Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30 декабря 2014 г. N 19АП-5909/14

город Воронеж

30 декабря 2014 г.

N А14-5180/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 25 декабря 2014 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 30 декабря 2014 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Донцова П.В.,

Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Поповой Е.В.,

при участии:

от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Воронежской области: Крицын Ю.И., представитель по доверенности N 52-14-15 от 14.01.2014, удостоверение;

от БУЗ Воронежской области "Воронежская городская больница N 14": Бенедиктов Д.М., представитель по доверенности от 19.06.2014, паспорт РФ,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Воронежской области на решение Арбитражного суда Воронежской области от 13.08.2014 по делу N А14-5180/2013 (судья Шишкина В.М.) по заявлению бюджетного учреждения здравоохранения Воронежской области "Воронежская городская больница N 14" (ОГРН 1033600050285) к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Воронежской области (ОГРН 1043600098530) о признании незаконным предписания,

УСТАНОВИЛ:

Бюджетное учреждение здравоохранения Воронежской области "Воронежская городская больница N 14" (далее также - Учреждение, заявитель) обратилось в арбитражный суд с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Воронежской области (далее - ГУ МЧС, Главное управление) о признании незаконным предписания N 153/1/1 от 08.05.2013, с учетом уточнения заявленных требований.

Решением от 13.08.2014 заявленное требование удовлетворено. Принимая указанное решение, суд исходил из наличия оснований, предусмотренных статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) для удовлетворения заявленных требований.

Не согласившись с указанным решением, ГУ МЧС обратились с апелляционной жалобой, просит решение суда отменить.

Указал на то, что выводы суда по пунктам 5, 9, 16, 22 предписания от 08.05.2013 N 153/1/1 считать верными.

По остальным пунктам считает предписание законным и обоснованным.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель БУЗ Воронежской области "Воронежская городская больница N 14" возражал против доводов апелляционной жалобы, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Представитель ГУ МЧС поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить, принять новый судебный акт.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

На основании распоряжения N 153 от 04.04.2013 проведена 08.05.2013 плановая выездная проверка в отношении Учреждения, по результатам которой составлен акт проверки N153 от 08.05.2013.

Одновременно вынесено предписание N 153/1/1 по устранению нарушений требований пожарной безопасности, в соответствии с которым необходимо до 05.08.2013 устранить выявленные нарушения, а именно:

1) на объекте не разработаны специальные программы противопожарного инструктажа работников организации (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N69-ФЗ от 21.12.1994, пункты 6, 14, 18 НПБ "Обучение мерам пожарной безопасности работников организации", утвержденных Приказом МЧС России от 12.12.2007 N 645);

2) в организации не оформлены инструкции по применению и техническому обслуживанию огнетушителей, заряженных одним видом огнетушащего вещества (Далее-ОТВ) согласованные с местным органом Государственной противопожарной службы (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статьи 2 ФЗ N 69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 5.35. НПБ 166-97);

3) отсутствует расчет потребности территории и помещений в оснащении первичными средствами пожаротушения (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 463 правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (Далее-ППР), пункт 465. ППР, НПБ 166-97 пункт 5.1);

4) огнетушители не размещены на видных местах вблизи от выходов из помещений на высоте не более 1,5-м либо на полу, с обязательной фиксацией от возможного падения при случайном воздействии (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 480 ППР, пункт 6.1. НПБ 166-97, пункт 6.7. НПБ 166-97, пункт 4.2.1, пункт 2.3.4. ГОСТ 12.4.009-83*);

5) на объекте не определено лицо, ответственное за приобретение, сохранность и контроль состояния огнетушителей (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69-ФЗ от 21.12.1994, НПБ 166-97 пункт 5.33);

6) территория организации не оборудована пожарными щитами (пункт 481 ППР);

7) на объекте отсутствует следующая документация на автоматическую установку пожарной сигнализации (Далее - АУПС) и систему оповещения и управления эвакуацией: а) проектная документация (акт обследования); б) исполнительская документация и схемы, акты скрытых работ (при их наличии); в) акт приемки установки в эксплуатацию; г) паспорта на технические средства имеющейся установки; д) ведомость смонтированного оборудования; ж) инструкция по эксплуатации установки пожарной автоматики; з) регламент работ; и) план-график ТО и ППР; н) журнал учета неисправностей установки (ст. 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 61 ППР, пункт 1.5.1 РД 009-01-96);

