Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2014 г. N 06АП-6829/14

г. Хабаровск

29 декабря 2014 г.

А73-11510/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 24 декабря 2014 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 декабря 2014 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Вертопраховой Е.В.

судей Харьковской Е.Г., Швец Е.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бутенко А.А.

при участии в заседании:

от Администрация городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района Хабаровского края: представитель не явился;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю: Шафигуллиной М.Г. представителя по доверенности ль 08.12.2014 N 7/14470 (сроком на 1 год);

от общества с ограниченной ответственностью "Сосновый бор" представитель не явился;

от общества с ограниченной ответственностью "Ритуальное агентство "ЗиЛ" в лице Амурского филиала: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Администрации городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района Хабаровского края

на решение от 20.10.2014

по делу N А73-11510/2014

Арбитражного суда Хабаровского края

принятое судьей Степиной С.Д.

по заявлению администрации городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района Хабаровского края

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю

о признании незаконными решения и предписания

третьи лица: общество с ограниченной ответственностью "Сосновый бор"; общество с ограниченной ответственностью "Ритуальное агентство "ЗиЛ" в лице Амурского филиала

УСТАНОВИЛ:

Администрация городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района Хабаровского края (Администрация городского поселения; Администрация; заявитель) о признании незаконными ненормативных правовых актов Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю (далее - УФАС России по Хабаровскому краю; антимонопольная служба; антимонопольный орган): решения от 22.07.2014 N 115 и предписания от 22.07.2014 N 69.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Сосновый Бор" (далее - ООО "Сосновый Бор"), общество с ограниченной ответственностью "Ритуальное агентство "ЗиЛ" в лице Амурского филиала (далее - ООО "РА "ЗиЛ").

Решением суда от 20.10.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме. Суд первой инстанции, установив, что Администрация городского поселения отказывает хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг, в выделении мест под захоронение, в целях осуществления захоронений на городском кладбище только ООО "СП "Память", пришел к выводу о нарушении заявителем норм действующего законодательства, так как Федеральный закон от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Федеральный закон N 8-ФЗ) не предусматривает, что субъектный состав лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, ограничивается специализированными службами, и что иные юридические и физические лица лишены права заниматься этой деятельностью.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Администрация обратилась в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении требований заявителя.

Заявитель жалобы считает, что при вынесении решения суда имело место неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела и недоказанность имеющих для дела обстоятельств, которые суд посчитал установленными, так: не имеется доказательств тому, что администрация должна предоставлять (согласовывать) участки земли (места для захоронений) кому бы то ни было в соответствии с Положением о порядке регистраций захоронений на местах погребения на территории городского поселения "город Амурск", утвержденным Постановлением Администрации городского поселения "Город Амурск" от 12.02.2013 N 41 (далее - Положение, утвержденное Постановлением Администрации ГО "Город Амурск" N 41; Положение), так как согласно п. 2.3 такого Положения места захоронения на "Городском кладбище" согласованию не подлежат; оспариваемое решение антимонопольного органа основано на жалобе ООО "Сосновый бор" и ООО "РА "ЗиЛ", которые ввели в заблуждение специалистов УФАС России по Хабаровскому краю на предмет своих запросов в Администрацию, таким образом, суд не полно выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела; согласно пункту 2.1, 2.2 Положения с заявлением о захоронении может обратиться иное лицо (в случае отказа осуществить погребение родственниками умершего), однако доказательство того, что ООО "Сосновый Бор", ООО "РА "ЗиЛ" возложили на себя обязанность по захоронению (в связи с отказом родственников умершего (умерших)), в материалах дела нет; выделение (предоставление) под захоронения не названо Федеральным законом N 8-ФЗ среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела, таким образом, данная функция не является властными полномочиями.

От антимонопольного органа, ООО "Сосновый Бор", ООО "РА "ЗиЛ" в суд поступили отзывы и возражение на апелляционную жалобу, где названные лица просят оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представители заявителя и третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в заседание суда не явились. От Администрации в суд поступило ходатайство о рассмотрении настоящего дела в отсутствие ее представителя.

В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) Шестой арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в отсутствие представителей заявителя и третьих лиц.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения, по основаниям, указанным в отзыве, представила для приобщения к материалам дела экземпляры почтовых квитанций как доказательства направления отзыва в адреса заявителя и третьих лиц.

