Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2014 г. N 15АП-21395/14

город Ростов-на-Дону

25 декабря 2014 г.

Дело N А53-17953/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 18 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 25 декабря 2014 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смотровой Н.Н.,

судей Соловьевой М.В., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Костенковым Д.Н.,

при участии:

от заявителя: представителя Овчаренко П.Л. по доверенности от 24.11.2014;

от заинтересованного лица: представителя Ратниковой М.С. по доверенности от 27.08.2014;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 22.10.2014 по делу N А53-17953/2014

по заявлению Южного межрегионального территориального управления Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области

о признании незаконным ненормативного правового акта,

принятое в составе судьи Паутовой Л.Н.,

УСТАНОВИЛ:

Южное межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии (далее - ЮМТУ Росстандарта) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области (далее - антимонопольный орган) о признании незаконным решения от 02.07.2014, которым ЮМТУ Росстандарта признан нарушившим пункт 4 статьи 42 Федерального закона N 44-ФЗ, отказано в согласовании заказчику возможности заключения контракта на поставку персональных компьютеров в сборе для нужд ЮМТУ Росстандарта с ООО "Систем-Рут" на сумму 445 883,70 рублей, решено рассмотреть вопрос о привлечении должностного лица заказчика к административной ответственности (с учетом уточнений первоначально заявленных требований, произведенных в порядке ст. 49 АПК РФ).

Решением суда от 22.10.2014 заявленные требования удовлетворены, оспариваемое решение признанно незаконным. Решение мотивировано тем, что у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для проведения проверки в отношении проведенного аукциона.

Не согласившись с принятым судебным актом, антимонопольный орган обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции по делу отменить и принять по делу новый судебный акт, ссылаясь на то, что антимонопольный орган не проводил ни плановую, ни внеплановую проверку в отношении аукциона, а проверил закупку ЮМТУ Росстандарта на предмет соответствия Федеральному закону N 44-ФЗ в рамках своих полномочий.

ЮМТУ Росстандарта представило отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представитель ЮМТУ Росстандарта в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в письменном отзыве, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ЮМТУ Росстандарта (заказчик) 31.05.2014 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru опубликовало извещение N 0158100012514000021 (в редакции от 06.06.2014) о проведении открытого аукциона в электронной форме "Поставка персональных компьютеров в сборе для нужд ЮМТУ Росстандарта".

Начальная (максимальная) цена контракта составляет 445 883,70 руб.

Согласно протоколу рассмотрения первых частей заявок от 16.06.2014 на участие в открытом аукционе в электронной форме поступило 4 заявки под следующими номерами 7833962, 7837826, 7868256 и 7893339.

Участникам под номерами 7837826, 7868256 и 7893339 было отказано в допуске к участию по основанию, изложенному в протоколе рассмотрения первых частей заявок (несоответствие заявки п.1 ч.4 ст. 67 Федерального закона N 44-ФЗ, а именно не предоставление информации, предусмотренной ч.3 ст. 66 Федерального закона N 44-ФЗ.

По итогам рассмотрения первых частей заявок только одна заявка N 7833962 (ООО "Систем-Рут") была признана соответствующей требованиям аукционной документации и требованиям Федерального закона N 44-ФЗ.

Протокол рассмотрения первых частей заявок и подведение итогов аукциона размещены в установленном порядке.

В соответствии с положениями ч.2 ст. 71, п. 25 ч.1 ст. 93 Федерального закона N 44-ФЗ 18.06.2014 заказчиком было направлено в адрес антимонопольного органа обращение о возможности заключения контракта с единственным поставщиком (исх. N 7/02-10/567).

Решением антимонопольного органа от 02.07.2014 заказчик признан нарушившим п.4 ст. 42 Федерального закона N 44-ФЗ; заказчику было отказано в согласовании возможности заключения контракта на поставку персональных компьютеров в сборе для нужд ЮМТУ Росстандарта с ООО "Систем-Рут" на сумму 445 883,70 руб.; принято решение о рассмотрении вопроса о привлечении должностного лица заказчика к административной ответственности.

Не согласившись с вынесенным решением, ЮМТУ Росстандарта обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным.

Принимая решение об удовлетворении заявленных требований, суд первой пришел к выводу об отсутствии у антимонопольного органа права проведения проверки в отношении закупки ЮМТУ Росстандарта и отсутствии в действиях ЮМТУ Росстандарта нарушений Федерального закона N 44-ФЗ.

Повторно исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции признает данные выводы обоснованными, соответствующими действующему законодательству и представленным в материалы дела доказательствам.

