Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2014 г. N 15АП-22379/14

город Ростов-на-Дону

23 декабря 2014 г.

дело N А53-24457/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 22 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 декабря 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Костенковым Д.Н.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 04.03.2014 г. Семенова Е.А.;

от заинтересованного лица: представитель по доверенности от 14.05.2014 г. Гольев С.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного казенного учреждения "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации на определение Арбитражного суда Ростовской области от 30.10.2014 г. по делу N А53-24457/2014 по заявлению Федерального государственного казенного учреждения "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации,

заинтересованное лицо: Межрегиональное управление контрольно-финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации,

принятое в составе судьи Еремина Ф.Ф.,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное казенное учреждение "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации (далее - учреждение, ФГКУ "Северо-Кавказское ТУИО") обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании недействительными акта от 04.07.2014 г. контрольных мероприятий и заключения Межрегионального управления контрольно-финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации (по Южному военному округу) (далее - МУ КФИ Минобороны России по ЮВО, инспекция) N 229/юво/381 от 04.09.2014 г.

Определением Арбитражного суда Ростовской области от 30 октября 2014 года производство по делу прекращено.

Определение мотивировано тем, что спорные правоотношения возникли между двумя органами военного управления Министерства обороны Российской Федерации и в связи с осуществлением ими служебной деятельности, не связанной с осуществлением предпринимательской деятельности.

Не согласившись с указанным судебным актом, учреждение обжаловало его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе общество просит определение суда первой инстанции отменить, направить вопрос на новое рассмотрение, поскольку, по мнению учреждения, акт контрольных мероприятий от 04.07.2014 г. был составлен по результатам контрольных мероприятий финансово-экономической и хозяйственной деятельности ФГКУ "Северо-Кавказское ТУИО" Министерства обороны Российской Федерации, что является предпринимательской деятельностью.

Представитель заявителя в судебном заседании пояснил доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, требования апелляционной жалобы удовлетворить.

Представитель заинтересованного лица в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, в удовлетворении требований апелляционной жалобы отказать.

Как следует из материалов дела, в период с января по март 2014 г. ревизионной группой МУ КФИ Минобороны России по ЮВО были проведены контрольные мероприятия финансово-экономической и хозяйственной деятельности Федерального государственного казенного учреждения "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации, результаты которых зафиксированы в акте контрольных мероприятий от 04.07.2014 г.

Не согласившись с выводами ревизионной группы, отраженными в акте контрольных мероприятий, ФГКУ "Северо-Кавказское ТУИО" направило в адрес МУ КФИ Минобороны России по ЮВО возражения на данный акт от 04.07.2014 г.

По результатам рассмотрения вышеназванных возражений МУ КФИ Минобороны России по ЮВО направило в адрес учреждения заключение N 229/юно/381 от 04.09.2014 г.

Не согласившись с указанными актом контрольных мероприятий и заключением, учреждение обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с соответствующим заявлением.

Повторно исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В силу статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном названным Кодексом.

Соответственно, удовлетворение заявленных требований должно вести к восстановлению нарушенных прав заявителя по делу.

Согласно статье 11 Гражданского кодекса Российской Федерации защита нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляется в судебном порядке с использованием способов защиты, предусмотренных статьей 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, либо иными способами, установленными законом.

Статья 12 Гражданского кодекса Российской Федерации в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц обладают граждане, организации и иные лица, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным актом (решением), законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, адресованный конкретному лицу или группе лиц, содержащий обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия и нарушающие права, и законные интересы указанных в нем лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Особенностью рассмотрения дел в порядке, установленном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является характер правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность. Сущность этих отношений основана на властном подчинении одной стороны другой. При этом признаком ненормативного правового акта, оспариваемого на основании главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, является наличие в нем предписаний (правил поведения) властно-распорядительного характера, обязательных для лица, которого такой акт касается.

По своей правовой природе ненормативный правовой акт является актом применения правовой нормы к конкретным фактическим обстоятельствам, влекущим возникновение, изменение или прекращение правоотношения между персонально определенными лицами, на которых распространяется действие указанного акта.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Действующим законодательством понятие ненормативного правового акта не закреплено. Вместе с тем, исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 г. N С-13/ОП-167 (пункт 5) следует, что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Частью 1 статьи 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из части 1 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 статьи 29 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства, возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Право граждан, организаций и иных лиц на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными действий (бездействия), ненормативных правовых актов государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закреплено частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц определен статьей 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из части 2 которой, производство по делам данной категории возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 3 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Как указывалось ранее, в период с января по март 2014 г. ревизионной группой МУ КФИ Министерства обороны Российской Федерации по ЮВО были проведены контрольные мероприятия финансово-экономической и хозяйственной деятельности Федерального государственного казенного учреждения "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, заявителем фактически оспариваются выводы комиссии, проводившей проверку, изложенные в акте проверки от 04.07.2014 г.

