращении производства по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 9.5.1. КоАП РФ, возбуждённого в отношении государственного казенного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор" (далее - учреждение).

Заявление мотивировано незаконностью оспариваемого постановления ввиду наличия в деянии учреждения предусмотренного ч.1 ст. 9.5.1 КоАП РФ состава административного правонарушения. Учреждению необходим допуск саморегулируемой организации (СРО) для осуществления деятельности по строительному контролю.

Решением от 24.10.14г. суд отказал в удовлетворении заявления, сославшись на законность оспариваемого постановления управления, так как учреждение не является субъектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ, поскольку оно осуществляло строительный контроль за деятельностью по строительству ОАО "Лабинское ДРСУ" в качестве заказчика-застройщика в рамках заключённого с данной подрядной организацией департаментом автомобильных дорог Краснодарского края государственного контракта N 371 от 23.08.2013. Согласно действующему законодательству, вступление некоммерческой организации в виде учреждения в саморегулируемую организацию и получение свидетельства о допуске при осуществлении строительного контроля в качестве застройщика в данном случае не требуется. Данный вывод согласуется с правовой позицией компетентных государственных органов (разъяснение Минрегиона РФ от 02.09.2011 N 24035-ДБ/08; разъяснение Генеральной прокуратуры РФ от 30.04.2010 N 7/5 - 203-10; разъяснение Госстроя РФ от 10.06.2013 N 5165-ДБ/17/ГС).

Не согласившись с принятым решением, заявитель и ООО "ЮжДорСтрой" (лицо, не участвующее в деле), подали в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд апелляционные жалобы, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления. Жалобы мотивированы тем, что учреждению для осуществления строительного контроля необходим допуск СРО, связи с чем вывод управления об обратном является незаконным. Вывод суда о том, что при осуществлении строительного контроля непосредственно застройщиком не требуется иметь свидетельство о допуске к данному виду работ, противоречит положениям ч. ч. 1, 2 ст. 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), требованиям п. п. 32, 32.10 раздела III Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции объектов капительного строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденного приказом Минрегионразвития России от 30.12.09 N 624. Отсутствие в указанном Перечне вида работ по осуществлению строительного контроля непосредственно застройщиком не означает, что заказчики или застройщики не имеют права самостоятельно осуществлять строительный контроль, но и не дает оснований полагать, что для проведения строительного контроля собственными силами заказчика не требуется получение свидетельства о допуске к такой работе.

ООО "ЮжДорСтрой" как лицо, не участвующее в деле, следующим образом обосновывает своё право на подачу апелляционной жалобы на решение суда по настоящему делу. Учреждение в результате незаконного осуществления технического надзора в отношении проведённых ООО "ЮжДорСтрой" строительных работ в нарушение ч.1 ст. 15 N 135-ФЗ без участия в конкурентных торгах при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, а также в нарушение ч.2 ст. 52, ст. 55.8 ГрК РФ в отсутствие разрешительных документов (допусков СРО) по всем государственным и муниципальным контрактам, которые были заключены ООО "ЮжДорСтрой", намеренно причинило ООО "ЮжДорСтрой" вред и фактически довело организацию до банкротства в силу следующего. Согласно п. 4.3.2 заключенных государственного и муниципальных контрактов учреждение осуществляло контроль качества дорожных работ и применяемых материалов. Согласно того же п. 4.3.2 контрактов без подписания учреждением отчетных форм КС-2 не могла быть произведена оплата выполненных работ. Учреждение намеренно или в силу своей некомпетентности предъявляло несуществующие, нормативно необоснованные, завышенные требования по качеству выполненных ООО "ЮжДорСтрой" работ, препятствовало осуществлению их приемки с целью дальнейшей неоплаты. В связи с неоплатой по вине учреждения выполненных по вышеуказанным контрактам работ ООО "ЮжДорСтрой" было вынуждено обратиться в Арбитражный суд. При разбирательстве по делам N А32-48238/2011, А32-24826/2012 являясь третьим лицом, учреждение представляло в суд обжалуемое в настоящее время прокуратурой управления от 07.05.2014 в качестве доказательства возможности осуществления учреждением строительного контроля без разрешительных документов (допусков СРО). Также при рассмотрении дела N А32-16980/2014 о признании недействительным решения УФАС КК от 05.03.202014 (вынесенном в отношении Департамента автомобильных дорог, заключившим незаконное соглашение с ГКУ "Краснодаравтодор" на осуществление технадзора на всех объектах дорожного хозяйства, в котором УФАС КК в том числе указал на отсутствие у ГКУ КК "Краснодаравтодр" правых оснований на осуществление технадзора без допусков СРО) будучи привлеченным третьим лицом, ГКУ КК "Краснодаравтодор" также представляло в Арбитражный суд оспариваемое постановление Ростехнадзора. ООО "ЮжДорСтрой" так же обратилось с заявлением в прокурату Западного административного округа г. Краснодара с просьбой проверить правомочность осуществления строительного контроля (технического надзора) данным учреждением. На основании обращения ООО "ЮжДорСтрой" после проведенной проверки в связи с выявленными нарушениями законодательства прокуратурой было возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП, которое было направлено для рассмотрения по существу в управление, которое 07.05.14 вынесло постановление о прекращении в отношении учреждения производства по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Это постановление ввиду вышеизложенного нарушает права и законные интересы ООО "ЮжДорСтрой".