Согласно части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, частям 2 и 3 статьи 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 25.1 Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства антимонопольный орган вправе проводить плановые и внеплановые проверки федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей.

Частями 2-4 статьи Федерального закона N 135-ФЗ "О защите конкуренции" предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для проведения проверок, не подлежащий расширенному толкованию.

В соответствии с частью 3 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ контрольный орган в сфере закупок осуществляет контроль в сфере закупок путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении субъектов контроля, указанных в части 2 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ.

В соответствии с Порядком согласования проведения закрытого конкурса, аукциона, возможности заключения государственного или муниципального контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), утвержденным Приказом Минэкономразвития от 03.05.2006 N 124 (далее - Порядок), орган субъекта осуществляет внеплановую проверку обращения на наличие в таком обращении или в сопроводительных документах нарушений законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации (утвержден приказом ФАС России от 25.05.2012 N 340, далее - Регламент N 340) урегулированы основания и порядок проведения антимонопольным органом внеплановых проверок.

В силу пункта 3.7 Регламента N 340 внеплановая проверка проводится антимонопольным органом на основании:

- материалов, поступивших из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений и указывающих на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

- сообщений и заявлений физических лиц, юридических лиц, сообщений средств массовой информации, указывающих на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

- истечения срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 Закона о защите конкуренции;

- поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, в случае, если контрольным управлением выявлены нарушения законодательства о размещении заказов при рассмотрении обращений заказчиков о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком по результатам проведения торгов, контрольное управление вправе принять решение о проведении внеплановой проверки в отношении действий заказчика при размещении заказа.

Регламентом N 340 установлены требования к организации проверок, в том числе: пункт 3.22. - подготовка проверки проверяемого лица включает в себя издание распорядительных документов, формирование инспекции, уведомление проверяемого лица о проведении в отношении него проверки.

В силу пункта 3.23. проверка проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа (Приложение N 3 к настоящему Регламенту).

Из материалов дела не усматриваются доказательства того, что такой приказ издавался, сведения о возбуждении дела и создании комиссии в материалы дела не представлены, отсутствует данная информация и в тексте оспариваемого решения.

В соответствии с пунктом 12 Порядка по результатам рассмотрения обращения контрольный орган в пределах своей компетенции принимает решение о согласовании или об отказе в согласовании применения закрытого способа определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), возможности заключения (заключения) контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Решение оформляется письмом, которое направляется заказчику в срок, не превышающий 10 рабочих дней со дня поступления обращения.

Таким образом, пункт 12 Порядка содержит исчерпывающий перечень действий, которые может осуществлять антимонопольный орган при рассмотрении обращения о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Между тем, как верно установил суд первой инстанции, антимонопольный орган, признавая ЮМТУ Росстандарта нарушившим пункт 4 статьи 42 Федерального закона N 44-ФЗ и решая вопрос о возбуждении дела об административном правонарушении, фактически осуществил проверку деятельности ЮМТУ Росстандарта, тогда как в рамках процедуры, указанной в пункте 12 Порядка, такие действия не предусмотрены.

В соответствии с пунктом 10 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ контрольный орган в сфере государственного оборонного заказа осуществляет контроль в сфере закупок, за исключением контроля, предусмотренного частью 5 настоящей статьи, путем проведения плановых и внеплановых проверок в отношении субъектов контроля, указанных в части 2 настоящей статьи, в сфере осуществления закупок в рамках государственного оборонного заказа, а также в сфере осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения федеральных нужд, которые не относятся к государственному оборонному заказу и сведения о которых составляют государственную тайну, и осуществляет в установленной сфере контроль в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с пунктом 22 статьи 99 Федерального закона N 44-ФЗ при выявлении в результате проведения контрольным органом в сфере закупок плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, оператора электронной площадки или комиссии по осуществлению закупок нарушений законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок контрольный орган в сфере закупок вправе:

1) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок, рассматривать дела о таких административных правонарушениях и принимать меры по их предотвращению в соответствии с законодательством об административных правонарушениях;

2) выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) обращаться в суд, арбитражный суд с исками о признании осуществленных закупок недействительными в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Таким образом, основания для проведения антимонопольным органом плановых и внеплановых проверок определены законодательно, при этом законодатель буквально не допускает в качестве самостоятельного основания для плановой или внеплановой проверки обнаружение контролирующим органом признаков нарушения законодательства обращение заказчика о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела судом установлено, что проверка, по результатам которой принято оспариваемое решение, проведена антимонопольным органом по собственной инициативе при рассмотрении вопроса о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком по итогам проведения аукциона, т.е. при отсутствии плановой и внеплановой проверок, обращения участника размещения заказа с жалобой и поступления информации о нарушении законодательства о размещении заказов.