Заслушав представителя УФАС России по Хабаровскому краю, исследовав материалы дела, проверив правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, Шестой арбитражный апелляционный суд установил следующее.

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю поступили материалы проверки КУСП N 3846 от 24.03.2014 Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по Амурскому району, проведенной в отношении действий должностных лиц администрации городского поселения "Город Амурск", связанных с ограничением конкуренции на рынке ритуальных услуг, при рассмотрении таких материалов вместе с пояснениями представителей Администрации городского поселения "Город Амурск", ООО "ЗиЛ", УФАС по Хабаровскому краю установлено, что:

распоряжением главы городского поселения "Город Амурск" от 13.03.2009 N 216 "О специализированной службе по вопросам похоронного дела" функции специализированной службы по вопросам похоронного дела согласно Федеральному закону N 8-ФЗ возложены на ООО "Специализированное предприятие "Память"; на основании постановления главы администрации Амурского муниципального района от 09.11.2012 N 884 заключен договор аренды земельного участка от 14.11.2012 N 765 в целях строительства объекта "Городское кладбище", согласно которому земельный участок площадью 60000 кв. м. передан обществу в целях строительства объекта "Городское кладбище", которое и вело строительство кладбища, включающее в себя погребение тел умерших (только указанное предприятие может осуществлять захоронение умерших граждан на территории вновь созданного кладбища и определять места захоронений граждан - администрация не предоставляла землю под копку могил иным хозяйствующим субъектам, в связи с тем, что территория кладбища является муниципальной собственностью, на которую заключен договор аренды с ООО "СП "Память"); соглашением от 17.09.2013 указанный договор аренды расторгнут; первая очередь муниципального общественного кладбища введена в эксплуатацию.

ООО "Сосновый Бор" обращалось в администрацию с просьбой о выделении земельных участков для захоронений (письма от 11.07.2013 г. N 14, от 06.03.2012 г. N 16). В ответ на обращения администрация письмами от 27.03.2012 N 01-24/1292 предложила обществу обратиться к арендатору данного участка - ООО "СП "Память" по вопросу субаренды земельного участка, письмом от 07.08.2013 N 01-24/4071 указала, что выделение участка земли на кладбище не является возможным, поскольку земельным законодательством не предусмотрен такой вид пользования как рытье могил.

ООО "Ритуальное агентство "ЗиЛ" в лице Амурского филиала обратилось к инспектору отдела ЖКХ с просьбой о согласовании мест для захоронения на "Аммональном кладбище" и "Городском кладбище" города Амурска при осуществлении захоронения агентством. В отказе от 05.03.2014 указано, что в полномочия инспектора не входит выдача разрешения на копку могил на "Городском кладбище" и на "Аммональном кладбище", указанные действия может осуществлять только "СП "Память" в соответствии с Законом о погребении.

Администрация, отказывая в выделении мест под захоронения, сообщает о том, что погребение должно осуществляться специализированным предприятием, на территории городского поселения специализированным предприятием является ООО "Специализированное предприятие "Память".

По результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства УФАС России по Хабаровскому краю вынесено решение от 22.07.2014 N 115, которым действия Администрации городского поселения "Город Амурск", выразившиеся в отказе предоставить (согласовать) ООО "Сосновый Бор", ООО АФ "РА "ЗиЛ" участки земли (места для захоронений) на муниципальном кладбище "Городское кладбище" г. Амурска для погребения тел (останков) умерших, в том числе осуществления работ по подготовке мест для захоронения (копка могил), признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее- Федеральный закон N 135-ФЗ).

На основании решения антимонопольным органом выдано предписание от 22.07.2014 N 69, предписывающее администрации городского поселения "Город Амурск" в срок до 25.08.2014 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, выразившееся в отказе в предоставить (согласовать) ООО "Сосновый Бор", ООО АФ "РА "ЗиЛ" участки земли (места для захоронений) на муниципальном кладбище - "Городском кладбище" г. Амурска для погребения тел (останков) умерших, в том числе для осуществления работ по подготовке мест для захоронения (копка могил), с целью чего: обеспечить равный доступ на муниципальное общественное кладбище "Городское кладбище" г. Амурска всем хозяйствующим субъектам, оказывающим ритуальные услуги, в том числе и для осуществления работ по подготовке мест под захоронение (копки могил); исключить случаи отказа в предоставлении (согласовании) мест для захоронения на муниципальном общественном кладбище городского поселения "Город Амурск" - "Городском кладбище" по обращениям хозяйствующих субъектов, оказывающих ритуальные услуги, поданным в администрацию городского поселения "Город Амурск" в соответствии с Положением о порядке регистрации захоронений на местах погребения на территории городского поселения "Город Амурск", утвержденным постановлением администрации городского поселения "Город Амурск" от 12.02.2013 N 41.