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу возражает против её удовлетворения, ссылаясь на законность принятого судом решения. Учреждение осуществляет функции строительного контроля в целях реализации полномочий департамента автомобильных дорог Краснодарского края по осуществлению, дорожной деятельности. Указанные полномочия учреждения прописаны в его Уставе в качестве основного вида деятельности. Какую-либо деятельность за плату учреждение не осуществляет. Таким образом, учреждение не является юридическим лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, а следовательно, у учреждения отсутствуют правовые основания для вступления в саморегулируемую организацию и получения свидетельства о допуске при осуществлении строительного контроля, т.к.: согласно положениям Федерального закона от 01.12.2007 г. N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" (далее - закон N 315-ФЗ) некоммерческая организация в виде казенного учреждения не может являться членом саморегулируемой организации и соответственно получать свидетельства о допуске при осуществлении строительного контроля; учреждение не является лицом, осуществляющим проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт автомобильных дорог и (или) подрядчиком, осуществляющим проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт автомобильных дорог, вследствие чего в соответствии с ГрК РФ не может быть членом саморегулируемой организации и следовательно получить свидетельство о допуске к указанным видам работ; на основании Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц; в соответствии с БК РФ и Федеральным законом от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" контроль за деятельностью казенных учреждений и применение к ним мер дисциплинарного воздействия не может осуществляться саморегулируемой организацией; согласно БК РФ казенное учреждение не может вносить взносы в саморегулируемую организацию. Учреждение обязано осуществлять строительный контроль, однако, вступление некоммерческой организации в виде учреждения в саморегулируемую организацию и получение свидетельства о допуске при осуществлении строительного контроля в качестве застройщика учреждению не требуется.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представители ООО "ЮжДорСтрой" поддержали приведённые в апелляционной жалобе доводы, поддержали обоснованную в апелляционной жалобе позицию о том, что принятое по делу решение нарушает права и законные интересы ООО "ЮжДорСтрой".

Представители прокурора, управления и учреждения относительно поданной ООО "ЮжДорСтрой" жалобы пояснили, что решение по настоящему делу принято не о правах и обязанностях ООО "ЮжДорСтрой", дело об административном правонарушении, по которому управлением принято оспариваемое в деле постановление о прекращении производства, было возбуждено не по заявлению ООО "ЮжДорСтрой" и в рамках данного административного дела прокуратура проверяла законность проведения учреждением строительного контроля в отношении не ООО "ЮжДорСтрой", а иной подрядной организации - ОАО "Лабинское ДРСУ". В связи с этим полагают, что производство по апелляционной жалобе ООО "ЮжДорСтрой" подлежит прекращению.

Изучив материалы дела, выслушав пояснения представителей ООО "ЮжДорСтрой" и представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что производство по апелляционной жалобе ООО "ЮжДорСтрой" подлежит прекращению в связи со следующим.

Согласно ч.1 ст. 257 АПК РФ право на обжалование судебных актов в порядке апелляционного производства имеют как лица, участвующие в деле, так и иные лица в случаях, предусмотренных АПК РФ.

К иным лицам в силу ч.3 ст. 16 и ст. 42 АПК РФ относятся лица, о правах и об обязанностях которых принят судебный акт. В связи с этим лица, не участвующие в деле, как указанные, так и не указанные в мотивировочной и/или резолютивной части судебного акта, вправе его обжаловать в порядке апелляционного производства в случае, если он принят о их правах и обязанностях, то есть данным судебным актом непосредственно затрагиваются их права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора (п.1 постановления Пленума ВАС РФ от 28.05.09г. N 36 "О применении АПК РФ при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 36)).