Исходя из изложенного, суд первой инстанции правильно пришел к выводу о том, что вынесение антимонопольным органом решения от 02.07.2014 по результатам рассмотрения вопроса о согласовании возможности заключения контракта с единственным участником закупки не предусмотрено законодательством, выходит за пределы компетенции территориального антимонопольного органа, предусмотренные Федеральным законом N 135-ФЗ и Федеральным законом N 44-ФЗ.

Признавая решение антимонопольного органа от 02.07.2014 незаконным, суд первой инстанции также признал ошибочным вывод антимонопольного органа о нарушении ЮМТУ Росстандарта пункта 4 статьи 42 Федерального закона N 44-ФЗ.

В соответствии с положениями статьи 42 Федерального закона N 44-ФЗ, заказчик обязан разместить в единой информационной системе (а до начала ее функционирования - на общероссийском официальном сайте - www.zakupki.gov.ru) извещение о проведении закупки, содержащее, в том числе, информацию об ограничении участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), установленное в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Согласно части 5 статьи 63 Федерального закона N 44-ФЗ в извещении о проведении электронного аукциона наряду с информацией, указанной в статье 42 настоящего Федерального закона, указываются:

1) адрес электронной площадки в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет";

2) дата окончания срока рассмотрения заявок на участие в таком аукционе в соответствии с частью 2 статьи 67 настоящего Федерального закона;

3) дата проведения такого аукциона в соответствии с частью 3 статьи 68 настоящего Федерального закона. В случае, если дата проведения такого аукциона приходится на нерабочий день, день проведения такого аукциона переносится на следующий за ним рабочий день;

4) размер обеспечения заявок на участие в таком аукционе;

5) преимущества, предоставляемые заказчиком в соответствии со статьями 28 - 30 настоящего Федерального закона;

6) требования, предъявляемые к участникам такого аукциона, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками такого аукциона в соответствии с пунктом 1 части 1 и частью 2 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, а также требование, предъявляемое к участникам такого аукциона в соответствии с частью 1.1 (при наличии такого требования) статьи 31 настоящего Федерального закона;

7) условия, запреты и ограничения допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами.

Таким образом, из анализа норм Федерального закона N 44-ФЗ усматривается, что законодателем разделены термины "ограничение участия" и "требования к участникам закупки".

Из смысла частей 1 и 2 статьи 27 Федерального закона N 44-ФЗ следует, что участие в определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) может быть ограничено только в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В случае, если заказчиком принято решение об ограничении участия в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), информация о таком ограничении с обоснованием его причин должна быть указана в извещении об осуществлении закупки.

Из вышеизложенного следует, что ограничение участия возможно, например, при применении национального режима в соответствии со статьей 14 Федерального закона N 44-ФЗ.

Между тем, судом установлено, что заказчиком при проведении закупки N 0158100012514000021 ограничения участия не устанавливались, следовательно, информация об этих ограничениях правомерно отсутствовала в извещении о проведении закупки.

В силу требований пункта 6 части 5 статьи 63 Федерального закона N 44-ФЗ в извещении были установлены требования к участникам, предусмотренные пунктами 1 и 2 части 1 статьи 31 Федерального закона N 44-ФЗ. Кроме того, документация об аукционе содержала также требования о невнесении сведений об участнике в реестр недобросовестных поставщиков. Указанное требование было установлено в документации в соответствии с положениями ч.3 ст. 64 Федерального закона N 44-ФЗ. Указанное требование к участникам не является по сути закона ограничением участия, а является именно требованием к участникам и не подлежало указанию в извещении о проведении закупки (согласно редакции закона от 28.12.2013, действовавшей на момент утверждения извещения).

Таким образом, апелляционный суд соглашается в выводом нижестоящего суда о неверной трактовке антимонопольным органом положения Федерального закона N 44-ФЗ, считая требование о невнесении в реестр недобросовестных поставщиков (п.1.1 ст. 31 "Требования к участникам закупки") ограничением участия.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства дела, а также представленные сторонами доказательства и доводы. Произведя их оценку с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение об удовлетворении требований ЮМТУ Росстандарта.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда первой инстанции, а сводятся лишь к несогласию с оценкой судом первой инстанции установленных обстоятельств по делу и имеющихся в деле доказательств, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

При таких обстоятельствах, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения по настоящему делу. Апелляционная жалоба антимонопольного органа отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.10.2014 по делу N А53-17953/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Н.Н. Смотрова

Судьи

М.В. Соловьева Г.А. Сурмалян