Не согласившись с указанными ненормативными правовыми актами антимонопольного органа: решением от 22.07.2014 N 115 и предписанием от 22.07.2014 N 69, считая их незаконными, Администрация городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района Хабаровского края обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения, в том числе городского поселения относятся организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Положения статьи 25 Федерального закона N 8-ФЗ устанавливают, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления; погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления; гарантии осуществления погребения умершего в соответствии с настоящим Федеральным законом реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности.

Пунктами 1 и 4 статьи 18 Федерального закона N 8-ФЗ установлено, что общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, данные органы также определяют порядок деятельности общественных кладбищ.

Таким образом, из анализа положений Федерального закона N 8-ФЗ следует, что он не предусматривает ограничений субъектного состава лиц, имеющих право осуществлять погребение умершего и оказывать услуги по погребению, то есть кроме специализированных служб, и иные юридические и физические лица не лишены права заниматься этой деятельностью, а значит и возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Федеральным законом N 8-ФЗ не предусмотрена.

Земли общественных кладбищ не могут относиться к землям коммерческого использования (на условиях передачи в аренду), поскольку государство гарантирует бесплатное предоставление места для погребения каждому гражданину (статья 7 Федерального закона N 8-ФЗ).

Согласно статье 1 Федерального закона N 8-ФЗ погребение умершего гарантируется с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников.

В силу статьи 10 Федерального закона N 8-ФЗ в случае, если погребение осуществлялось за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность по погребению умершего, им выплачивается социальное пособие на погребение в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, указанному в пункте 1 ст. 9 этого Федерального закона.

Решением Совета депутатов городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района Хабаровского края от 23.10.2008 N 420 утверждено Положение о погребении и похоронном деле на территории городского поселения "Город Амурск" (далее - Положение, утвержденное решением СД ГП "Город Амурск" N 420), статьей 2 которого установлено, что осуществление организации похоронного дела в городе относится к полномочиям администрации города.

Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе; они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора (статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Постановлением Администрации от 12.02.2013 г. N 41 утверждено Положение о порядке регистрации захоронений на местах погребения на территории городского поселения "Город Амурск" (далее - Положение, утвержденное Постановлением Администрации ГО "Город Амурск" N 41), согласно пунктам 2.2., 2.3. которого заявление на захоронение принимаются и регистрируются в отделе жилищно-коммунального хозяйства администрации сотрудником отдела по вопросам похоронного дела; представитель отдела жилищно-коммунального хозяйства производит согласование заявителю выбранного места для захоронения в одном из мест погребения города Амурска "Аммональное кладбище" и "Мылкинское кладбище"; места захоронения на "Городском кладбище" согласованию не подлежат; захоронения на "Городском кладбище" осуществляются согласно проектной документации.

Вступившим в законную силу судебным актом Арбитражного суда Хабаровского края по делу N А73-9545/2013 установлено, что 17.03.2009 главой городского поселения "Город Амурск" издано постановление N 35 "О создании нового места погребения на территории городского поселения "Город Амурск", которым постановлено: создать новое место погребения в районе газораспределительной станции Амурской ТЭЦ-1, в 1,2 км на север от шоссе Машиностроителей; осуществлять с 01.04.2009 захоронения на вновь созданном месте погребения (пункт 2); захоронения на ранее действующих городских кладбищах с 01.04.2009 осуществлять по согласованию с администрацией городского поселения (пункт 3).

Постановлением Главы городского поселения "Город Амурск" от 24.04.2009 N 70 пункты 2 и 3 постановления N 35 от 17.03.2009 признаны утратившими силу с 01.05.2009, постановлено прекратить погребение умерших (погибших) на "Аммональном кладбище" с 01.05.2009; осуществлять с 01.05.2009 погребение умерших (погибших) на "Городском кладбище".