В случае, когда жалоба подается лицом, не участвовавшим в деле, арбитражному суду апелляционной инстанции надлежит проверить, содержится ли в жалобе обоснование того, каким образом оспариваемым судебным актом непосредственно затрагиваются права или обязанности заявителя. При отсутствии соответствующего обоснования апелляционная жалоба возвращается в силу п.1 ч.1 ст. 264 АПК РФ.

После принятия апелляционной жалобы лица, не участвовавшего в деле, арбитражный суд апелляционной инстанции определяет, затрагивает ли принятый судебный акт непосредственно права или обязанности заявителя, и, установив это, решает вопросы об отмене судебного акта суда первой инстанции, руководствуясь п.4 ч.4 ст. 270 АПК РФ, и о привлечении заявителя к участию в деле.

Если после принятия апелляционной жалобы будет установлено, что заявитель не имеет права на обжалование судебного акта, то применительно к п.1 ч.1 ст. 150 АПК РФ Кодекса производство по жалобе подлежит прекращению (п.2 постановления Пленума ВАС РФ N 36).

В настоящем деле и.о. прокурора обжалует постановление управления от 07.05.14г. о прекращении производства по делу об административном правонарушении, которое было возбуждено прокурором в отношении учреждения по признакам наличия в его деянии правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5.1. КоАП РФ.

ООО "ЮжДорСтрой" не являлось участником дела об административном правонарушении, прекращение производства по которому обжалуется в настоящем деле. В данном деле об административном правонарушении вывод о совершении учреждением предусмотренного ч. 1 статьи 9.5.1 КоАП РФ был сделан прокурором на основании проверки законности деятельности учреждения по осуществлению строительного контроля за деятельностью ОАО "Лабинское ДРСУ" (подрядчик) при осуществлении строительных работ в рамках заключённого данной подрядной организацией департаментом автомобильных дорог Краснодарского края государственного контракта N 371 от 23.08.2013.

Довод ООО "ЮжДорСтрой" о том, что производство по настоящему административному делу было возбуждено прокурором по заявлению ООО "ЮжДорСтрой", материалами настоящего арбитражного дела, в которых так же имеются материалы дела об административном правонарушении, не подтверждается.

Из постановления прокурора от 23.12.13г. о возбуждении в отношении учреждения дела об административном правонарушении следует, что оно было принято прокурором по результатам рассмотрения рапорта помощника прокурора Рязанов А.А. (т.2, л.д. 81-86) и на основании оценки деятельности учреждения по осуществлению строительного контроля за деятельностью ОАО "Лабинское ДРСУ" (подрядчик) при осуществлении строительных работ в рамках заключённого данной подрядной организацией департаментом автомобильных дорог Краснодарского края государственного контракта N 371 от 23.08.2013.

Из рапорта помощника прокурора Рязанов А.А. так же следует, что он пришёл к выводу о нарушении учреждением требований действующего законодательства на основании оценки деятельности учреждения по осуществлению строительного контроля за деятельностью ОАО "Лабинское ДРСУ" (подрядчик) при осуществлении строительных работ в рамках заключённого данной подрядной организацией департаментом автомобильных дорог Краснодарского края государственного контракта N 371 от 23.08.2013.

Таким образом, вопросы правомерности осуществления учреждением строительного контроля в отношении ООО "ЮжДорСтрой" не являлись предметом исследования со стороны прокурора при рассмотрении им материалов административного дела и не являлись основанием для возбуждения им в отношении учреждения производства по делу об административном правонарушении.

Соответственно, эти вопросы так же не являлись и не должны являться предметом судебной оценки в рамках настоящего дела.

Ссылки каких-либо лиц, органов на обжалованное в настоящем деле постановление управления в рамках иных дел в качестве обоснования правомерности занимаемых ими правовых позиций, в том числе в делах N А32-48238/2011, А32-24826/2012 с участием ООО "ЮжДорСтрой", равно как и возможная преюдицальность данного дела для других дел (если она имеется в силу ст. 69 АПК РФ), не являются основанием для вывода о том, что решение по настоящему делу принято о правах и обязанностях ООО "ЮжДорСтрой".

Основываясь на изложенном суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что производство по апелляционной жалобе ООО "ЮжДорСтрой" на решение суда по настоящему делу подлежит прекращению, так как в данном решении суда не содержится выводов о правах или обязанностях ООО "ЮжДорСтрой".

В связи с изложенным суд апелляционной инстанции рассматривает по существу апелляционную жалобу и.о. прокурора.