Довод Федерального государственного казенного учреждения "Северо-Кавказское территориальное управление имущественных отношений" Министерства обороны Российской Федерации о том, что в оспариваемом акте содержаться обязательные для исполнения требования и предписания, является ошибочным. Исходя из текста оспариваемого акта (л.д. 163-166), там всего лишь содержаться предложения контрольной инспекции, направленные на устранение выявленных нарушений.

Представитель инспекции в судебном заседании пояснил, что акт проверки фактически является документом, в котором зафиксированы выявленные специалистами инспекции нарушения. Эти сведения носят лишь информационных характер и будут направлены в следственные органы и Министерство обороны для рассмотрения и принятия мер реагирования в отношении должностных лиц учреждения. В акте проверки инспекция указала лишь предложения по устранению выявленных нарушений, которые носят рекомендательный характер.

В судебном заседании представители заявителя и заинтересованного лица пояснили, что инспекция не обладает полномочиями по составлению протокола об административном правонарушении за неисполнение предложений, указанных в акте проверки. Оспариваемое заключение является мотивированным ответом на возражения учреждения на акт проверки, не порождает права и обязанности (то есть также не является ненормативным актом). Инспекция не уполномочена выдавать предписания, обязательные для исполнения, за неисполнение которых наступает ответственность.

Судом апелляционной инстанции также установлено, что указанные доводы заинтересованного лица полностью соответствуют положению о Контрольно-финансовой инспекции Министерства обороны Российской Федерации.

Контрольно-финансовая инспекция осуществляет свои полномочия по внутреннему (ведомственному) финансовому контролю путем проведения контрольных мероприятий в Вооруженных Силах Российской Федерации и оформления их результатов в рамках действующих нормативно-правовых документов.

Таким образом, в рассматриваемом случае акт проверки не носит властно обязывающее предписание для лица, в отношении которого он составлен, не содержит отдельных предписаний, распоряжений, влекущих какие-либо обязанности заявителя или создающих препятствия для его деятельности, поскольку в акте описаны установленные контролирующим органом обстоятельств, следовательно, не может быть признан недействительным в порядке, предусмотренном главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По своей правовой природе указанный акт является процессуальным документом, фиксирующим результаты проверки, данный документ не является окончательным документом проверки, поэтому не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Аналогичная правовая позиция изложена также в постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23.07.2010 г. по делу N А43-1003/2010, в определении об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 мая 2014 г. N ВАС-5904/14 по делу NА68-8129/2013.

Поскольку, не согласившись с выводами ревизионной группы, отраженными в акте контрольных мероприятий, учреждение в адрес МУ КФИ Минобороны России по ЮВО направило возражения на акт от 04.07.2014 г., то указанное заключение также не может быть признано недействительным в порядке главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку также не отвечает признакам ненормативного правового акта, подлежащего обжалованию в арбитражном суде, является ответом на возражения, анализом законности выводов, содержащихся в акте проверки, носит информативный характер и не является обязательным для исполнения.

Довод подателя жалобы о том, что осуществление операции по расходованию средств на лицевых счетах ФГКУ "Северо-Кавказское ТУИО" приостановлено, не принимается во внимание судом, поскольку не связано с предметом спора.

Кроме того, как установлено в судебном заседании, приостановление операций по расходованию средств на лицевых счетах обусловлено наличием исполнительных листов о взыскании денежных средств как с самого ФГКУ "Северо-Кавказское ТУИО" Минобороны России, так и его правопредшественников.

Также в судебном заседании судом установлено, что аналогичное заявление учреждения определением Ростовского-на-Дону гарнизонного военного суда от 04 декабря 2014 г. передано по подсудности в Ленинский районный суд г.Ростова-на-Дону. Следовательно, учреждение фактически воспользовалось своим правом на судебную защиту.

Пунктом 1 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Таким образом, ошибочные выводы суда первой инстанции, изложенные в мотивировочной части в целом, не привели к принятию необоснованного судебного акта.

В силу абзаца 2 пункта 35 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 г. N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" в случае несогласия суда апелляционной инстанции только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для отмены обжалуемого судебного акта, не установлено, в связи с чем, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 188, 258, 269 - 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Ростовской области от 30.10.2014 г. по делу N А53-24457/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном Арбитражным процессуальным Кодексом Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова М.В. Соловьева