8) на объекте следующие помещения не оборудованы АУПС: тамбур центрального входа в административно-бытовое здание; здание склада; все помещения в здании гаража; коридоры N 1 и 50 согласно техническому паспорту БТИ (Далее - ТПБ), кабинеты N 26 и 54 согласно ТПБ в здании стационара (ст.151 ФЗ N123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 4 НПБ 110-03);

9) на объекте отсутствует резервный запас пожарных извещателей каждого типа для замены неисправных или выработавших свой ресурс в количестве, не менее 10% от установленных (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69 -ФЗ от 21.12.1994, пункт 61 ППР, пункт 2.2.7 РД 009-01-96);

10) провода и кабели соединительных линий системы оповещения и управления эвакуацией (Далее - СОУЭ) в здании поликлиники не проложены в строительных конструкциях, коробах или каналах из негорючих материалов (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69 -ФЗ от 21.12.1994, пункт 3.9 НПБ 104-03, пункт 3.4 СП 3.13130.2009);

11) провода и кабели соединительных линий СОУЭ в административно-бытовом здании и в здании стационара не проложены в строительных конструкциях, коробах или каналах из негорючих материалов (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69 -ФЗ от 21.12.1994, пункт 3.9 НПБ 104-03);

12) в здании поликлиники допущена параллельная открытая прокладка проводов и кабелей АУПС с напряжением до 60 "В" до силовых и осветительных кабелей на расстоянии менее 0,5 м (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69 -ФЗ от 21.12.1994, пункт 61 ППР, пункт 12.67 НПБ 88-2001);

13) в здании поликлиники допущено пересечение незащищенных изолированных проводов шлейфа АУПС с защищенными изолированными проводами напряжением 220 "В" (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69 -ФЗ от 21.12.1994, пункт 61 ППР, пункт 12.13 Пособие к РД 78.145-93);

14) ручные пожарные извещатели АУПС в здании поликлиники, в административно-бытовом здании и в здании стационара не опломбированы (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69 -ФЗ от 21.12.1994, пункт 61 ППР, пункт 3.3.14. РД 009-01-96);

15) для помещении производственного и складского назначения в здании гаража и склада не определены и не обозначены (на дверях) категория по взрывопожарной и пожарной опасности, а также класса зоны в соответствии с главами 5, 7 и 8 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (пункт 20 ППР);

16_)в здании поликлиники, в административно-бытовом здании и в здании стационара отсутствуют выходы на кровлю, выполненные через противопожарный люк 2-го типа с размерами 0,6x0,8 м (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 8.4 СНиП 21-01-97*);

17) двери лестничных клеток в здании поликлиники, в здании стационара не имеют приспособлений для самозакрывания и уплотнений в притворах (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 6.18 CHиП 21-01-97*);

18) в административно-бытовом здании не произведена огнезащитная обработка деревянных конструкций чердака (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 5.18* CHиП 21-01-97*, пункт 5.19 CHиП 21-01-97*);

19) в здании гаража, в здании поликлиники, в административно-бытовом здании и в здании стационара допускается эксплуатация светильников со снятыми колпаками (рассеивателями) (пункт 42 ППР);

20) лестница, предназначенная для эвакуации людей со второго этажа в административно-бытовом здании не отвечает требованиям, предъявляемым к лестничным клеткам 1-го типа: размещена не в лестничной клетке (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008; статья 2 ФЗ N69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 1.28 * CHиП 2.09.04-87*, пункт 5.15 CHиП 21-01-97*, пункт 6.34* CHиП 21-01-97*, пункт 6.35 CHиП 21-01-97*);

21) на объекте в административно-бытовом здании и в здании стационара аварийные выходы (окна) из первого этажа блокированы глухими металлическими решетками (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 6.3 CHиП 21-01-97*, пункт 6.20* CHиП 21-01-97*);

22) вокруг водозаборной колонки пожарного гидранта, расположенного между административно-бытовым зданием и здание склада, отмостка выполнена шириной менее 1 м (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 8.20 CHиП 2.04.02-84 *);

23) в административно-бытовом здании для отделки потолка тамбура центрального входа и в здании стационара для отделки стен коридора второго этажа допущено применение горючих материалов (пластиковые панели) с более высокой пожарной опасностью чем Г1, В1, Д2, Т2 (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N69-ФЗ от 21.12.1994, п. 6.25* CHиП 21-01-97*);