В судебном заседании представитель прокурора просил решение суда отменить, сославшись на приведённые в апелляционной жалобе доводы.

Представители учреждения возражали против отмены решения суда, сославшись на приведённые в отзыве на апелляционную жалобу доводы.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей заявителя и учреждения, арбитражный суд апелляционной инстанции не нашёл достаточных оснований для отмены решения суда первой инстанции ввиду следующего.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, в соответствии с постановлением главы администрации Краснодарского края от 27.12.10г. N 1233 "О создании государственного казенного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор" путем изменения типа существующего государственного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор", находящегося в ведении управления автомобильных дорог Краснодарского края", создано казенное учреждение путем изменения типа существующего государственного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор" (учреждение).

01.01.08г. между Управлением автомобильных дорог Краснодарского края (переименован в Департамент автомобильных дорог Краснодарского) и учреждением заключено Соглашение N 1 на передачу учреждению по заключаемым Управлением автомобильных дорог Краснодарского края с качестве заказчика функций застройщика-заказчика при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Краснодарского края

23.08.13г. между Департаментом автомобильных дорог Краснодарского (заказчик) и ОАО "Лабинское ДРСУ" (подрядчик) заключён государственный контракта N 371 на капитальный ремонт участка автомобильной дороги станица Отрадная - станица Спокойная - село Гофицкое, км. 48+770 - км 52+440 в Лабинском районе.

Функции застройщика-заказчика в рамках данного контракта осуществляло учреждение.

Прокуратурой Западного административного округа города Краснодара была проведена проверка, в результате которой было установлено, что учреждение осуществляет в рамках данного контракта от 23.08.13г. N 371 строительный контроль за проведением ОАО "Лабинское ДРСУ" работ с нарушением требований п. 1, 4 ст. 55.8 ГрК РФ, так как у учреждения отсутствует свидетельство о допуске к работам по осуществлению строительного контроля.

23.12.13г. по данному факту постановлением прокурора Западного административного округа г. Краснодара в отношении учреждения было возбуждено дело об административном правонарушении по признакам состава, предусмотренного ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ, и дело было передано на рассмотрение в управление.

07.05.14г. управлением по результатам рассмотрения поступивших от прокурора материалов дела об административном правонарушении вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении по ч. 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ в отношении учреждения на основании ст. 1.6, ст. 23.56, п.2 ч.1 ст. 24.5, ст. 29.9 КоАП РФ в связи с отсутствием в деянии учреждения состава административного правонарушения.

Не согласившись с данным постановлением, заявитель обжаловал его в арбитражный суд.

Повторно изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашёл достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о законности оспариваемого в деле постановления управления.

Частью 1 ст. 9.5.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за выполнение работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее в настоящей статье - работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства), без свидетельства о допуске к указанным видам работ, если такое свидетельство является обязательным.

Предметом выяснения по данному вопросу является вопрос о том, необходим ли допуск СРО для выполнения строительного контроля организации, осуществляющей функции застройщика-заказчика, к которой относится учреждение.

Заявитель по делу полагает, что такой допуск такой организации необходим, ссылаясь при этом на положения ч. ч. 1, 2 ст. 53 ГрК РФ и п. п. 32, 32.10 раздела III Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции объектов капительного строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденного приказом Минрегионразвития России от 30.12.09г. N 624.

Управление пришло к выводу об отсутствии необходимости в таком допуске в силу системного толкования положений закона N 351-ФЗ, 7-ФЗ, п. п. 32, 32.10 раздела III Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции объектов капительного строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденного приказом Минрегионразвития России от 30.12.09г. N 624.

Дополнительно оценив обстоятельства дела, суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для переоценки вывода суда первой инстанции о законности позиции управления об отсутствии необходимости допуска СРО для осуществления застройщиком-заказчиком строительства строительного контроля за строительством.

При этом суд первой инстанции правомерно сослался на следующие нормы действующего законодательства.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 53 ГрК РФ строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

Строительный контроль проводится лицом, осуществляющим строительство. В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится также застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом. Застройщик или технический заказчик по своей инициативе может привлекать лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, для проверки соответствия выполняемых работ проектной документации.