Деятельность по захоронению на объекте "Городское кладбище" по договорам на оказание услуг и заданиям на оказание услуг, включающую в себя работы по подготовке могилы, доставке осыпного материала (песка), установке памятника и оградки, проезд транспортных средств осуществляет ООО "СП "Память".

Как видно из материалов дела, установлено судом и не опровергнуто заявителем жалобы, и ООО "Сосновый Бор", и ООО "Ритуальное агентство "ЗиЛ" в лице Амурского филиала обратились в администрацию с просьбой о выделении земельных участков для захоронений, о согласовании мест захоронения, в том числе на "Городском кладбище" (письма от 11.07.2013 N 14, от 06.03.2012 N 16, N3 от 26.02.2013, N б/н от 04.03.2014, N б/н от 05.03.2014). Из представленных ответов администрации (в том числе должностного лица Отдела ЖКХ на обращения вышеназванных юридических лиц следует: рекомендация о необходимости обращения непосредственно к ООО "СП "Память" как к арендатору данного участка по вопросу заключения договора субаренды; информация о том, что копку могил, в том числе на "Городском кладбище" может осуществлять только "СП "Память" в соответствии с Законом о погребении; сообщение о том, что выделение участка земли на кладбище для осуществления рытья могил не является возможным, поскольку земельным законодательством не предусмотрен вид пользования земельным участком "рытье могил".

Положениями части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ установлен запрет на осуществление органами местного самоуправления действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности необоснованному препятствованию осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.

Целями Федерального закона N 135-ФЗ согласно части 2 статьи 1 данного Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а в соответствии с пунктом 7 статьи 4 этого же Федерального закона конкуренция- это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Из анализа вышеприведенных норм Федерального закона N 8-ФЗ следует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Федеральный закон не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями, а лицам, взявшим на себя обязанность по погребению умершего, предоставлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению.

Данное толкование положений Федерального закона N 8-ФЗ согласуется

с частью 1 статьи 49, частью 3 статьи 23 ГК РФ, и дает возможность хозяйствующим субъектам заниматься любыми видами деятельности, кроме тех, для осуществления которых требуется получение специального разрешения (лицензии).

На основании вышеизложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что администрация отказывая хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на рынке ритуальных услуг, в выделении мест под захоронение, в целях обеспечения осуществления захоронений на "Городском кладбище" только ООО "СП "Память", нарушает положения части 1 статьи 15 Федерального закона N 135-ФЗ, поскольку такие действия органа власти, передающие в исключительную компетенцию специализированной службы правомочия по выделению земельных участков под захоронения приводят к ограничению (устранению) конкуренции в виде установления для приобретателей ритуальных услуг ограничений выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих данные услуги - действия Администрации, наделившие ООО "СП "Память" полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также - создавшие преимущественные условия деятельности для созданной органом местного самоуправления специализированной службы, нарушают принцип состязательности хозяйствующих субъектов, выступающих участниками товарного рынка ритуальных услуг наряду со специализированной службой, обеспечивая ООО "СП "Память" более выгодные условия деятельности перед потенциальными хозяйствующими субъектами, имеющими намерение оказывать аналогичный комплекс услуг, ставя деятельность данных хозяйствующих субъектов в зависимость от действий специализированной службы.

Доводы администрации о возможности осуществления захоронений на муниципальном общественном кладбище только специализированной службой и о том, что выделение земельных участков не является властными полномочиями, не принимаются Шестым арбитражным апелляционным судом, поскольку такие доводы были исследованы судом первой инстанции и получили надлежащую оценку, не согласиться с которой у арбитражного суда апелляционной инстанции правовых оснований нет.

Остальные доводы заявителя жалобы также не принимаются арбитражным судом апелляционной инстанции, так как они не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними.

Таким образом, суд первой инстанции, правильно применив нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, оценив на основании статьи 71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, правомерно отказал в удовлетворении требований Администрации городского поселения "Город Амурск" Амурского муниципального района Хабаровского края.

Выводы, изложенные в решении суда первой инстанции, соответствуют материалам дела, нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права при вынесении решения судом первой инстанции не допущено, в связи с чем, у суда апелляционной инстанции не имеется правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены принятого по делу решения суда.

Руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Хабаровского края от 20 октября 2014 года по делу N А73-11510/2014 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции в установленном законом порядке.

Председательствующий

Е.В. Вертопрахова

Судьи

Е.Г. Харьковская Е.А. Швец