24) не организовано проведение проверок работоспособности сетей наружного и внутреннего противопожарного водопровода не реже 2 раз в год (весной и осенью) с составлением соответствующих актов (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008; статья 2 ФЗ N69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 55 ППР);

25) на пути эвакуации из помещения N 17 согласно ТПБ в административно-бытовом здании устроен порог, а также другие устройства, препятствующие свободной эвакуации людей (статья 151 ФЗ N123 от 22.07.2008, ст. 2 ФЗ N69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 36 ПНР, пункт 6.28* CHиП 21-01-97*);

26. прибор приемно-контрольный, охранно-пожарной сигнализации установлен в помещении, не оборудованном охранной и пожарной сигнализацией и не защищенном от несанкционированного доступа (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 9-ФЗ от 21.12.1994, пункт 61. ППР, пункт 12.48* НПБ 88-2001);

27) в лестничной клетке в здании поликлиники допущена прокладка электрических кабелей и проводов открытым способом (статья 151 ФЗ N 123 от 22.07.2008, статья 2 ФЗ N 69-ФЗ от 21.12.1994, пункт 6.32* СНиП 21-01-97*).

Ссылаясь на то, что предписание N 153/1/1 от 08.05.2013 является незаконным, Учреждение обратилось в суд с заявленными требованиями.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва, выслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом ненормативные правовые акты могут быть признаны недействительными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьей 17 Закона N 294-ФЗ, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны в том числе, выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

При этом в связи с тем, что предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность, исполнимость предписания, его конкретность и обоснованность, являются важным требованием к данному виду ненормативного акта и элементами законности предписания.

Следовательно, выдаваемое уполномоченным органом предписание должно содержать не только законные требования, но быть реально исполнимым, содержать четкие формулировки и быть направленным на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования, изложение должно быть кратким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

ГУ МЧС считает верными выводы суда относительно пунктов 5, 9, 16 оспариваемого акта.

Суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для переоценки выводов арбитражного суда области о том, что в пунктах 1-4, 6, 8, 17-21 оспариваемого предписания содержатся указания на нарушения, которые не подтверждены объективными данными, неопровержимо свидетельствующими об их совершении.

Административный орган констатировал нарушения, не представив подтверждения фактического их совершения.

При этом, доводы об отсутствии протокола осмотра, составленного в ходе проведения проверки в порядке, установленном Кодексом об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), отсутствие мотивированного запроса, предусмотренного статьей 11 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), суд правомерно отклонил, принимая во внимание проведение выездной, а не документарной проверки, содержание распоряжения N 153 от 04.04.2013, предмет рассматриваемого по настоящему делу заявления, положения Закона N 294-ФЗ и отсутствие законодательно закрепленной обязанности контролирующих органов при проведении проверок хозяйствующих субъектов составлять протоколы осмотра в порядке, предусмотренном КоАП РФ.

Ссылки заявителя на необоснованное применение Управлением ряда документов в области пожарной безопасности, в том числе, НПБ, ГОСТ и тому подобное судом также правомерно отклонены, учитывая специфику деятельности Учреждения, положения статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) и статьи 4 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Закон N 123-ФЗ).

Вместе с тем, пункт 7 оспариваемого предписания апелляционный суд считает соответствующим требованиям закона, его требование не возлагает незаконно каких-либо обязанностей на заявителя.

Согласно пункту 61 Правил противопожарного режима Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 (далее - ППР) на объекте должна храниться исполнительная документация на установки и системы противопожарной защиты объекта.

Перечень документации, которая должна быть на объекте, эксплуатирующем установку пожарной автоматики, закреплен пунктом 1.5.1 РД 009-01-96 (Система руководящих документов по пожарной автоматике установки пожарной автоматики Правила технического содержания).

Согласно пункту 8.20 СНиП 2.04.02-84* радиус действия водозаборной колонки следует принимать не более 100 м. Вокруг водозаборной колонки надлежит предусматривать отмостку шириной 1 м. с уклоном 0,1 от колонки.

По пунктам 23-27 предписания апелляционный суд, с учетом положений процессуального закона о распределении бремени доказывания, полагает, что обязанность доказывания отсутствия перечисленных в предписании нарушений, лежит на Учреждении ввиду следующего.