Согласно части 8 статьи 53 ГрК РФ порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 и 4 Постановления Правительства от 21.06.2010 N 468 "О порядке проведения строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства" (далее - постановление 21.06.10г. N 468) строительный контроль проводится: лицом, осуществляющим строительство (далее - подрядчик); застройщиком, заказчиком либо организацией, осуществляющей подготовку проектной документации и привлеченной заказчиком (застройщиком) по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации) (далее - заказчик). Функции строительного контроля вправе осуществлять работники подрядчика и заказчика, на которых в установленном порядке возложена обязанность по осуществлению такого контроля.

В соответствии с п.1 ст. 55.8 ГрК РФ индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам.

Согласно ч.4 ст. 55.8 ГрК РФ перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержден Приказом Минрегиона РФ от 30.12.2009 N 624 (далее - Приказ N 624).

Согласно п. 32.10 Приказа N 624 осуществляется строительный контроль при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте автомобильных дорог и аэродромов, мостов, эстакад и путепроводов (вид работ N 23.35, группы видов работ N 25, 29).

В соответствии с ч.ч. 1, 2 ст. 2 N 315-ФЗ под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности на условиях их объединения в саморегулируемые организации.

Согласно п. 3 ст. 2 закона N 315-ФЗ под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие определяемую в соответствии с ГК РФ предпринимательскую деятельность, а под субъектами профессиональной деятельности - физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами.

Часть 1 ст. 3 закона N 315-ФЗ признаёт саморегулируемыми организациями некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

Согласно п. 1 ст. 4 закона N 315-ФЗ предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в саморегулируемые организации.

Исходя из смысла ст. 2 ГК РФ, отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, регулируются гражданским законодательством, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Согласно п. 1 статьи 50 ГК РФ, юридическими лицами могут быть организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности (коммерческие организации) либо не имеющие извлечение прибыли в качестве такой цели и не распределяющие полученную прибыль между участниками (некоммерческие организации).

В соответствии с абзацем 2 пункта 3 статьи 50 ГК РФ, некоммерческие организации могут осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Абз. 1 п. 3 данной статьи устанавливает, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме учреждений.

Пункт 1 статьи 120 ГК РФ под учреждением признает некоммерческую организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

В п. 2 статьи 120 ГК РФ предусмотрено создание учреждения Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение). Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным, бюджетным или автономным учреждением.

Согласно статье 161 БК РФ казенное учреждение находится в ведении органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, если иное не установлено законодательством Российской Федерации. Финансовое обеспечение деятельности казенного учреждения осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и на основании бюджетной сметы. Казенное учреждение может осуществлять приносящую доходы деятельность, только если такое право предусмотрено в его учредительном документе. Доходы, полученные от указанной деятельности, поступают в соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации.

Основываясь на системном толковании приведённых выше норм, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что в законе N 315-ФЗ под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие определяемую в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации предпринимательскую деятельность.

Вместе с тем, учреждение является субъектом предпринимательской деятельности, целями его создания не является систематическое получение прибыли. В связи с этим вступление некоммерческой организации в виде учреждения в саморегулируемую организацию и получение свидетельства о допуске при осуществлении строительного контроля в качестве застройщика в данном случае не требуется.

Так, учреждение создано в соответствии с постановлением главы администрации Краснодарского края от 27.12.2010 N 1233 "О создании государственного казенного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор" путем изменения типа существующего государственного учреждения Краснодарского края "Краснодаравтодор".

Согласно п. 2.1, 2.2.7, 2.2.8 Устава учреждения основными целями деятельности учреждения являются организация и приемка работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог, а также обеспечение дорожного хозяйства дорожной эксплуатационно-строительной техникой и другим имуществом, необходимым для функционирования автомобильных дорог; проведение специальных обследований и испытаний автомобильных дорог; осуществление контроля качества выполняемых работ, применения дорожно-строительных материалов и технологий на автомобильных дорогах, ведение исполнительной документации.

Перечень контрольных мероприятий в рамках строительного контроля, осуществляемого заказчиком либо застройщиком, установлен в п. 6 Постановления Правительства РФ от 21.06.10г. N 468, и соответствует полномочиям, приведенным в указанных выше пунктах устава учреждения.

Таким образом, осуществление строительного контроля отнесено к полномочиям учреждения.

Применительно к работам по капитальному ремонту участка автомобильной дороги станица Отрадная - станица Спокойная - село Гофицкое, км. 48+770 - км 52+440 в Лабинском районе ОАО "Лабинское ДРСУ" (подрядчик) в рамках государственного контракта N 371 от 23.08.13г., заключённого с Департаментом автомобильных дорог Краснодарского края (заказчик), учреждение осуществляло строительный контроль в качестве застройщика-заказчика на основании заключённого с Управлением автомобильных дорог Краснодарского края (переименован в Департамент автомобильных дорог Краснодарского края) 01.01.08г. Соглашения N 1 о передаче ему функций застройщика-заказчика при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Краснодарского края.

Основываясь на изложенном, суд первой инстанции пришёл к выводу о наличии у управления достаточных оснований для вывода о наличии у учреждения необходимых полномочий для осуществления строительного контроля за выполнявшимися ОАО "Лабинское ДРСУ" (подрядчик) работами по капитальному ремонту участка автомобильной дороги станица Отрадная - станица Спокойная - село Гофицкое, км. 48+770 - км 52+440 в Лабинском районе в рамках государственного контракта N 371 от 23.08.13г., заключённого с Департаментом автомобильных дорог Краснодарского края (заказчик), без допуска СРО к выполнению работ по осуществлению данного строительного контроля.

Возражая против необходимости наличия у него допуска СРО к осуществлению работ по ведению строительного контроля по указанному контракту учреждение так же ссылается на то, что оно не является юридическим лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, а следовательно, у учреждения отсутствуют правовые основания для вступления в саморегулируемую организацию и получения свидетельства о допуске при осуществлении строительного контроля, т.к.: согласно положениям закона N 315-ФЗ некоммерческая организация в виде казенного учреждения не может являться членом саморегулируемой организации и соответственно получать свидетельства о допуске при осуществлении строительного контроля; учреждение не является лицом, осуществляющим проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт автомобильных дорог и (или) подрядчиком, осуществляющим проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт автомобильных дорог, вследствие чего в соответствии с ГрК РФ не может быть членом саморегулируемой организации и следовательно получить свидетельство о допуске к указанным видам работ; на основании закона N 7-ФЗ казенное учреждение не вправе выступать учредителем (участником) юридических лиц; в соответствии с БК РФ и законом N 7-ФЗ контроль за деятельностью казенных учреждений и применение к ним мер дисциплинарного воздействия не может осуществляться саморегулируемой организацией; согласно БК РФ казенное учреждение не может вносить взносы в саморегулируемую организацию.

Исходя из изложенного суд первой инстанции признал верным вывод управления о том, что учреждение не является надлежащим субъектом вменённого ему в вину правонарушения и прекратил производство по делу об административном правонарушении за отсутствием в деянии учреждения состава административного правонарушения и отказал заявителю удовлетворении заявленного требования.

Суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для переоценки приведённых выше выводов суда первой инстанции об отсутствии необходимости у учреждения, выполняющего функции застройщика-заказчика, в допуске СРО для осуществления строительного контроля за выполнявшимися ОАО "Лабинское ДРСУ" (подрядчик) работами по капитальному ремонту участка автомобильной дороги станица Отрадная - станица Спокойная - село Гофицкое, км. 48+770 - км 52+440 в Лабинском районе в рамках государственного контракта N 371 от 23.08.13г., заключённого с Департаментом автомобильных дорог Краснодарского края (заказчик).

Данный вывод суда первой инстанции так же согласуется с правовой позицией компетентных государственных органов (разъяснение Минрегиона РФ от 02.09.2011 N 24035-ДБ/08; разъяснение Генеральной прокуратуры РФ от 30.04.2010 N 7/5 - 203-10; разъяснение Госстроя РФ от 10.06.2013 N 5165-ДБ/17/ГС).

Ссылки заявителя на решения по другим делам не имеет преюдициального значения для рассматриваемого дела, в котором проверяется только вопрос об объёме полномочий учреждения в рамках государственного контракта N 371 от 23.08.13г., заключённого с Департаментом автомобильных дорог Краснодарского края (заказчик).

Пленумы ВАС РФ и ВС РФ по сходному вопросу не высказывались, Президиумы ВАС РФ и ВС РФ постановлений по делам со сходным вопросам, которые подлежат учёту при рассмотрении настоящего дела, не принимали.

Судебная практика нижестоящих судов по делам со сходными вопросами различна.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не находит достаточных оснований для отмены решения суда об отказе заявителю в удовлетворении заявленных требований. Апелляционная жалоба заявителя по делу отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 150, 265, 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

прекратить производство по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "ЮжДорСтрой".

Отказать Прокурору Краснодарского края в удовлетворении апелляционной жалобы. Оставить без изменения решение Арбитражного суда Краснодарского края от 24.10.2014 по делу N А32-25530/2014.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева Г.А. Сурмалян