В соответствии с пунктом 6.25* СНиП 21.01-97* в зданиях всех степеней огнестойкости и классов конструктивной пожарной опасности, кроме зданий класса V степени огнестойкости и зданий класса С3 на путях эвакуации не допускается применять материалы с более высокой пожарной опасностью, чем:

Г1, В1, Д2, Т2 - для отделки стен, потолков и заполнения подвесных потолков в вестибюлях, лестничных клетках, лифтовых холлах;

Г2, В", ДN , ТN или Г", ВN, Д", Т" - для отделки стен, потолков в общих коридорах, холлах и фойе;

Г2, РП2, Д2, Т2 - для покрытий пола в вестибюлях, лестничных клетках, лифтовых холлах.

В ходе проверки установлено, что в административно-бытовом здании для отделки потолка тамбура центрального входа и в здании стационара Учреждения для отделки стен коридора второго этажа допущено применение горючих материалов (пластиковые панели) с более высокой пожарной опасностью, чем Г1, В1, Д2, Т2.

Поскольку определить, какими материалами произведена отделка невозможно без нарушения целостности покрытий потолка и стен, обязанность по доказыванию соответствия материалов отделки названным требованиям правомерно возложена на Учреждение.

Учреждение не представило ни административному органу, ни суду документов, свидетельствующих о характеристиках примененного материала. Поэтому считать их надлежащими не имеется оснований.

В силу пункта 55 ППР руководитель организации обеспечивает исправность источников наружного противопожарного водоснабжения и внутреннего противопожарного водопровода и организует проведение проверок их работоспособности не реже 2 раз в год (весной и осенью) с составлением соответствующих актов.

Руководитель организации при отключении участков водопроводной сети и (или) пожарных гидрантов, а также при уменьшении давления в водопроводной сети ниже требуемого извещает об этом подразделение пожарной охраны.

Руководитель организации обеспечивает исправное состояние пожарных гидрантов, их утепление и очистку от снега и льда в зимнее время, доступность подъезда пожарной техники к пожарным гидрантам в любое время года.

Направление движения к пожарным гидрантам и водоемам, являющимся источником противопожарного водоснабжения, должно обозначаться указателями с четко нанесенными цифрами расстояния до их месторасположения.

В ходе проверки установлено, что Учреждением не организовано проведение проверок работоспособности сетей наружного и внутреннего противопожарного водопровода не реже 2 раз в год (весной и осенью) с составлением соответствующих актов.

Обязанность организации проведения проверок источников наружного противопожарного водоснабжения и внутреннего противопожарного водопровода возложена на руководителя Учреждения.

По пункту 26 предписания (прибор приемно-контрольной, охранно-пожарной сигнализации установлен в помещении, не оборудованном охранной и пожарной сигнализацией и незащищенном от несанкционированного доступа в нарушение пункта 61 ППР, пункта 12.48* НПБ-88-2001) также обязанность выполнения названных требований возложена на Учреждение, так как оно являлось заказчиком монтажных работ.

Следовательно, обязанность доказывания выполнения названных требований закона возложена на Учреждение.

По пунктам 25, 27 также обязанность доказывания выполнения названных требований закона возложена на Учреждение.

Таким образом, рассмотренные требования предписания соответствуют требованиям закона не возлагают на Учреждение никаких необоснованных обязанностей.

При таких обстоятельствах, в этой части предписание выдано законно и обоснованно.

При таких обстоятельствах, решение суда первой инстанции подлежит отмене в части.

В удовлетворении требования о признании незаконными пунктов 7, 22-27 предписания, - следует заявителю отказать.

Кроме того, дело об оспаривании предписания не является первичным по отношению к делу об административном правонарушении за несоблюдение требований пожарной безопасности, а предписание не является основанием для привлечения к административной ответственности.

Вопрос о законности привлечения к административной ответственности разрешается на основании доказательств, приобщенных к делу об административном правонарушении в процессе досудебного производства, при этом выяснению подлежит наличие всех элементов состава вмененного правонарушения - субъективной и объективной стороны.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 2 статьи 269 и статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Воронежской области от 13.08.2014 по делу N А14-5180/2013 отменить в части.

Отказать в удовлетворении требования о признании незаконными пунктов 7, 22-27 предписания Отдела надзорной деятельности по Железнодорожному району Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Воронежской области N 153/1/1 от 08.05.2013.

В остальной части решение Арбитражного суда Воронежской области от 13.08.2014 по делу N А14-5180/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок согласно части 1 статьи 275 АПК РФ.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

П.В. Донцов Е.А. Семенюта